CE-SEC3-EXP1987-N4741

DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO / ADMISIÓN DE LA DEMANDA / CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA / DECRETO DE PRUEBA / INCIDENTE DE NULIDAD / PROCESO JUDICIAL / INTERPOSICIÓN DE RECURSO JUDICIAL / JUEZ / FACULTADES DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / RECONSTRUCCIÓN DE EXPEDIENTES / RECONSTRUCCIÓN DEL EXPEDIENTE / RECONSTRUCCIÓN DEL PROCESO / DEBERES DEL PROFESIONAL / ABOGADO / ACTO POLICIVA / AUTO QUE NIEGA LA NULIDAD PROCESAL / NULIDAD PROCESAL / INEXISTENCIA DE LA NULIDAD PROCESAL Dentro del marco de realidades que se precisaron por el apoderado de la parte actora, en la demanda, no hay duda alguna en el sentido de que el acto acusado es de naturaleza administrativa y no policiva; pero si el a quo tenía dudas sobre el particular, ha debido manejar el asunto con amplitud, permitiéndole a la parte que afirma que sus derechos subjetivos fueron vulnerados por la Administración, discutir todos los aspectos dentro del proceso. (…) A manera de pedagogía y judicial la Sala destaca ante el a quo, que, en situaciones como la que se registra en el sub lite, cuando la demanda ha sido admitida y contestada; decretadas las pruebas, etc., sin que las partes interesadas observen la actuación, debe procederse con especial cautela al decidir sobre la admisión de incidentes de nulidad, con el fin de evitar, hasta donde sea posible, que se impulse el proceso

con la aquiescencia de todos los intervinientes, y, posteriormente, a la hora de nona, quienes guardaron silencio respecto de los posibles vicios, saquen partido jurídico del silencio o de la conducta negligente que implica no interponer, en el momento procesal oportuno los recursos de ley, que permiten, entre otras cosas, limpiar el camino procesal de vicios constitucionales o legales. En todos estos casos se impone al juez una verdadera tarea de interpretación y valoración jurídica, no sólo de la ley sino también de la conducta de las partes. No proceder así es coadyuvar, en muchos casos, un derroche de jurisdicción que sólo perjudica a la administración de justicia que, a diario recibe ataques injustificados de su malquerientes sin que encuentre dolientes que asuman su defensa. El presente negocio fue repartido a esta Sala (…) se destruyó en los trágicos acontecimientos de noviembre de ese año y fue necesario gastar tiempo precioso en la reconstrucción del proceso. Todo este viacrucis, con duración de casi dos años, se habría podido evitar si ab initio las partes, que hoy ven nulidades donde ayer no las vieron, hubiesen cumplido a cabalidad sus deberes profesionales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA Bogotá D. E., seis (06) de agosto de mil novecientos ochenta y siete (1987)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1987-N4741

Actor: JAIME ERNESTO CONTRERAS G

Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(AUTO) I Agotada la tramitación de ley sin que se observe causal de nulidad que vicie la actuación, procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el auto calendado el día dieciocho (18) de junio de mil novecientos ochenta y cinco (1985), proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, en virtud del cual se decretó la nulidad de todo lo actuado por las razones que en él se precisan. El presente negocio fue destruido en los trágicos acontecimientos de noviembre de 1985, y reconstruido siguiendo para ello las pautas fijadas en el Decreto número 3825 de ese mismo año. Para una mejor comprensión del asunto, se transcribe a continuación lo pertinente del proveído impugnado. En él se lee: "Dice el señor apoderado del municipio y como primera medida que el acto administrativo está constituido por providencia de la inspección especial de policía para Obras Públicas del Municipio de Villavicencio, y que en tales providencias por su texto lo que se debatió fue una contravención de policía, y que, conforme al inciso 3º del artículo 82 del Decreto 01 de 1984 'la jurisdicción en lo contencioso administrativo no juzgará las providencias dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil'. "Por su parte el señor apoderado del actor insiste en que se trata de actuaciones eminentemente administrativas que paralizaron unas obras en beneficio de la comunidad y para el efecto cita el artículo 132 numerales 1º, 2º y 3º del Código

Contencioso Administrativo. "Esta Corporación en providencia del 29 de abril del año en curso dentro del expediente número 2071, actor Orlando Reyes Salas, al declararse incompetente para conocer de actos contravencionales de carácter policivo dijo entre otras cosas: " 'Es necesario e indispensable estudiar lo relacionado con la competencia que en la actualidad le ha sido señalada por el nuevo Código Contencioso Administrativo a los Tribunales Seccionales en relación con el conocimiento de las acciones policivas en materia penal o civil'. "La Constitución Nacional creó la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo que se encarga de dar solución a los conflictos entre el Estado en su función administrativa y los particulares o la administración misma y no los suscitados por cuestiones de orden privado, penal o civil'. "La resolución impugnada, es originaria de un juicio policivo de naturaleza contravencional que dados sus fines están excluidos del control contencioso, por cuanto son simples infracciones de normas administrativas que dan lugar a sanciones de la misma índoles, (sic) antecedidas siempre por un procedimiento gubernativo no calificable como juicio en el sentido estricto del derecho procesal'. "Y en esta oportunidad agrega la Sala, es evidente que en el caso de autos se está en presencia de una cuestión eminentemente policiva, por lo que obviamente se cae en lo que dice el inciso 3º del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, porque se excluye, de este control excepcional las resoluciones, o en general, los actos proferidos en juicio civil o penal de policía, hasta el punto que esta especificación define la excepción con un estricto carácter restrictivo.

"Por eso, en fin se ha dicho que: 'Las sentencias proferidas en los juicios civiles de policía se excluyan del control jurisdiccional porque definen provisionalmente una controversia o litigio, en el cual las partes generalmente tienen y hacen valer prestaciones contrapuestas, mientras la jurisdicción ordinaria lo decide por sentencia que haga tránsito a cosa juzgada material Es decir, estas providencias se consideran como sentencias porque, por su carácter policivo, eminentemente preventivo, definen temporalmente la controversia adelantada entre las partes, mientras la jurisdicción ordinaria dirime en el fondo mediante sentencia de mérito'. "Es cierto entonces que dentro de las resoluciones propiamente administrativas, no pueden clasificarse las dictadas en juicios de policía de carácter civil o penal, ya que en estos casos el Órgano Ejecutivo viene a ejercer funciones que son propias del Órgano Judicial; 'Administración es toda actividad del Estado, con exclusión de la legislación y la justicia' (Derecho Contencioso Administrativo, pág. 125). De manera que la excepción se funda en la consideración de que, en los juicios civiles o penales de policía, la Administración ejerce una función jurisdiccional, que como tal, y en virtud del principio del centralismo político, no puede ser regulada sino por la Constitución y la ley, en idéntica forma para todos los órganos de esta jurisdicción y para el (sic) todo el territorio nacional" (Derecho Procesal Administrativo. Según la jurisprudencia. Parte General Gustavo Penagos, pág. 192). "En consecuencia con las anteriores argumentaciones, es jurídico aceptar

entonces que se incurrió en la causal de nulidad prevista en el ordinal 1º del artículo 152 del Código de Procedimiento Civil, al haber aceptado y tramitado la demanda, por lo cual así se decretará en atención también al artículo 165 del Decreto 001 de 1984".

II Sustentación del recurso: A folios 15 y siguientes del cuaderno número 1 aparece el texto del alegato presentado por el apoderado de la parte impugnante, en el cual se hacen valoraciones de orden jurídico y fáctico en apoyo de sus pretensiones. En lo sustancial del mismo se destaca: "2º La tesis central de quien propuso la nulidad trata de apoyarla en lo dispuesto en el artículo 82 del Código de lo Contencioso Administrativo al decir que 'la jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzgará la providencia dictada en juicios de policía de carácter penal o civil, ni las sanciones que imponga el Tribunal Disciplinario'. "Desde luego que se trata de una interpretación equivocada tanto de mi ilustre colega como igualmente del Tribunal Administrativo del Meta por cuanto las Resoluciones de fechas 13 y 21 de junio como las del 9 de julio de 1985 producidas por la Inspección de Obras Públicas de Villavicencio de paralización de unas obras de pavimentación que se venían ejecutando con fundamento al contrato de interventoría suscrito en el año de 1979 entre el contratista Jaime Ernesto Contreras y el Municipio de Villavicencio, tienen un carácter eminentemente administrativo y no policivo como erróneamente se está predicando. "3º Cómo puede ser una 'contravención de policía' el trabajo que ejecuta un

contratista amparado en un contrato de interventoría. "Absurdo por decir, lo menos ya que una cosa es una cosa y otra cosa es otra cosa. "La Administración Municipal de Villavicencio representada en su Alcalde y para el caso de la referencia en su agente o delegado como lo es el Inspector o Inspectora para Obras Públicas adelantaron un procedimiento o unas actuaciones ilegales sobre la base de violaciones y desconocimientos de derechos de terceros y sobre todo lo más grave atropellando los intereses de mi representado sin consideración alguna. "En lugar de haber sometido a la jurisdicción contenciosa el contrato de interventoría del año 1979 y que se aludió anteriormente donde se solicitara la declaratoria de caducidad o de nulidad del mismo y luego si recurrirse a las normas policivas para impedir que continuaran los trabajos de Contreras, optaron por la vía que creyeron más corta pero que es la más peligrosa al dejar el caso en manos del Inspector de Obras Públicas pretermitiendo la ley y el procedimiento para ello. "En consecuencia no se puede concluir tranquilamente en el argumento de que lo debatido allí ante la Inspección de Obras Públicas tiene carácter policivo y por ende se trata de una contravención. "4º Encuentro una grave contradicción del apoderado de la parte demandada y del Tribunal Administrativo del Meta cuando se refieren inicialmente al carácter de acto administrativo de las actuaciones de la Inspección de Obras Públicas de Villavicencio para luego abordar el concepto de que lo debatido es del orden de una simple contravención de policía siendo por lo tanto incompetente la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de tales decisiones.

"Aceptar lo anterior significaría desconocer el contenido de la expresión acto administrativo, ya que no es jurídico y menos aceptable desmembrar dicho concepto y contraponerlo al de acto policivo. "5º Considero aún más grave la transcripción de los apartes de la providencia del 29 de abril de 1985 en el auto del 18 de junio de 1985 que decreta la nulidad, al forzar una situación bien distinta para el caso que nos ocupa y de ahí pretender derivar unas consecuencias para otro fallo. "No sabemos siquiera ya que el Tribunal del Meta no lo dice al hacer las citas de la referida providencia cuál es el problema del señor Orlando Reyes Salas y que se debatió en el expediente número 2071 para que se pueda de esa forma tan mecánica y extraña al derecho y a la justicia de colocar un problema bajo el mismo prisma del otro. "No estamos en contra de los fines que se recuerda allí de la jurisdicción contencioso administrativa en el sentido de haber sido creada para la solución de los conflictos entre el Estado en su función administrativa y los particulares o la Administración misma. "Es cierto que los conflictos suscitados entre los particulares por cuestiones de orden privado le corresponde a otro tipo de jurisdicción la solución de tales diferencias. "Creo que esto no tiene discusión alguna ni tampoco se presta para mayores dificultades. Es por ello que resulta extraño que se pretenda confundir la situación planteada y so pretexto de algún pronunciamiento en un caso parecido el Tribunal Administrativo del Meta, concluya en que hay bases para la declaratoria de una nulidad. "6º Existe una gran expectativa en los círculos judiciales del Departamento del

Meta sobre los resultados de esta controversia ya que al amparo de las Resoluciones atacadas se han producido innumerables atropellos de toda índole contra el derecho sagrado al trabajo y prácticamente se ha arruinado a un hombre, a su familia y a su pequeña empresa ante la arremetida de crueles funcionarios de la Administración que se propusieron por todos los medios en liquidar la entereza moral de un ciudadano como Jaime E. Contreras, entregado al servicio de la comunidad y vacunado contra cualquier clase de clientelismo politiquero que es tan propicia en la provincia colombiana. "7º El suscrito profesional no puede aceptar y mucho menos entender como se pretenda darle vía a una nulidad traída de los cabellos cuando de por medio se está pisoteando claras normas constitucionales que le dan soporte a la jurisdicción contenciosa administrativa y al mismo Decreto-ley número 1 de 1984 cuando en su artículo 135 está facultando al ciudadano, al particular para excitar a la jurisdicción contenciosa en procura de hacer respetar y defender sus derechos. "Hoy en día cuando desde el Presidente de la República hasta el más modesto ciudadano de esta país habla y se pregona en la necesidad de luchar por la paz necesariamente tendremos que pensar que esa paz se violenta cuando se conculca los derechos del simple ciudadano y se le persigue como ha ocurrido con mi representado al ser víctima de los 'abusos del poder' de la 'denegación de justicia', del 'tráfico de influencias', de los 'abusos de autoridad' y en fin de todo tipo de extralimitación por parte de funcionarios de la Administración, quienes so pretexto de poner en toda su vigencia el Código Fiscal del Meta adujeron que el

contratista Contreras no reunía varios de los requisitos de dicho código para seguir ejecutando obras de pavimentación lo cual desde luego que no es cierto, para llegar finalmente a paralizarle las obras y una vez conseguido tal finalidad adjudicarle todos esos contratos en condiciones muy irregulares a los protegidos de los mandatarios de turno. "Grave por demás todo este panorama tan desolador como la soledad predicada por nuestro premio Nobel en su inmortal obra 'Cien años de Soledad” III Alegato presentado por el apoderado del Municipio de Villavicencio: A folios 117 y siguientes del referido cuaderno aparece el escrito en que el mandatario judicial del Municipio de Villavicencio hace sus planteamientos jurídicos, desde su propia perspectiva, para destacar: "Consideró el Tribunal de instancia que las providencias impugnadas dentro de este proceso habían sido proferidas en un juicio policivo, y, por consiguiente, se había incurrido en la causal de nulidad prevista en el ordinal 1º del artículo 152 del Código de Procedimiento Civil porque 'es evidente que en el caso de autos se está en presencia de una cuestión eminentemente policiva, por lo que obviamente se cae en lo que dice el inciso 3º del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, porque se excluye de este control excepcional las resoluciones, o en general, los actos proferidos en juicio civil o penal de policía...' (fl. 111). "Los razonamientos del Tribunal son jurídicamente validos frente a la normatividad invocada como causal de nulidad, puesto que efectivamente lo que se calificó y decidió en las providencias del 13 y 21 de junio y 9 de julio de 1984 de la

inspección especial de policía para Obras Públicas de Villavicencio fue una contravención de carácter policivo imputada al demandante Jaime Ernesto Contreras G., y tipificada y sancionada en el artículo 215 del Decreto 1355 de 1970 sobre Código Nacional de Policía. "El honorable Consejo de Estado en providencia del 12 de abril de 1985, de la Sección Primera, en caso similar señaló lo siguiente: "Al cumplir su misión, los distintos órganos del Estado tal como lo preceptúa el artículo 55 de la Constitución, sin inmiscuirse en las funciones de los demás colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado. Pero eso no quiere significar que en ocasiones cumplan funciones que no les son propias y así el Órgano Legislativo que es el encargado de elaborar las leyes, también profiere actos administrativos cuando nombra sus funcionarios; de igual modo el órgano jurisdiccional dicta actos administrativos de idéntico contenido y el Ejecutivo que en teoría seria el autor de actos administrativos, cumple en veces funciones legislativas y dicta sentencias con autoridad de cosa juzgada, contribuye a legislar cuando presenta proyectos de ley colabora en la discusión de los mismos para convertirlos en normas definitivas. Del mismo modo el Órgano Ejecutivo sin entrabar la misión del Órgano Judicial, cumple funciones propias de esta Rama del Poder, cuando por medio de sus funcionarios de policía dicta sentencias civiles o penales. Es en estos casos precisamente cuando encontramos, sin que ello pueda reputarse de insólito, jueces ubicados dentro del Poder Ejecutivo. Naturalmente

que con esto no se quiere significar en modo alguno que se desconozca la esencia y la filosofía de la separación de los poderes...' y agrega más adelante: "Y precisamente porque las decisiones de los funcionarios de policía son verdaderas sentencias, la ley las excluye como materia acusable ante esta jurisdicción como lo hacía el artículo 73 de la Ley 167 de 1941 y ahora lo hace el artículo 82 del Decreto 001 de 1984' (Subrayas del suscrito. Jurisprudencia y Doctrina, Tomo XIV, número 162, junio de 1985, pág. 516). "Podría agregarse a lo anterior que es necesario no olvidar que la esencia, la naturaleza jurídica de un acto proferido por un funcionario o autoridad de cualquier Rama del Poder Público no puede calificarse formalmente por el Órgano que lo expide sino por la materia que decide. Así las decisiones de las autoridades de policía en esta clase de procesos son formalmente actos administrativos por provenir de un Órgano de la Rama Ejecutiva del Poder Público, pero materialmente son decisiones jurisdiccionales no enjuiciables ante la justicia contencioso administrativa. "El señor apoderado del demandante pretende apuntalar sus argumentos recurriendo a un presunto contrato de interventoría celebrado entre el demandante y el Municipio de Villavicencio, pero es evidente que entonces equivocó la vía procesal al enjuiciar un acto distinto del que correspondía si sus pretensiones van enderezadas a obtener una declaración de responsabilidad contractual y el consiguiente restablecimiento del derecho. Estas elementales consideraciones

permiten concluir que el auto impugnado se ajusta a derecho y debe confirmarse, como lo solicito del honorable Consejo de Estado.

IV Consideraciones de la Sala: A) De la lectura de los hechos que estructuran la causa petendi, particularmente del primero, se desprende que "...con fecha 29 de septiembre de 1979 se celebró un contrato administrativo, regido por las disposiciones del Decreto 150 de 1976, entre el Municipio de Villavicencio, representado por el Alcalde Municipal y el Secretario de Obras Públicas, por una parte, y Jaime Ernesto Contreras González y Gustavo Castellanos, por la otra, mediante el cual autorizan a los segundos para ejecutar obras de pavimentación en concreto y anexos en las vías del perímetro urbano de Villavicencio" (Cuaderno número 1, fl. 21). Igualmente, y a la luz de los hechos narrados bajo el numeral 17 se tiene conocimiento de que "funcionarios de la Oficina de Planeación Municipal impidieron" que la parte actora pudiera continuar con su labor, todo lo cual se tradujo en el denominado por el actor "acto complejo", "formado por las providencias de fechas 31 y 21 de junio y 9 de julio de 1984, proferidas por la inspección especial de policía para Obras Públicas de Villavicencio, mediante los cuales se decretó el statu quo de toda clase de trabajos que se encuentra realizando el señor Jaime Contreras en el barrio San Benito de dicha ciudad y se le sanciona con una multa convertible en arresto. ..", como se lee en el punto primero del "petítum"; B) Dentro del marco de realidades que se precisaron por el apoderado de la parte

actora, en la demanda, no hay duda alguna en el sentido de que el acto acusado es de naturaleza administrativa y no policiva; pero si el a quo tenía dudas sobre el particular, ha debido manejar el asunto con amplitud, permitiéndole a la parte que afirma que sus derechos subjetivos fueron vulnerados por la Administración, discutir todos los aspectos dentro del proceso. Sólo así es posible poner en marcha "el derecho a la tutela jurisdiccional" que es el que tiene todo ciudadano para que se le haga justicia o a que cuando pretenda algo de otra, esta pretensión sea atendida por un Órgano Jurisdiccional, a través de un proceso y con unas garantías mínimas, como lo enseña el Profesor Jesús González Pérez en su obra "El Derecho a la Tutela Jurisdiccional", Civitas, página 29. C) A manera de pedagogía jurídica y judicial la Sala destaca ante el a quo, que, en situaciones como la que se registra en el sub lite, cuando la demanda ha sido admitida y contestada; decretadas las pruebas, etc., sin que las partes interesadas observen la actuación, debe procederse con especial cautela al decidir sobre la admisión de incidentes de nulidad, con el fin de evitar, hasta donde sea posible, que se impulse el proceso con la aquiescencia de todos los intervinientes, y, posteriormente, a la hora de nona, quienes guardaron silencio respecto de los posibles vicios, saquen partido jurídico del silencio o de la conducta negligente que implica no interponer, en el momento procesal oportuno los recursos de ley, que permiten, entre otras cosas, limpiar el camino procesal de vicios constitucionales o

legales. En todos estos casos se impone al juez una verdadera tarea de interpretación y valoración jurídica, no sólo de la ley sino también de la conducta de las partes. No proceder así es coadyuvar, en muchos casos, un derroche de jurisdicción que sólo perjudica a la administración de justicia que, a diario recibe ataques injustificados de su malquerientes sin que encuentre dolientes que asuman su defensa. El presente negocio fue repartido a esta Sala el día seis de septiembre de 1985; se destruyó en los trágicos acontecimientos de noviembre de ese año y fue necesario gastar tiempo precioso en la reconstrucción del proceso. Todo este viacrucis, con duración de casi dos años, se habría podido evitar si ab initio las partes, que hoy ven nulidades donde ayer no las vieron, hubiesen cumplido a cabalidad sus deberes profesionales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Resuelve: Revócase el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el día dieciocho de junio de mil novecientos ochenta y cinco, visible al folio 2 del cuaderno número 1, y en su lugar se decide que no hay lugar a decretar la nulidad impetrada, por las razones expuestas en los considerandos del presente proveído. Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Copíese, notifíquese y cúmplase.

JULIO CESAR URIBE ACOSTA,

PRESIDENTE DE SALA;

JORGE VALENCIA ARANGO,

CARLOS BETANCUR JAR AMULO,

ANTONIO JOSE DE IRISARRI RESTREPO.

ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO