CE-SEC3-EXP1986-N4880A

ACCION DE RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO FRENTE A ACTOS

GENERALES, IMPERSONALES, ABSTRACTOS. 1º ¿Procede? 2º Diferencias de esta acción CON LA DE NULIDAD. 3º Sólo por excepción, cuando el acto impersonal, general y abstracto, deja de serlo precisamente por lesionar directamente un derecho civil o administrativo del administrado, sin necesidad de otro acto administrativo particular y concreto, dictado en desarrollo o ejecución de aquel, puede impugnarse mediante la acción de restablecimiento del derecho el acto reglamentario. ACTOS SEPARABLES Y ACTOS INSEPARABLES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO. 1º Situación en Francia. 2º Nulidad absoluta de los contratos administrativos. 3º Concepto de acto separable. Actos administrativos que pueden existir jurídicamente sin necesidad del contrato aunque la existencia o validez de éste no pueda afirmarse sin la de aquellas. Los actos separables NO PUEDEN SER SINO LOS PRE - CONTRACTUALES. 4º Los actos separables son controlables por medio de otras acciones (art. 87 C.C.A.). 5º Los actos administrativos contractuales - no separables o inseparables del contrato - dan siempre, cuando se impugnan jurisdiccionalmente, lugar a una controversia contractual o proceso especial regulado por los artículos 217 y ss. del C.C.A. y por lo mismo su pretensión DE NULIDAD JAMAS PUEDE ACUMULARSE CON LAS DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO de los restantes actos administrativos unilaterales o de los actos administrativos contractuales "separables del contrato".

ACUMULACION DE ACCIONES. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO.

En el antiguo y nuevo código (Ley 167 de 1941 y Decreto 01 de 1984). ACUMULACION DE ACCIONES. Nulidad y restablecimiento frente a la contractual. Improcedencia. Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Tercera. - Bogotá, D. E., veintiuno de agosto de mil novecientos ochenta y seis.

Consejero ponente: Doctor Jorge Valencia Arango.

Referencia: Expediente Nº 4880. Actor: OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. Y

OTRA. Las compañías "OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC.", sociedad extranjera constituida según las leyes del Estado de Delaware, Estados Unidos de América, con sucursal en Colombia, según las escrituras públicas agregadas al expediente y "COMPAÑIA SHELL DE COLOMBIA INC.”, sociedad constituida bajo las leyes del Estado de Delaware, Estados Unidos de América, con sucursal en Colombia, según los documentos agregados a la demanda, por medio de apoderado, formulan en extenso escrito - 71 páginas - , las siguientes pretensiones que deben ser reconocidas en la sentencia en contra de la NACION: "Primera: Que se declare que son nulos los artículos 1º a 8º del Decreto 128 de 11 de enero de 1986, 'por el cual se reglamenta la Ley 1ª de 1984, en lo relativo al sistema de transporte de crudos por oleoductos de uso privado y terminales', emanado del Ministerio de Minas y Energía, por ser violatorios de la Constitución y de la ley y por haberse expedido con desviación de las atribuciones propias de los funcionarios que lo dictaron, y sin motivación real y seria".

"Segunda: Que se declare que es nula la comunicación número 02291 de fecha cinco (5) de febrero de 1986 suscrita por el Doctor Iván Duque Escobar, Ministro de Minas y Energía, dirigida al representante de la sucursal en Colombia de OCCIDENTAL, Doctor Edgar Antonio Quiñones, igualmente por ser violatoria de la Constitución y de la ley y por haber sido expedida con desviación de las atribuciones propias del funcionario que la emitió, según lo explico más adelante". "Tercera: Que, como consecuencia de la anulación de los actos administrativos a que se refieren las declaraciones primera y segunda anteriores, se restablezca a mi mandante en su derecho, para lo cual se declare que OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. es el OPERADOR designado por las partes en el Contrato de Asociación denominado CRAVO NORTE, celebrado con ECOPETROL el 11 de junio de 1980, de que trata el hecho primero, incluyendo dentro de dicho carácter la operación y mantenimiento del oleoducto Caño Limón - Río Zulia - Coveñas y del Terminal a que se refieren los hechos 12 a 24". "Cuarta: Que, en subsidio de la declaración primera, con independencia de la validez o nulidad del Decreto 128 de 1986 y como consecuencia de la declaración segunda sobre nulidad de la comunicación del Ministro de Minas y Energía al Representante de OCCIDENTAL de 5 de febrero de 1986 de que trata la declaración segunda principal, se declare que el Decreto 128 de 1986 no puede aplicarse al contrato de Asociación celebrado entre la Empresa Colombiana de Petróleos

ECOPETROL y OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. el 11 de junio de 1980 denominado Cravo Norte, a que se refiere el hecho primero, por ser este Contrato anterior a la vigencia del Decreto 128 de 1986; ni puede tal Decreto privar a OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. del carácter de Operador del oleoducto Caño Limón - Río Zulia - Coveñas y del Terminal, carácter que tiene OCCIDENTAL de conformidad con el Contrato de Asociación de que trata el hecho primero y con los actos jurídicos de que tratan los hechos 12 a 24 y que sólo pueden ser modificado mediante los procedimientos señalados en dicho Contrato". "Quinta: Que, en subsidio de las declaraciones primera y segunda anteriores y con independencia de la validez o nulidad de los actos administrativos a que se refieren tales declaraciones, se declare que el Decreto 128 de 1986 no puede aplicarse al Contrato de Asociación celebrado entre la Empresa Colombiana de Petróleos ECOPETROL y OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. el 11 de junio de 1980 denominado Cravo Norte a que se refiere el hecho primero, por ser éste Contrato anterior a la vigencia del Decreto 128 de 1968; ni puede tal Decreto privar a OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. del carácter de Operador del oleoducto Caño Limón - Río Zulia - Coveñas y del Terminal, carácter que tiene OCCIDENTAL de conformidad con el Contrato de Asociación de que trata el hecho primero y con los actos jurídicos de que tratan los hechos 12 a 24, carácter que sólo puede ser

modificado mediante los procedimientos señalados en dicho Contrato". "Sexta: Que como consecuencia de las declaraciones 1ª, 2ª y 3ª, o en subsidio como consecuencia de las declaraciones 4ª y 5ª, se declare que la Nación debe indemnizar a OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC y la COMPAÑIA SHELL DE COLOMBIA INC. todos los perjuicios que se les han causado por los actos administrativos acusados y por la aplicación de los mismos a partir de la vigencia del Decreto 128 de 1986 y hasta la declaratoria de nulidad de dicho Decreto o de la fecha de la Comunicación del Ministro de Minas y Energía, mencionadas en los puntos anteriores". "Séptima: Que, en subsidio de todas las declaraciones anteriores para la eventualidad de que se considere que en virtud de los actos acusados el Decreto 128 de 1986, con independencia de su validez o nulidad, ha privado a OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. de su carácter de Operador del oleoducto Caño Limón - Río Zulia - Coveñas y del Terminal, se declare que la Nación colombiana debe indemnizar plenamente a OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. y a la COMPAÑIA SHELL DE COLOMBIA INC. todos los perjuicios que se les han causado al haberlas privado de un derecho adquirido o situación jurídica concreta conforme al Contrato de Asociación de que trata el hecho primero y a los actos jurídicos de que tratan los hechos 12 a 24". "Octava: Que, igualmente en subsidio de las declaraciones primera a sexta, y como consecuencia de la declaración séptima anterior, se condene a la Nación colombiana a pagar a OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC. y a la COMPAÑIA SHELL

DE COLOMBIA INC. todos los perjuicios materiales y morales, por daño emergente y lucro cesante, que se establezcan en el proceso o que se liquiden como resultado de una condena en abstracto y que se le han causado como consecuencia de haberla privado, en virtud del Decreto 128 de 1986 y de la comunicación del Ministro de Minas y Energía número 2291 del 5 de febrero de 1986, del carácter de Operador del oleoducto Caño Limón - Río Zulia - Coveñas, que dicha sociedad tenía de conformidad con el Contrato de Asociación de que trata el hecho primero y con los actos jurídicos de que tratan los hechos 12 a 24" (fols. 212 a 215 C. 1). El libelo, al indicar las "partes" del proceso, dice: Solicito igualmente que la presente Demanda se notifique a la EMPRESA COLOMBIANA DE PETROLEOS ECOPETROL (en adelante ECOPETROL), empresa industrial y comercial del Estado, domiciliada en Bogotá, constituida en virtud de la Ley 165 de 1948, y del Decreto 62 de 1970, aprobatorio de sus Estatutos, representada por su Presidente Doctor ALFREDO CARVAJAL SINISTERRA, mayor de edad y vecino de Bogotá, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 207 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto esta entidad puede tener interés directo en los resultados del presente proceso, ya que los actos administrativos acusados modifican y afectan el Contrato de Asociación Cravo Norte (en adelante EL

CONTRATO), celebrado por ECOPETROL con OCCIDENTAL DE COLOMBIA INC.,

de fecha 11 de junio de 1980 y en el cual tiene hoy día SHELL un interés del veinticinco por ciento (25%), de que trata el hecho primero y por cuanto numerosos actos de ECOPETROL se invocan como hechos de la Demanda" (fols. 211 y 212). El escrito demandatorio, al especificar la acción ejercitada o la naturaleza de las pretensiones - más técnicamente - dice que es "en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para que previo el trámite del procedimiento ordinario previsto en los artículos 206 y siguientes del mencionado Código, se hagan...” Para resolver sobre su admisión, Se considera: a) El actual C.C.A., en idéntica forma a como lo hacía el anterior, habla de "acciones", cuando, conforme a la moderna teoría sobre las diferencias jurídicas entre "acción" y "pretensión", debería hablarse de esta última. La única razón, posiblemente, es que a pesar de la noción unívoca de acción, como poder potestativo, subjetivo y público "frente al Estado", que no permitiría hablar de "acciones", lo cierto es que, por razón de método, sigue siendo útil su clasificación, según la clase y naturaleza de la pretensión que se hace valer mediante la respectiva "acción". b) En el libelo que se examina se ejerce la "acción de plena jurisdicción" del anterior Código o la actual de "restablecimiento del derecho" - cambio de denominación nunca bien explicado y que rompe innecesariamente una vieja tradición doctrinaria y jurisprudencial - , contra un decreto reglamentario y un acto

administrativo particular y se impetra la reposición de presuntos perjuicios, unas veces denominados así y otras bajo el "rubro" de restablecimiento del derecho y, en fin, a través de varias súplicas, se hace valer la existencia de un contrato cuya intangibilidad impetra que se declare y se proteja y, en últimas, que se declare violado y se le repare el daño. c) Para determinar la procedencia o improcedencia de la "acción" de "restablecimiento del derecho" contra un acto administrativo, abstracto y general como es un decreto reglamentario de una ley, valen las siguientes consideraciones:

1. Disponía el Capítulo VII, del anterior C.C.A. (Ley 167 de 1941), en relación con "la jurisdicción contra los actos de la Administración". "Artículo 62. Podrán ser acusados ante el Consejo de Estado o ante los Tribunales Administrativos, según las reglas de competencia señaladas en los dos anteriores Capítulos, los decretos, resoluciones y otros actos del Gobierno, los Ministros y demás funcionarios, empleados o personas administrativas, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad". "Cuando un acto de carácter particular ha sido proferido por un funcionario, empleado o persona administrativa del orden nacional, y con él se viola un reglamento ejecutivo, habrá lugar a recurso ante la jurisdicción contencioso administrativa". "Artículo 63. Las ordenanzas y demás actos de las Asambleas Departamentales serán acusables por violación de la Constitución, la ley o el reglamento ejecutivo". "Los decretos, resoluciones y otros actos de los Gobernadores son acusables por

los mismos motivos y, además, por violación de las ordenanzas". "Por las mismas causas y también por violación de los decretos y reglamentos de los Gobernadores serán acusables los actos de carácter particular de las autoridades, funcionarios o personas administrativas del orden departamental". "Artículo 64. Los decretos, resoluciones y otros actos de los Intendentes y Comisarios son anulables en los mismos casos y por los mismos motivos que las ordenanzas departamentales". "Artículo 65. Son acusables igualmente los acuerdos y otros actos de los Concejos Municipales en el concepto de ser contrarios a la Constitución, la ley, el reglamento ejecutivo, las ordenanzas departamentales o los reglamentos del Gobernador". Los actos de las autoridades, funcionarios o personas administrativas del orden municipal serán anulables por los mismos motivos y, además, por violación de los acuerdos de los Concejos. Y en relación con los anteriores actos, disponía el artículo 66: "Artículo 66. Toda persona puede solicitar por sí o por medio de representante la nulidad de cualesquiera de los actos a que se refieren las anteriores disposiciones, por los motivos en ellas expresados". "Esta acción se llama de nulidad y procede contra los actos administrativos, no sólo por estos motivos, sino también cuando han sido expedidos en forma irregular, o con abuso o desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiere". Y dice el artículo 67: "Artículo 67. La persona que se crea lesionada en un derecho suyo establecido o reconocido por una norma de carácter civil o administrativo podrá pedir que además

de la anulación del acto se le restablezca en su derecho". "La misma acción tendrá todo aquel que se hubiere hecho parte en el juicio y demostrado su derecho".

2. El proyecto de ley que luego se convirtió en Ley 167 de 1941, fue elaborado por el Consejo de Estado y ésta Corporación dijo en su "exposición de motivos". "Las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son objeto de una revisión fundamental en el proyecto, en el cual se han tenido en cuenta los principios dominantes en la legislación de otros países y la experiencia administrativa del nuestro". "Siguiendo los pasos de la doctrina francesa, y hasta donde ello ha sido posible dentro de las peculiaridades de la organización política y administrativa de Colombia, se echan las bases legales que estructuran el contencioso de plena jurisdicción, criterio de contenido científico mucho más hondo que el que puso en vigencia la Ley 130 de 1913, al instituir las acciones denominadas pública y privada, que más tarde, bajo el impulso de una jurisdicción de alcance científico muy discutible y discutido, debían dar nacimiento a una tercera acción con el nombre de mixta". "Esta división tripartita de acciones ha sido motivo de permanentes críticas, especialmente en lo que respecta a la privada y a la mixta. En lo que a esta última concierne, la misma jurisprudencia del Consejo en ningún punto como en éste ha sido tan variable e incongruente, no sólo en cuanto al fundamento y alcance de la acción, sino en cuanto a su existencia misma, que unas veces se admite y afirma y otras se niega de modo rotundo y sistemático, creándose así un verdadero caos en materia de

tanta entidad y trascendencia". "La noción del contencioso de anulación se desenvuelve en el Código sobre bases generales, que dicen relación al objeto, al sujeto, a los efectos jurídicos que producen y al tiempo dentro del cual puede invocarse". "Con este criterio, en primer término se relacionan los actos susceptibles de acción y los motivos por los cuales procede su nulidad, ya porque con ellos se cause una transgresión de normas jurídicas jerárquicas superiores, a las cuales de deben estar sometidos; ya porque se expidan en forma irregular, esto es, sin el lleno de los requisitos necesarios; o porque falte competencia en el funcionario o corporación que los profiere, o, porque existiendo la competencia, haya desviación en su ejercicio o en el fin jurídico del acto". "Así, pues, la tutela jurisdiccional de esta acción de nulidad puede enderezarse contra los actos de la Administración Nacional, Departamental o Municipal, o de una Intendencia o Comisaría, cualquiera que sea el funcionario o corporación administrativa que los pronuncie, a fin de restituir el imperio de la juridicidad objetivamente considerado". "En el orden nacional la sanción de nulidad recae sobre aquellos actos que se dicten contra los preceptos de la Constitución o la ley, cuando provienen del Gobierno, los Ministros u otros funcionarios o personas administrativas adscritas al servicio público del Estado". "Actualmente, según las reglas de la Ley 130, la acción pública que ella consagra se limita a preservar el orden jurídico contra las resoluciones de los Ministerios (artículo 18, ordinal i) y los actos del Gobierno o de los Ministros, permitiendo su anulación por concepto de inconstitucionalidad o ilegalidad (artículos 78 y 79). Como

se ve, el proyecto extiende la competencia jurisdiccional del Consejo de Estado, al colocar bajo su control los actos de otros funcionarios distintos de los Ministros e imponer contra ellos el recurso de anulación, cuando se invoca para mantener el imperio de la Constitución o la ley". "Según el artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910, a la Corte Suprema de Justicia le está confiada la guarda de la Constitución Nacional y le corresponde: 'Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación"'. "De su parte, el mencionado artículo 18 de su Ley 130 excluyó expresamente del conocimiento del Consejo de Estado los actos del Gobierno o de los Ministros que sean de la clase de los sometidos a la jurisdicción de la Corte Suprema de Justicia, por el citado artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910. Y la Ley 105 de 1931 - artículo 3º - establece que la Corte Suprema en Sala Plena decide definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o de las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano". "En la aplicación de los preceptos de la Constitución y las leyes que acaban de citarse, se han sentado por el Consejo de Estado y por la Corte la jurisprudencia invariable de que a la última corporación está reservada la competencia para conocer

de la acusación por inconstitucionalidad de los decretos de carácter ejecutivo o legislativo del Gobierno Nacional, en tanto que el Consejo conoce de las demandas por ilegalidad de los mismos decretos, así como también de la inconstitucionalidad o ilegalidad de las resoluciones del Gobierno y de los decretos y otros actos de los Ministros del Despacho". "Este sistema legal de colocar bajo distintas jurisdicciones un mismo acto, según que se dirija contra él el cargo de violar la Constitución o la ley, ha sido causa de graves dificultades en la práctica, ya porque se obliga al ciudadano a presentar una doble acción ante organismos distintos, ora porque en veces no resulta fácil determinar si es la norma constitucional o el precepto legal el que aparece violado por el decreto que se acusa, como ocurre, por ejemplo, cuando se trata de demandas contra reglamentos del Ejecutivo, por cargo de haberse excedido el Presidente de la República en el ejercicio de su potestad reglamentaria, emitiendo disposiciones nuevas no contenidas en la ley reglamentada". "Además, el sistema presenta los siguientes inconvenientes": "1º Que las situaciones de derecho, tanto objetivas como subjetivas, generales o particulares, pueden ser creadas o definidas tanto por decretos como por resoluciones, lo que implica que basta que el acto se presente bajo una u otra forma, pues ninguna diferencia sustancial ni de contenido existe entre una y otra denominación - resolución o decreto - para que la acusación por inconstitucionalidad sea de competencia de la Corte o del Consejo; "2º Orgánicamente, los actos del Ejecutivo son de la naturaleza administrativa, de manera que la Corte, al decidir sobre su constitucionalidad, aparece desempeñando

funciones de Tribunal de lo Contencioso Administrativo, lo que es anticientífico indudablemente; "3º La demanda ante la Corte por inconstitucionalidad y ante el Consejo por ilegalidad contra un mismo acto del Gobierno, puede dar lugar - y lo ha dado - a decisiones contrarias". "Muchos juristas han sido de concepto de que, a pesar de los textos sobre la materia, en realidad es el Consejo la entidad competente para resolver sobre el cargo de violación de normas constitucionales por los decretos del Ejecutivo. Se fundan quienes sostienen esta tesis en los siguientes argumentos": "En que cuando se expidió el Acto Legislativo número 3 de 1910, no existía el Consejo de Estado ni la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, por tanto, la Asamblea Nacional le atribuyó a la Corte la facultad de que se trata. De donde resulta que habiendo sido aquella jurisdicción especial impuesta con carácter obligatorio por el mismo Acto legislativo, de hecho entraban a su dominio aquellas materias que antes pertenecían a una jurisdicción diferente, entre ellas la atinente al control constitucional de los decretos del Gobierno". "Esta tesis sería incontestable si no existiera el obstáculo legal de las disposiciones de 1913 y de 1931 (Leyes 130 y 105 citadas), que le dan a la Corte la atribución de que se habla. Y de ahí que el Consejo considere que basta una simple reforma legal, sin que sea necesaria una enmienda a la Carta, como sostienen, para que esta corporación pueda conocer de los juicios de revisión de los decretos del Gobierno por el concepto de inconstitucionalidad".

"Para proponerlo así en el proyecto, tenemos en cuenta que la reforma constitucional del año de 1910, en esta materia no sólo fue influida por la disposición que ordenó a la ley crear y establecer la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo, sino por el acto legislativo de 1914, que restableció el Consejo de Estado y no sólo le asignó las funciones de supremo Tribunal de lo contenciosoadministrativo, sino que expresamente dijo que tendría las otras 'que le señalen las leyes', Puede, pues, una simple reforma de orden legal - según nuestra opiniónradicar esta competencia en el Consejo, modificando así las normas legales vigentes que se le asignen a la Corte". "En el interés de que el control sobre los actos de la Administración Nacional se cumpla plenamente, se concede acción no sólo cuando se pretende que ha sido transgredido un precepto de la Constitución o la ley, sino también cuando un acto de carácter particular o concreto viola la regla de derecho objetivo contenida en un reglamento del Gobierno". "En el orden departamental, además de las causas para demandar que hoy existen contra las ordenanzas (inconstitucionalidad o ilegalidad), se añade la violación al reglamento ejecutivo; y siguiendo el derrotero trazado, se estima la transgresión de los reglamentos de los Gobernadores como generadora de acción. El régimen para los decretos, resoluciones y otros actos de los intendentes y comisarios es el mismo instituido para las ordenanzas departamentales". "En cuanto a los actos de los Concejos Municipales y de los funcionarios del orden administrativo de los Distritos aparecen tutelados con la acción de nulidad cuando

ofenden, además de las normas que bajo la legislación vigente pueden dar lugar a recurso, los reglamentos de los Gobernadores y los Acuerdos de los Concejos, si el acto se dicta o ejecuta por el Alcalde u otros funcionarios". "La actual legislación sobre lo contencioso - administrativo reserva al ciudadano el ejercicio de la llamada acción pública, y aún no se ha sentado una doctrina definitiva que declare quién es el sujeto de esta acción. En ocasiones se ha sostenido que su ejercicio compete únicamente a quien tiene la calidad de ciudadano, según la definición que de este término trae la Constitución Nacional: el colombiano mayor de veintiún años, con lo cual quedan excluidas las personas jurídicas, los extranjeros, etc. Y en otras, esta interpretación restringida se ha ampliado concediendo la acción para ocurrir en demanda a toda persona natural o jurídica, nacional o extranjera, conforme ocurre con el recurso de inexequibilidad de las leyes ante la Corte. El proyecto confiere expresamente este derecho 'a toda persona', eliminando así las dificultades presentes. Por este aspecto, la acción de nulidad, cuyos rasgos generales quedan expuestos, se diferencia de su similar del derecho francés, en que la de éste requiere un interés en quien la instaura, que debe demostrarse, aunque desde hace algún tiempo este requisito esencial tiende a desaparecer por la elaboración de una jurisprudencia constante, que lentamente ha ido reduciendo ese interés, al extremo de considerar que basta el simplemente jurídico. La institución colombiana, al otorgar el derecho a la acción a toda persona, sin exigir que se tenga ni se demuestre un interés en la anulación que se solicita,

persigue una mejor preservación del orden jurídico, constituyendo al ciudadano en guardián de la ley y en vigilante de los actos de la Administración". "Si el contencioso de anulación es un eficaz instrumento jurídico, que responde a la necesidad de mantener incólume el dominio de la ley, impidiendo el ejercicio desorbitado de los poderes que ella ha conferido a los administradores de los servicios públicos, en el desenvolvimiento de la actividad funcional del Estado, no basta a veces que el control de legalidad restablezca objetivamente, por medio de la anulación del acto perturbador, el orden jurídico, sino que es necesario además que el administrado, a quien esas actuaciones puedan lastimar, encuentre en los organismos jurisdiccionales de lo contencioso - administrativo la manera de ser protegido o restablecido en sus situaciones subjetivas de derecho. "Aparece así el contencioso de plena jurisdicción o contencioso subjetivo, que el proyecto tiende a estructurar, separándose de los rasgos generales de la llamada acción privada por la ley y la doctrina colombiana. La Ley 130 de 1913 modeló esta acción haciéndola apta para invocar y obtener la invalidación de un acto administrativo por lesión de un derecho civil; pero como es obvio, tal acción, así limitada en su alcance y sus efectos, estaba aún muy lejos del contencioso de plena jurisdicción, porque en éste, sobre todo, más que la finalidad de hacer desaparecer de la escena jurídica el acto irregular, se busca el efecto de tutelar subjetivamente un derecho desconocido o vulnerado por un acto jurídico de la Administración o por la

ejecución de un hecho material y declarar el que exista en favor del agraviado". "A propósito de la distinción entre las dos grandes categorías del contencioso, se expresa así Roger Bonnard en su Précis de Droit Administratif ": "La distinción de los contenciosos por el aspecto del litigio se complementa con otra distinción, la cual se establece según la decisión jurisdiccional y, por lo demás coincide con aquélla, ya que casi no hace sino agregar una calificación nueva a las dos ramas de lo contencioso ya diferenciadas: es la distinción de lo contencioso en contencioso de anulación y de plena jurisdicción". "El contencioso de anulación es aquel en que la decisión, que acompaña a la comprobación en el acto jurisdiccional, no puede permitir sino la anulación o la confirmación del acto jurídico. El contencioso de plena jurisdicción es aquel en que el poder de decisión es más amplio, porque comprende no sólo un poder de anulación, sino también un poder de reforma y de sustitución, por lo que toca a los actos impugnados". Ahora bien, esta distinción de los contenciosos por el aspecto de la decisión coincide con la distinción por el aspecto del litigio". "Ante todo, el contencioso de legalidad de los actos jurídicos no puede ser normalmente sino un contencioso de anulación. En efecto, en el acto jurisdiccional la decisión lógica y necesaria de la comprobación hecha respecto de la impugnación. Ahora bien, como en el contencioso de legalidad de los actos la comprobación tiende

a formular el estado de legalidad del acto, la decisión, como consecuencia lógica y necesaria de esa comprobación, no podrá consistir sino en la confirmación o en la anulación del acto: esto, y únicamente esto, es lo que exige la comprobación verificada". "Al contrario, el contencioso de ejecución material de las reglas de derecho, normalmente puede ser más que un contencioso de anulación. Puede entrañar poderes de decisión más amplios; puede ser un contencioso de plena jurisdicción. En efecto, como en este contencioso la comprobación consiste en reconocer el derecho a la ejecución material de la regla de derecho en litigio, y como la decisión tiende así a asegurar la efectividad de la ejecución, deben reconocerse poderes de decisión más amplios, que impliquen sobre todo poderes de reforma y de sustitución". ............ ............. ................ ................. ............. ....... ...... ...... ...... ...... ...... ...... .. "El contencioso de exceso de poder es entera y exclusivamente un contencioso de legalidad del acto jurídico. Tal carácter se manifiesta en la situación contenciosa, en la impugnación que en él constituye la causa petendi. De otro lado, por el contenido del acto jurisdiccional en cuanto a la decisión, se presenta como un contencioso de anulación". "En efecto, en un contencioso de legalidad, el debate no puede recaer sino sobre la legalidad de un acto administrativo, hecha abstracción de los derechos subjetivos que pue