CE-SEC3-EXP1987-N4092

FONDO VIAL NACIONAL.- 1º Creación. 2º Finalidad de la entidad. 3º Características de dicha persona jurídica. 4? Administración y representación.

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO.

ORGANO ESTATAL QUE DEBE COMPARECER. OPERACIONES,

HECHOS U OMISIONES.

NACION. PERSONERIA JURIDICA (Ley 50 de 1887).

DEMANDA CONTRA EL ESTADO. RESPONSABILIDAD DEL

ENTE ESTATAL RESPECTIVO.

REPRESENTACION DE LAS PERSONAS DE DERECHO PUBLICO Y PRIVADAS CON FUNCION PUBLICA (Art. 149 del Decreto 01 de 1984). 1º Demandantes y demandados. 2º Representación de la Nación.

3º CENTROS DE IMPUTACION JURIDICA.

Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Tercera.- Bogotá, D. E., cinco de febrero de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Julio César Uribe Acosta.

Referencia: Radicación número 4092. Indemnizaciones. Actor: Tulio Enrique

Carrero Becerra. Demandado: La Nación.

I Tulio Enrique Carrero Becerra y Nora Soto de Carrero, mayores y vecinos de la ciudad de Cúcuta, por conducto de procurador judicial legalmente constituido, demandaron a la Nación para que, previa la tramitación de ley, se hicieran las declaraciones y condenas que se precisan en el petítum, con apoyo en los hechos que se enlistaron en la demanda. Como no se observa causal de nulidad que vicie la actuación, se procede a dictar el fallo correspondiente.

Para una mejor comprensión del asunto, se transcribe a continuación lo pertinente de la misma.

Petítum: El apoderado de la parte actora lo concretó así: "1ª. Que se declare a la Nación responsable por los daños ocasionados a mis poderdantes como consecuencia de trabajos públicos adelantados en la

Avenida Cero de la ciudad de Cúcuta, daños consistentes en la desvalorización del inmueble de su propiedad localizado en la Avenida Cero número 21-38 de la ciudad de Cúcuta. “2ª. Que se declare responsable a la Nación por los perjuicios de toda índole ocasionados a mis poderdantes durante el tiempo de construcción de la obra tales como: Obstrucción de acceso al garaje, deterioro de los vehículos por permanecer forzosamente a la intemperie, deterioro de los bienes muebles debido al polvo y la suciedad causados por las obras en marcha, daño de antejardines y aceras, daños al inmueble mismo y los demás que se acrediten en el juicio. "3ª. Que se declare responsable a la Nación por los perjuicios morales subjetivos y objetivados causados a cada uno de los demandantes, en suma equivalente a mil gramos de oro, al valor o cotización que certifique el Banco de la República para la época del fallo. "4ª. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia que se produzca en este proceso dentro del término previsto en el artículo 121 de la Ley 167 de

1941. Vencido el primer mes a partir de la presentación de la cuenta respectiva comenzarán a causarse intereses a la tasa del 24% anual".

II

Causa petendi:

Los hechos que sirven de apoyo a las pretensiones de los demandantes se presentaron así: "1. Los poderdantes son dueños de un inmueble consistente en un lote de terreno que tiene 480 metros cuadrados de superficie, junto con una casa de habitación en él construida, inmueble localizado en la Avenida Cero número 21-38 de la ciudad de Cúcuta, en el denominado Barrio Blanco. “2. El inmueble pertenece, por partes iguales, a Tulio Enrique Carrero Becerra y Nora Soto de Carrero según adjudicación que se les hiciera dentro del juicio de separación de bienes adelantado ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cúcuta, cuya sentencia se protocolizó mediante Escritura número 1377 otorgada el 10 de junio de 1980 en la Notaría Primera de Cúcuta. "3. Los poderdantes han sido ininterrumpidamente, durante todo este tiempo hasta la fecha, poseedores del inmueble referido, que figura registrado a su nombre en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cúcuta con la matrícula inmobiliaria número 260-0006662. "4. Los poderdantes han vivido en el citado inmueble (adquirido y mejorado con el esfuerzo y los ideales de quien busca un asiento óptimo y definitivo para su familia) con la satisfacción de comprobar que hicieron una magnífica inversión, dadas su privilegiada localización y las comodidades de todo orden (privacidad, tranquilidad, seguridad, paisaje urbano) que implican residir en uno de los más exclusivos sectores de la ciudad. "5. El Ministerio de Obras Públicas y Transporte, motu propio, desde la

capital de la República, sin consideración a los planes de desarrollo urbano ni al parecer de las autoridades de la ciudad de Cúcuta, apresurada y subrepticiamente, y con propósitos que en todo caso no coincidían con las necesidades prioritarias del Municipio, decidió (gracias al empeño singular que en ello puso el Ministro Enrique Vargas Ramírez) la construcción de un monumental puente elevado exactamente en, el sitio más inapropiado de la ciudad: Sobre el río Pamplonita, saliendo de la Avenida Cero a la altura de la calle 21 e irrumpiendo en los jardines del 'Club Tenis' de Cúcuta. “6. El Ministerio de Obras Públicas adjudicó la obra mediante licitación pública a una firma de contratistas de Cúcuta, quienes la iniciaronen el mes de julio de 1981 bajo la interventoría del Distrito de Obras Públicas Número 16, sin que hasta la fecha se haya concluido, no obstante que ya debería encontrarse en servicio, circunstancia que agrega penalidades adicionales a los vecinos, por tener que vivir indefinidamente en una situación mortificante supuestamente provisional. "7. Los poderdantes presencian impotentes, desde hace ya casi dos años, el perezoso desarrollo de una obra que con estrépito incesante se adelanta en el antejardín de su casa, y que al concluir sólo les deparará (a través de las ventanas bloqueadas por la mole de concreto) el espectáculo del paso raudo y escandaloso de los automotores. "8. Los daños ocasionados por estos trabajos, públicos a los intereses de

los poderdantes son innumerables, pudiéndose clasificar así: "a) Desvalorización del inmueble debido al deterioro urbano causado por los trabajadores públicos nacionales; "b) Otros daños materiales, diferentes a la desvalorización, que vienen causándose desde el inicio de las obras. “c) Daños morales. "9. Indudablemente la obra descrita causa un típico deterioro urbano, entre otras por las siguientes razones: Pérdida de la tranquilidad por intensificación del tránsito y la vibración, pérdida de la seguridad (mayor riesgo de accidentes), pérdida de la salubridad (contaminación atmosférica y acústica, acumulación de basuras, etc.) pérdida de la privacidad (presencia de vagos y tránsito de extraños), pérdida de las comodidades y cualidades urbanísticas reconocidas del sector (facilidades de acceso, vista, amplitud), etc. "10. El deterioro urbano descrito tiene como principal consecuencia patrimonial para los demandantes la depreciación del inmueble de su propiedad, en proporciones nada despreciables, por cierto; según estimación hecha hace ya varios meses, el valor del metro cuadrado de construcción, que era de $24.000.oo, había descendido por las obras a $11.000.oo, y si la propiedad valía antes de las obras $7.000.000.oo, al concluir el puente no podría venderse en más de $ 3.000.000.oo. "11. Otros daños materiales han sido los siguientes: Bloqueo de acceso a los garajes, deterioro consecuente de los vehículos propiedad de los

mandantes, deterioro de los muebles por el polvo y la suciedad, daño total de antejardines, prados y andenes, daños en cimientos y paredes de la casa, etc. "12. El padecimiento moral es innarrable. Durante la obra el estado de zozobra y de angustia ha sido permanente, debido al ruido constante, a la presencia de maleantes, a la ocurrencia de robos, a la incidencia de enfermedades por el ruido de la construcción y el abundante polvo que producen máquinas y volquetas, a la absoluta imposibilidad de mantener arreglada la casa, a la gravísima perturbación de la vida personal, familiar y social, a que los jardines exteriores se han convertido en merendaderos y lugar de reposo para los obreros, y en sitio de depósito de maquinaria y de materiales, etc. "13. Los mandantes no solicitaron la construcción de esta obra, que es por todas sus características un 'trabajo público nacional' y que, no obstante el dudoso beneficio que pueda representar para (sic) comunidad, es, por el ruinoso efecto que tiene sobre los intereses de los demandantes, agente de un deterioro urbano, de otros daños materiales y de graves daños morales". II Alegato presentado por el apoderado de la parte demandada: A folios 120 y siguientes del cuaderno número 1 aparece el alegato presentado por el apoderado de la Nación, en el cual se lee: "En el proceso se solicita la declaración de responsabilidad de la Nación por la pretendida desvalorización que los trabajos de construcción del puente de la Avenida Cero de Cúcuta causaron en el inmueble de la Avenida Cero

número 21-38 de Cúcuta. "Para el efecto se adelantó el trámite respectivo ante el Consejo de Estado y en el cual se aportaron pruebas por parte de las partes intervinientes de las cuales podemos colegir lo siguiente: "No se estableció si hubo o no perjuicio de tipo material en el inmueble citado, los testimonios son insuficientes para demostrar este hecho fundamental de las pretensiones de la demanda. "No hubo diligencia de inspección judicial sobre el inmueble, toda vez que la parte interesada no asistió a la diligencia programada, y no se realizó el dictamen pericial para determinar si efectivamente hubo o no el daño y cuál fue su cuantía. "En los procesos de responsabilidad extracontractual del Estado se debe establecer el daño, la actividad u omisión de la administración Y la relación de causalidad entre el daño y la actividad u omisión. En este proceso no se logró demostrar que hubo daño en el inmueble. Por otra parte fue el Fondo Vial Nacional la persona jurídica que construyó el puente, pero no fue vinculada debidamente al proceso, de modo que se integró el litisconsorcio necesario, por lo cual el proceso falla por los aspectos aquí mencionados. "El demandante no aportó su declaración de renta tendiente a demostrar que efectivamente hubo una pérdida o disminución en su capital, tal como lo ordenan las normas sobre la materia. "La declaración visible al folio 66 de Silvio Zuluaga Rodríguez permite deducir que los aspectos anteriormente señalados son ciertos. "No hay manera de establecer que el inmueble sufrió una desvalorización, ni que ésta se produjo como consecuencia de los trabajos

realizados por la Nación, por ello el Consejo de Estado deberá declarar en la sentencia que no se probaron los supuestos de hecho de la demanda; y que de otra parte no se integró el litisconsorcio de la parte pasiva".

III Conducta de la parte actora: El apoderado de la parte actora no formuló alegato alguno para sustentar la valoración jurídica y fáctica que hizo en la demanda.

IV Vista fiscal: A folios 123 y siguientes del cuaderno número 1 aparece el concepto rendido por la Fiscal Segunda de la Corporación, doctora Edné Cohen Daza, en el cual, y bajo el rubro consideraciones destaca: "Revisado y estudiado el expediente, este Despacho observa primeramente lo siguiente: "El presente negocio ha sufrido una especie de abandono por parte de los demandantes. Lo anterior puede explicarse si se tiene en cuenta que en otros procesos de la misma naturaleza, en los cuales se estaba tramitando una acumulación, se presentó memorial de desistimiento. "Haciendo un recuento tenemos: "Al folio 114 aparece un oficio por el cual se solicitó el expediente para efecto de ser acumulado. Al folios 114 vuelto el Consejero sustanciador ordenó por auto de julio de 1985 ' el envío del expediente al Despacho del Consejero Bentacur Jaramillo quien tramitaba la acumulación. El negocio permaneció en Secretaría por más de 6 meses y sólo en mayo de 1986 volvió nuevamente al Despacho del Consejero sustanciador. En Secretaría se le anexó una fotocopia del auto de abril 15 de 1986 dictado por el Consejero

Carlos Betancur Jaramillo que decidió sobre una solicitud de desistimiento en los procesos acumulados y allí señalados. Como en el desistimiento no se incluía el presente proceso, radicado con el número 4092, se ordenó continuar con su trámite. Fue así como en junio de 1986 se ordenó el traslado a las partes para alegar, sin que los demandantes hayan hecho uso de ese traslado. "Ahora bien, revisado el expediente se observa una marcada ausencia de prueba y una actitud despreocupada por parte de los demandantes, esto último se refleja en el acta de la diligencia de inspección ocular que aparece anexada al folio 112 en donde se dejó constancia que el apoderado de la parte actora, quien era directamente el interesado en esa prueba, no concurrió a la diligencia. "En la demanda se afirma que los propietarios del inmueble supuestamente afectado por los trabajos públicos, venían habitándolo y en concordancia con lo anterior mencionan como parte principal de los muchos perjuicios recibidos, la pérdida de la tranquilidad, de la seguridad, de la privacidad, el bloqueo de acceso a los garajes, el deterioro consecuente de los vehículos de propiedad de los demandantes, el deterioro de los muebles por el polvo y la suciedad, etc., etc. "Las afirmaciones anteriores resultan no ser ciertas, si se tiene en cuenta que los propietarios del inmueble no lo habitaban, sino que desde tiempo atrás en el año de 1979 venia siendo arrendado. Así lo prueba la providencia de separación de bienes (fls. 5 y ss.) y las únicas dos declaraciones que aparecen

a folios 63 y siguiente del expediente. "Resulta pues temerario, por decir lo menos, que se pretenda reclamar por unos daños que no se les ocasionaron a los actores. "En relación con los otros perjuicios que se dice sufrió el inmueble, por culpa imputable al representante de los demandantes tampoco se pudieron probar. "En el presente caso pues, no existe prueba suficiente que permita acceder a las peticiones solicitadas. "Finalmente vale la pena anotar, que en la demanda se solicitó únicamente que se hicieran unas declaraciones de responsabilidad sin que se pidiera ningún tipo de condena o pago de perjuicio (ver peticiones de la demanda a fls. 15 y 16). "Por lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público se permite solicitar a la honorable Sala, se nieguen las súplicas de la demanda y se condene en costas a los actores".

V Consideraciones de la Sala: A) Como se puede apreciar por la simple lectura de los hechos que estructuran la causa petendi, el apoderado de la parte actora dirigió sus pretensiones contra la Nación para que se la declarara responsable de los daños ocasionados a sus poderdantes con ocasión de los trabajos públicos adelantados en la Avenida Cero de la ciudad de Cúcuta, consistentes en la desvalorización del inmueble que se determina en el punto primero de la causa petendi. Sólo en los puntos quinto y sexto de ésta se indica que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte decidió la construcción de un monumental puente elevado y que adjudicó la obra mediante licitación pública a una firma de contratistas de Cúcuta, quienes la iniciaron en el mes de julio de 1981 bajo

la interventoría del Distrito de Obras Públicas Número 16; B) De las muy pocas cosas que se probaron dentro del proceso aparece que por medio de la Resolución número 6087 de quince (15) de julio de mil novecientos ochenta y uno (1981), el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, como representante del Fondo Vial Nacional, adjudicó el contrato para la construcción del Nuevo Puente Elías M. Soto y sus Accesos en la Ciudad de Cúcuta, al Consorcio integrado por las personas naturales: Josué Desiderio Granados, Silvio Zuluaga y Efraín Barros Cabas (ver texto de la resolución en el Anexo número l). Igualmente, que el día tres (3) de septiembre del mismo año se suscribió el contrato respectivo, lo cual hizo el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes " ... en representación del Fondo Vial Nacional... " (ver documento en el anexo en antes citado); C) Dentro del marco de circunstancias del caso que se dejan precisadas en los literales anteriores, fácil es concluir que la demanda se dirigió contra la Nación, de una manera general, sin indicar el centro de imputación de la administración que, siendo titular de personara jurídica por mandato de la ley, deba responder de la conducta antijurídica. En efecto: El Fondo Vial Nacional fue creado por la Ley 64 de 27 de diciembre de 1967, reglamentada por el Decreto 878 de 20 de abril de 1979 y modificada por la Ley 30 de 1982. En el articulo primero de la normatividad citada en primer lugar se consagró:

"Con el propósito de mejorar y extender la red de carreteras, conservar y mejorar las vías fluviales y realizar con mayor eficacia la inversión en las mismas, créase el Fondo Vial Nacional con personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, encargado de atender a los gastos que demanden el estudio, construcción, conservación y pavimentación de las carreteras nacionales, el estudio y conservación y mejoramiento de las vías fluviales y de auxiliar el Fondo Nacional de Caminos Vecinales". En el artículo 8º del mismo estatuto se definió que el Ministerio de Obras Públicas, a través de sus dependencias, tendrá su administración y representación legal. Pero es más: A folio 28 del Cuaderno número 1 aparece el acta que registra la diligencia de notificación personal de la demanda, la cual, se hizo al señor Ministro de Obras Públicas y no a éste como representante del Fondo Vial Nacional, lo que explica que no se haya hecho por éste la contemplatio domini para vincular al Fondo Nacional de Caminos Vecinales. Esto indica que la relación procesal no se trabó con la entidad que legalmente estaba obligada a responder por los presuntos daños; D) Para situaciones como la que se deja analizada la jurisprudencia de la Corporación ha sido reiterada en el sentido de predicar que: "Cuando se persigue el resarcimiento por perjuicios, con fundamento en la responsabilidad extracontractual del Estado, en verdad, resulta indispensable indicar el órgano estatal que debe comparecer . . .Las operaciones, los hechos u omisiones, sin excepción, provienen o tienen su origen en un determinado órgano del Estado, que como tal es el responsable,

precisamente, de repeler, a manera de defensa o por cualquier otro medio idóneo, cualquier reclamación indemnizatoria, por su comportamiento. Y es que el Estado debe ser defendido, y para que ello se logre, no es suficiente citar al Agente del Ministerio Público, sino que se requiere dirigir la acción contra el ente que se dice o señala como responsable. De no ser así, se llegaría a la peligrosa circunstancia que el Estado no tuviera la protección procesal necesaria para desvirtuar las afirmaciones de los demandantes, que reclaman cualquier falla o falta del servicio, con amparo del articulo 16 de la Constitución Nacional... Pues bien, el Estado, encargado de prestar el servicio público, puede expresarse, tal como lo dispone el artículo 80 de la Ley 153 de 1887, a través de la Nación, los municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, aun cuando, se ha distinguido, de manera preferencial, como la Nación. Sin embargo, al tratarse de precisar la responsabilidad no puede dejarse ese criterio amplio sin saber cuál es el ente que, en verdad, contrae el compromiso de asumir los efectos propios de la pretensión y las resultas del juicio. "Y es que no es posible entender que el Estado sea condenado, por ejemplo, cuando no ha tenido ni puede tener, en los términos de la demanda, la concreción de la responsabilidad. Se podrá argüir, entonces, que para ello se notifica al Agente del Ministerio, trabándose, con plenitud la relación jurídico procesal. Pero no puede ser así, puesto que si se estima o considera que el Estado colombiano es responsable, tiene que referirse la responsabilidad en el

ente estatal respectivo. De otra manera, se concederían ventajas a los demandantes, que no debe admitirse en esta clase de controversias. Por esa misma razón el nuevo Código Contencioso Administrativo, en el artículo 149 del Decreto 01 de 1984, recogió lo que doctrinariamente se sostenía, al consagrar: "Representación de las personas de derecho público. Las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos contencioso administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Ellas podrán incoar todas las acciones previstas en este Código si las circunstancias lo ameritan. "En los procesos contencioso administrativos, la Nación estará representada por el Ministro, jefe de departamento administrativo, superintendente, registrador nacional del estado civil, procurador o contralor, según el caso; en general, por la persona de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. "Sin embargo, el Ministro de Gobierno representa a la Nación en cuanto se relacione con el Congreso y el de Justicia en lo referente a la Rama Jurisdiccional. "En los procesos sobre impuestos, tasas o contribuciones, la representación de las entidades públicas la tendrán el Director General de Impuestos Nacionales en lo de su competencia, o el funcionario que expidió el acto". "Además, como ya se dijo atrás, la Postura adoptada por el propio demandante de dirigir la pretensión contra el Estado colombiano, impide definir el ente público responsable" (Sentencia de agosto 9 de 1984. Exp. 2252.

Actor: Olga Jaramillo de Trujillo. Consejero ponente: Doctor José Alejandro

Bonivento. En el mismo sentido ver fallo de diciembre 7 de 1983. Expediente

2205. Consejero ponente doctor José Alejandro Bonivento); E) En apoyo de la valoración jurisprudencias anterior baste agregar que la ley, por, razones de orden, ha creado sus propios centros de imputación jurídica como son los entes territoriales; los establecimientos públicos; las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, para no citar sino algunas de las más importantes, dotándolas de personaría jurídica. En el derecho, personalidad significa ser sujeto de papeles previstos en la regulación jurídica, como lo enseña Luis Recasens Siches, quien además anota: "La personalidad jurídica de los entes colectivos y fundaciones consiste en la unidad de imputación de una serie de múltiples conductas de ciertos hombres; conducta que el derecho no adscribe a los sujetos que las efectúan, sino que las atribuye a otro sujeto conceptual, construido por la norma. Este es el punto terminal de imputación de un determinado repertorio de relaciones jurídicas en las que intervienen diversas personas individuales, pero las cuales no son imputadas a dichas personas individuales, sino al mencionado centro conceptual de imputación, es decir, al ente colectivo en tanto que tal (a la corporación, la asociación, la sociedad o la fundación)" (Introducción a la

Ciencia del Derecho. Editorial Porrúa S. A. 1981, pág. 157). La anterior orientación doctrinario y filosófica explica suficientemente que no se pueda llevar a un centro de imputación una conducta antijurídica con sus correspondientes sanciones si ese centro no es el indicado por la normatividad

jurídica pues ello equivaldría, ni más ni menos, que a hacer responsable de los hechos o actos a quien no los ha realizado. Con esta orientación no puede funcionar el derecho pues sería generadora de caos y desorden; F) Finalmente y para abundar en razones orientadas a darle fuerza de convicción al fallo, debe destacarse que en el caso en comento no sólo se demandó mal, como ya se anotó, sino que tampoco se probó lo esencial dentro del marco de los hechos que estructuran la causa petendi. La identificación del inmueble, requisito esencial para precisar si el que se alinda en el título aportado es el mismo que fue afectado con los trabajos públicos no se hizo, y ello por negligencia de la parte actora. Este proceso ha significado, pues, un desgaste de jurisdicción que como es apenas natural no redunda en beneficio de una pronta administración de justicia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Declararse inhibido para decidir en el fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Julio César Uribe Acosta, Presidente de Sala; Jorge Valencia Arango, Carlos Betancur Jaramillo, Antonio J. de Irisarri Restrepo. Arturo Mora Villate, Secretario.