CE-SEC3-EXP1987-N4850

ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INCORA /

DEMANDA / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / EXPEDIENTE

ADMINISTRATIVO / FUNCIONARIO PÚBLICO / CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA El obligado en los términos del artículo 23 de la Ley 135 de1961 (subrogado por el artículo 12 de la Ley 4 de 1973) es el demandante en acción de revisión, no el INCORA y, por lo mismo, es el actor quien debe allegar con la demanda la constancia respectiva. La ley da los medios para obtenerla en los términos exigidos por la misma, sin que resulte válida la excusa de que la constancia no se refirió a la oportunidad de la presentación de la relación descriptiva, máxime cuando, como en el caso presente, se ignora los términos del memorial con que ella fue solicitada.(…) La fotocopia de la [relación descriptiva] acompañada a la demanda, traía constancia de ser fiel copia de la que obró en el respectivo expediente administrativo pero no ilustra sobre la fecha de presentación de la misma. Pero a solicitud del ponente, el INCORA envió fotocopia de la relación descriptiva con la constancia de que ella fue presentada el (…) en forma extemporánea, según lo certifica el funcionario público al servicio del INCORA, pese a la objeción, sin fundamento jurídico del recurrente.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 – ARTÍCULO 23 / LEY 4 DE 1973 –

ARTÍCULO 12

ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

DERECHOS SUBJETIVOS DE LA PERSONA / JURISDICCIÓN / COMPETENCIA / LEY PROCESAL / APLICACIÓN DE LA LEY EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL EN EL TIEMPO / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO / EXCEPCIONES PROCESALES / ACTO ADMINISTRATIVO / INCORA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN

ÚNICA INSTANCIA

[L]a pretensión [de la acción de revisión] es, normalmente, materia de la ley sustantiva, pues es en ésta donde ordinariamente se regula la hipótesis general y abstracta que configura un derecho subjetivo o una obligación. En cambio, la jurisdicción y competencia para conocer de la respectiva controversia, el procedimiento que debe seguirse, salvo excepciones, es objeto de la ley procesal. Pero las excepciones no escasean y es así como el artículo 23 de la Ley 135 de 1961 crea la acción de revisión contra los actos administrativos del INCORA y señala el término de caducidad de la misma y el anexo que ha de acompañarse a la demanda respectiva, so pena de admisibilidad, sin que pueda, como lo pretende el recurrente, sostener que tal norma fue derogada tácitamente por el nuevo Código Contencioso Administrativo, con ninguna de cuyas normas entra en conflicto y, por el contrario, guarda armonía con el ordinal 8 del artículo 128 que entrega, expresamente, a esta Corporación la competencia para conocer de ella en única instancia.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 – ARTÍCULO 23 / LEY 135 DE 1961 –

ARTÍCULO 128 ORDINAL 8

BUENA FE / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / CUANTÍA DEL PROCESO / CUANTÍA DE LA DEMANDA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / BIEN INMUEBLE Lo menos que puede exigírsele al litigante, supuesta su buena fe, es que sea lógico y no lo es el recurrente al sostener que la acción de revisión ya no existe y que debe someterse la controversia a la acción de restablecimiento del derecho, hipótesis en la cual, con mediana cordura, debería estar demandando ante un Tribunal Administrativo en primera o única instancia, según la cuantía (arts. 131 y 132 del C.G.A.) pues de juicios de restablecimiento del derecho sólo conoce, en única instancia, esta Corporación, conforme al ordinal 3 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, cuando carecen de cuantía y como lo ha dicho repetidamente esta Sala, tratándose de controversias sobre inmuebles la cuantía está señalada por el valor de éste.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 128 ORDINAL 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 131

EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / DERECHO A LA DEFENSA /

VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA / INEXISTENCIA DE LA

VIOLACIÓN DEL DERECHO A LA DEFENSA / DERECHO AL DEBIDO

PROCESO / VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

INEXISTENCIA DE LA VIOLACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO /

REQUISITOS DE LA DEMANDA / DERECHO DE PETICIÓN / ACTO

ADMINISTRATIVO / IMPUGNACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

EXTINCIÓN DE DOMINIO / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

[L]a excepción tíe inconstitucionalidad del inciso 5o del artículo 23 de la Ley 135 de 1965, por violar, al restringir el derecho de defensa, los artículos 26 y 45 de la Constitución Política carece de todo apoyo en la razón y en el derecho. En efecto, el debido proceso que consagra como garantía el artículo 26 de la Carta, mal puede ser violado por el artículo 23, comentado, que precisamente señala un requisito accesorio a la demanda para que pueda ejercerse válidamente una pretensión y, por lo mismo, desarrolla parcialmente el canon constitucional. Y no se vislumbra cómo puede ser violado el artículo 45, sobre derecho de petición, frente a una norma como la del artículo 23 que prevé la impugnación del acto administrativo que declara extinguido el dominio privado, mediante el ejercicio de la acción de revisión ante el Consejo de Estado, pues, es, sustancialmente, la garantía del ejercicio del derecho de petición-pretensión.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1965 – ARTÍCULO 23 INCISO 5 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 26 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 45

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO Bogotá D. E., diez y seis (16) de julio de mil novecientos ochenta y siete (1987)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1987-N4850

Actor: GABRIEL PEREZ NIÑO

Demandado: INCORA Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN (AUTO) Se decide el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto de 4 de junio proferido por el señor consejero sustanciador y por el cual se inadmitió la demanda.

I. La providencia suplicada Aparece sustentada así: "El artículo 23 de la Ley 135 de 1961, inciso final, subrogado por el artículo 12 de la Ley 4o de 1973 dice que la demanda de revisión solamente será aceptada por el Consejo de Estado si a ella se acompaña copia de la relación de que trata el artículo 22 de la misma ley, debidamente firmada y con la constancia de que fue presentada en tiempo oportuno (subraya la Sala)". "El artículo 22 de la citada ley, señala, en su inciso 1o, la obligación que tiene todo propietario de fundos de extensión superior a dos mil (2.000) hectáreas de presentar al Instituto, junto con el certificado expedido por el Registrador de Instrumentos Públicos, la copia del título registrado que acredite su derecho de dominio sobre dicho fundo. También una descripción detallada de éste, la cual incluirá, además, todos los datos que el Instituto determine con respecto a su ubicación, extensión y forma en que se explota". "En ejercicio de esta facultad, el Instituto, en Junta Directiva, dictó el Acuerdo número 010 de 27 de mayo de 1963, reglamentando la declaración descriptiva sobre predios rústicos de extensión aproximada entre 1.500 y 2.000 hectáreas.

Esta deberá ser presentada con todos sus anexos, dentro del término de seis (6) meses contados a partir de la publicación en el Diario Oficial del citado Acuerdo. En el caso que se estudia, el término empieza a contarse a partir del 14 de junio de 1963, según certificación visible a folios 71 y 72, que tiene el mérito probatorio que a los documentos públicos les confiere el inciso 1o del artículo 264 del Código de Procedimiento Civil". "La demanda cuya admisión se estudia, hace referencia a un predio rural con una extensión de 1.665 hectáreas, y a ella se acompañó la relación de que trata el artículo 22 de la ley en comento (fl. 9 y 10), la que aparece firmada por el propietario, con el número de la cédula de ciudadanía, pero sin la constancia secretarial de su presentación. Este documento, que fue acercado a los autos en cumplimiento de la providencia de febrero 26 de 1987 (fl. 58), reza: "'Secretaría. "Al despacho la presente declaración descriptiva, informando que el propietario del predio no utilizó formularios oficiales, ni acompañó documento alguno'. "Pailitas, junio 3 de 1967. Firmado Osear Padrón Herrera. Secretario (fl. 70)".

"De la simple lectura del documento anterior se concluye que el propietario no dio cumplimiento al inciso 1o del artículo 22 de la Ley 135 de 1961 porque, de una parte, no acompañó los documentos exigidos por la ley, y, de otra, presentó la declaración descriptiva el 3 de junio de 1967, es decir tres (3) años, seis (6) meses aproximadamente después del término legal. Esta afirmación encuentra apoyo en la certificación expedida por el Secretario Jurídico del INCORA, que con el valor probatorio de documento público, puede verse a folios 71 y 72, y que en lo pertinente, dice: "que la declaración descriptiva para estos fundos, deberá presentarse con todos sus anexos, dentro de seis (6) meses, contados a partir del 14 de junio de 1963\ "En consecuencia, obrando de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, no se admitirá la demanda" (fls. 75 a 77 cuaderno uno).

II. Sustentación del recurso Dice el recurrente: "1. En el auto recurrido no se admitió la demanda instaurada contra los actos administrativos del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 'INCORA', que declararon la extinción del derecho de dominio sobre el predio 'Caño Grande', ubicado en jurisdicción del municipio de Curumaní, por cuanto su propietario no dio cumplimiento a la obligación contenida en el artículo 22 de la Ley 135 de 1961, en relación con la presentación de la declaración descriptiva sobre su estado de explotación y con fundamento en el inciso 5o del artículo 23 de dicha ley, que dice: 'La demanda de revisión solamente será aceptada por el Consejo de Estado si a

ella se acompaña copia de la relación de que trata el artículo anterior, debidamente firmada y con la constancia de que fue presentada en tiempo oportuno”. "2. Aun cuando a la demanda se acompañó copia auténtica del documento que acredita el cumplimiento de la referida obligació no se lo estima idóneo jurídicamente, con base en la certificación del Secretario Jurídico del INCORA, enviada oficiosamente, ya que ni el suscrito ni el Consejo la solicitó, en la cual realmente se hace un alegato jurídico sobre la existencia del Acuerdo 10 de 1963, que no obra en copia auténtica dentro del proceso, pues según el consejero conductor del proceso, la declaración descriptiva no se presentó en tiempo". "3. Los artículos 137, 138, 139 y 140 del Código Contencioso Administrativo, normas posteriores a la del artículo 23 de la Ley 135 de 1961, establecen los requisitos que debe contener la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; no determinaron ninguna clase de excepciones en relación con ciertos tipos de demandas, según la naturaleza de la controversita planteada. Por consiguiente, como normas que regulan toda la materia, con respecto a las demandas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, son de preferente aplicación, debe entenderse que el artículo 23, ibidem, se encuentra derogado; sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 268 del Código Contencioso Administrativo, derogó no sólo la disposición que expresamente señala, sino 'las demás disposiciones que sean contrarias a este Código'. 'Es obvio, que el inciso 5o del artículo 23, en cuestión, contiene una disposición contraria a las del Código,

no sólo por lo ya expuesto, sino por las siguientes razones: "a) Los artículos 84 a 88 del Código Contencioso Administrativo, consagran las acciones que pueden intentarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ellas son: nulidad, restablecimiento del derecho, reparación directa y cumplimiento, contractual y de definición de competencias administrativas"; "b) En parte alguna del Código Contencioso Administrativo, consagra 'la revisión' del acto administrativo de extinción del derecho de dominio como una acción autónoma". "c) Al no estar instituida la revisión mencionada como una acción especial, es obvio que las pretensiones que apunten a la finalidad de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo examine o revise la legalidad de la decisión administrativa del INCORA que declara extinguido el derecho de dominio se hagan valer a través de la acción de restablecimiento del derecho; pues el acto de extinción causa una lesión a un derecho particular (dominio), amparado por una norma jurídica y la acción del particular se encamina a pedir la nulidad del acto y el restablecimiento del derecho lesionado con dicho acto". "d) Expresamente el numeral 8) del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, atribuye al Consejo de Estado, en única instancia, la competencia para conocer de los procesos 'relacionados con la declaración administrativa de extinción de dominio'. Sin embargo, al no determinar las acciones que podrían originar tales procesos, necesariamente y para guardar la correspondencia y armonía normativa se remitió a los que pueden originarse en ejercicio de las acciones pertinentes que regulan los artículos 84 y 85 del Código Contencioso

Administrativo"; "e) Peca contra toda lógica y técnica jurídica que los requisitos de las demandas, en relación con un asunto o materia determinado, se encuentren en diferentes estatutos procesales. Tampoco existe razón, para que sólo las demandas contra una entidad del Estado, como es el INCORA, se sometan a requisitos especiales". "4. El demandante aun cuando no estaba obligado, como se vio anteriormente, sí presentó con su demanda la declaración descriptiva a que alude el artículo 22 de la Ley 135 de 1961. Es cierto, que en ella no aparece la constancia de la fecha de recibo por el INCORA, pero esta omisión no lo puede perjudicar, ya que dicha entidad no puede ampararse en su propia negligencia o en su dolo para hacer producir a la ley unas consecuencias jurídicas en su favor. Si conforme al artículo 135 del Código Contencioso Administrativo, es posible ocurrir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo 'cuando las autoridades no hubieren dado la oportunidad de ejercer los recursos existentes', con idéntica razón puede sostenerse que igualmente es posible acudir ante dicha jurisdicción en demanda del acto administrativo de extinción, cuando la constancia sobre la fecha de la presentación de la declaración descriptiva del artículo 22 de la Ley 135 de 1961, fue omitida por la propia administración. Además, el señor Secretario del Proyecto Cesar en la única actuación que existe tampoco deja constancia sobre la fecha de presentación de dicho documento; tampoco existe alguna actuación por parte de la Administración en que expresamente se le hubiera hecho saber al propietario del inmueble que la referida declaración no reunía los requisitos legales. Luego, si

el mismo INCORA con su silencio administrativo admitió la declaración e inició, adelantó y concluyó el procedimiento administrativo de extinción no es justo que un exceso de formalismo prive ahora al actor de su derecho de acción". "La finalidad de la exigencia de la declaración descriptiva está contemplada en el inciso final del artículo 22 de la Ley 135 de 1961, como es la de facilitar al INCORA el estudio metódico de los predios 'desde el punto de vista de su explotación económica, al tenor de lo dispuesto en el artículo 8o de la Ley 200 de 1936 y en el inciso 2o del artículo 29 del Decreto 59 de 1938'. En relación con el predio 'Caño Grande' se presentó la correspondiente declaración y ella permitió al INCORA cumplir con la finalidad legal anotada". "5. La norma del inciso 5o del artículo 23 de la Ley 135 de 1961 restringe el derecho de defensa de los propietarios de inmuebles rurales cuando dejan de cumplir con la formalidad de denunciar sus predios ante el INCORA, cuando es bien sabido de que esta entidad dispone de diferentes medios para enterarse del estado de explotación de los mismos. Por consiguiente, la sanción que impone dicha norma en el sentido de que pierden el derecho a demandar el acto administrativo que declara la extinción del derecho de dominio ante el Consejo de Estado es violatoria de los artículos 26 y 45 de la Constitución Nacional; en tal virtud y con fundamento en el artículo 215 de la misma obra propongo la excepción de inconstitucionalidad del mencionado precepto y pido al honorable Consejo que no sea aplicado".

"6. La certificación expedida por el señor Secretario Jurídico del INCORA no tiene el valor de un documento público, en primer lugar, porque según el artículo 262 del Código de Procedimiento Civil, las certificaciones que expidan los directores de las oficinas públicas, sólo se pueden referir a 'la existencia o estado de actuaciones o procesos administrativos' y, en segundo lugar, porque los hechos o circunstancias consignados en la referida certificación deben acreditarse con la presentación de los documentos que allí se citan y la recepción de su declaración, con las formalidades establecidas en la ley para la validez de la prueba testimonial. Considero un desacierto jurídico el estimar que una simple certificación, producida oficiosamente, pues no fue solicitada, y con carácter declarativo sobre hechos o circunstancias que necesariamente deben constar en documentos, pueda servir de fundamento para privar de la acción al actor" (fls. 79 a 82 cuaderno uno).

III. Consideraciones de la Sala: Para la Sala la providencia impugnada debe ser confirmada por las siguientes

razones:

1. El obligado en los términos del artículo 23 de la Ley 135 de1961 (subrogado por el artículo 12 de la Ley 4o de 1973) es el demandante en acción de revisión, no el INCORA y, por lo mismo, es el actor quien debe allegar con la demanda la constancia respectiva.

La ley da los medios para obtenerla en los términos exigidos por la misma, sin que resulte válida la excusa de que la constancia no se refirió a la oportunidad de la presentación de la relación descriptiva, máxime cuando, como en el caso presente, se ignora los términos del memorial con que ella fue solicitada.

2. la pretensión es, normalmente, materia de la ley sustantiva, pues es en ésta donde ordinariamente se regula la hipótesis general y abstracta que configura un derecho subjetivo o una obligación.

En cambio, la jurisdicción y competencia para conocer de la respectiva controversia, el procedimiento que debe seguirse, salvo excepciones, es objeto de la ley procesal. Pero las excepciones no escasean y es así como el artículo 23 de la Ley 135 de 1961 crea la acción de revisión contra los actos administrativos del INCORA y señala el término de caducidad de la misma y el anexo que ha de acompañarse a la demanda respectiva, so pena de admisibilidad, sin que pueda, como lo pretende el recurrente, sostener que tal norma fue derogada tácitamente por el nuevo Código Contencioso Administrativo, con ninguna de cuyas normas entra en conflicto y, por el contrario, guarda armonía con el ordinal 8o del artículo 128 que entrega, expresamente, a esta Corporación la competencia para conocer de ella en única instancia.

3. Lo menos que puede exigírsele al litigante, supuesta su buena fe, es que sea lógico y no lo es el recurrente al sostener que la acción de revisión ya no existe y que debe someterse la controversia a la acción de restablecimiento del derecho, hipótesis en la cual, con mediana cordura, debería estar demandando ante un Tribunal Administrativo en primera o única instancia, según la cuantía

(arts. 131 y 132 del C.G.A.) pues de juicios de restablecimiento del derecho sólo conoce, en única instancia, esta Corporación, conforme al ordinal 3o del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, cuando carecen de cuantía y como lo

ha dicho repetidamente esta Sala, tratándose de controversias sobre inmuebles la cuantía está señalada por el valor de éste.

4. La fotocopia de la "relación descriptiva" acompañada a la demanda, traía constancia de ser fiel copia de la que obró en el respectivo expediente administrativo pero no ilustra sobre la fecha de presentación de la misma.

Pero a solicitud del ponente, el INCORA envió fotocopia de la relación descriptiva con la constancia de que ella fue presentada el 3 de julio de 1967, en forma extemporánea, según lo certifica el funcionario público al servicio del INCORA, pese a la objeción, sin fundamento jurídico del recurrente.

5. Por último, la excepción tíe inconstitucionalidad del inciso 5o del artículo 23 de la Ley 135 de 1965, por violar, al restringir el derecho de defensa, los artículos 26 y 45 de la Constitución Política carece de todo apoyo en la razón y en el derecho.

En efecto, el debido proceso que consagra como garantía el artículo 26 de la Carta, mal puede ser violado por el artículo 23, comentado, que precisamente señala un requisito accesorio a la demanda para que pueda ejercerse válidamente una pretensión y, por lo mismo, desarrolla parcialmente el canon constitucional. Y no se vislumbra cómo puede ser violado el artículo 45, sobre derecho de petición, frente a una norma como la del artículo 23 que prevé la impugnación del acto administrativo que declara extinguido el dominio privado, mediante el ejercicio de la acción de revisión ante el Consejo de Estado, pues, es, sustancialmente, la garantía del ejercicio del derecho de petición-pretensión.

Por lo expuesto, Se resuelve: Primero. Confírmase, en todas sus partes, el auto suplicado. Segundo. Archívese el expediente. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Este auto fue discutido y aprobado en Sala en sesión de la fecha.

CARLOS BETANCUR JARAMILLO

ANTONIO JOSÉ DE IRISARRI RESTREPO,

JORGE VALENCIA ARANGO,

FÉLIX ARTURO MORA VILLATE

SECRETARIO