CE-SEC3-EXP1987-N4989

TIERRAS. DECLARATORIA DESCRIPTIVA DE INMUEBLES ENTRE 100 Y 500 HECTAREAS. ARTICULO 22 DE LA LEY 135 DE 1961

(NULIDAD).

Competencia:

1. Definición doctrinal.

2. Normas que lo fijan.

3. Improcedencia de cualquier delegación de potestades, salvo que medie autorización legal expresa.

4. Actos administrativos dictados por quien invade. Competencia.

Consecuencia. Decrétase la nulidad de las expresiones "dentro del plazo que fije el artículo 1°" y "dentro del término de tres meses contados a partir de la publicación del presente acuerdo en el diario oficial", contenido en el artículo 6º ambas del Acuerdo número 3 de febrero 22 de 1971 proferido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - . Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Tercera. - Bogotá, D. E., diecinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y siete.

Consejero ponente: Doctor Julio César Uribe Acosta.

Referencia: Radicación número 4989. Acción de simple nulidad. Actor: Señor: Bernardo Carreño Varela. l El doctor Bernardo Carreño Varela, en ejercicio de la acción pública de nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó, en demanda presentada el día 24 de octubre de mil novecientos ochenta y seis, que se declare que " ... son nulas las expresiones "dentro del plazo" que figura en el artículo 1º y "dentro del término de tres meses,

contados a partir de la publicación del presente acuerdo, en el diario oficial" contenido en el artículo 6º, ambos del Acuerdo número 3 de 1971 dictado por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - . Para una mejor comprensión del asunto, se transcriben a continuación los apartes pertinentes del referido escrito: En él se lee: "El artículo 22 de la Ley 135 de 1961 - que ha resistido incólume el paso de las Leyes 1ª de 1968 y 4ª de 1973, e incluso el nuevo proyecto dispuso que los propietarios de fundos rurales debían denuncia sus predios ante el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. "2º Tal denuncia se haría, a medida que el Instituto estuviera en capacidad de hacer los estudios correspondientes, según el tamaño de los predios, e indicando una serie de datos que el INCORA determinaría en la reglamentación. De paso: acusado este artículo de inconstitucional por deferir el reglamento del INCORA, fue declarado exequible; en la sentencia se dijo (la jurisprudencia de la Corte dice hoy lo contrario) que el INCORA, en esos "reglamentos" Si Podía establecer los datos que debía suministrar el propietario. "3º. El segundo inciso del parágrafo del artículo citado, dijo: "Tanto la fecha en que el Instituto Colombian Agraria reglamente esta disposición como aquella en que los propietarios de extensiones menores a las previstas en el inciso 1º de éste articulo deban cumplir con las obligaciones en él consignadas, serán fijadas por providencia del Gerente del Instituto y ampliamente divulgadas". (Subrayo).

"4º. El 22 de febrero de 1971 la Junta Directiva del INCORA dictó el Acuerdo número 3 "por el cual se reglamenta la declaración descriptiva sobre predios rurales de extensión comprendida entre cien (100) y quinientas (500) hectáreas". "En su artículo 1º dijo que los obligados a presentar esa declaración debían hacerlo en la forma, (lo que, creo, es legal) y en el plazo (lo que es ilegal) fijados en el acuerdo. Y en el artículo 6º dijo que ese plazo era "de tres meses contados a partir de la fecha de la publicación" del acuerdo en el Diario Oficial. "5º. El Acuerdo fue Publicado en el Diario Oficial número 3197, correspondiente al 28 de agosto de 1971". “Derecho” “2. 1. Normas violadas "2. I. Se violó, por expedición irregular, el 2º inciso del parágrafo del artículo 22 de la Ley 135 de 1961; los literales c y d del artículo, 14 del Decreto 3177 de 1961; los literales d y e (especialmente este último) del artículo 16 del mismo decreto; el Decreto 3337 de 1961, aprobatorio de los estatutos del INCORA, en los siguientes textos de dichos estatutos, literal w del artículo 30; y numeral 29 del artículo 42. "Y todas aquellas norma que las complementen, modifiquen o aclaren. "2. 2. Razones "El artículo 22 de la ley agraria, como queda dicho, fue demandado, por supuesta inconstitucionalidad, ante la honorable Corte, que se declaró

exequible en sentencia del 22 de diciembre de 1964, cuyas palabras son (copiadas de la 'Expropiación en el Derecho Colombiano', publicación de INCORA, Bogotá, 1965, pág. 132): "Afirma el demandante - y con él el Procurador que es inconstitucional este precepto por cuanto confiere al Instituto facultad para reglamentar una disposición legal, facultad que pertenece privativamente al Presidente de la República según ordinal 3º del artículo 120 de la Carta. . "El término 'reglamente' que se contiene en el inciso 3º del artículo 22 de la Ley 135 de 1961 no tiene evidentemente la significación que constitucionalmente le corresponde, cual es la que implica la facultad reglamentaria atribuida por el ordinal 3º del artículo 120 de la Carta, al Presidente de la República. Y que esto es así lo está indicando el hecho de que el Gobierno, en ejercicio de la facultad que le compete, ha venido dictando los correspondientes decretos reglamentarios, tales como los distinguidos con los números 1241, 1489, 1902, 1904, 2223, todos en 1962. "La facultad que el inciso confiere al Instituto no es la de reglamentar la ley, que es función privativa del Presidente, como se ha dicho; es la potestad de dictar los Acuerdos, Resoluciones o Reglamentos de orden interno para llevar adelante y dar aplicación práctica a las normas de la ley y sus decretos reglamentarios, tal como corresponde hacerlo a todo establecimiento público, Ministerio o Departamento Administrativo, con el fin de ordenar el desarrollo de sus labores, órbita extraña a facultad reglamentaria propiamente dicha.

"Entendida así la disposición, y no podría interpretarse de otra manera, es claro que ella no pugna con ninguna norma constitucional". "Ahora bien: qué debe contener esa denuncia? La ley dice 'todos los datos y explicaciones que el Instituto determine' y la honorable Corte declaró que esto es constitucional; pero, como atrás hice notar, la jurisprudencia varió en ese punto, pues ahora sostiene que esos requisitos deben fijarse por ley. Pero ese es otro asunto. "Pues bien: el reglamento consideró que la determinación de esos requisitos correspondía a la Junta Directiva; aún cuando el texto legal que autoriza el Gobierno por medio de los estatutos a fijar las funciones de Junta y Gerente (Ley 135 de 1961, art. 5º) no sea muy ortodoxo frente a la Constitución (tal como regía en 1961 y 1962), los Decretos 3177 y 3377 de 1961, los entendieron así y dijeron: "Decreto 3177 de 1961, literal (c) del artículo 14. "Son funciones de la Junta Directiva: "Dictar, con sujeción a la ley y a los Decretos reglamentarios, normas de carácter general para la administración y disposición de baldíos nacionales; disponer la constitución de reservas o sustracción de tal régimen; ampliar o reducir las extensiones adjudicarles reglamentar la ocupación de tierras, según el régimen ordinario el de colonizaciones dirigidas. "Estatutos del INCORA (aprobados por el Decreto 3337 de 1961), artículo 30, literal w. "Dictar los reglamentos necesarios de que trata. el artículo 22 de la Ley

135 de 1961, y los demás, para el ejercicio de todas aquellas funciones que así lo requieran, según la citada ley y sus decretos reglamentarios, o que considere conveniente establecer por la naturaleza de las actividades correspondientes. "Finalmente, la fecha en que tales declaraciones deben presentarse 'serán fijadas por providencia del Gerente del Instituto" Como lo dice la ley agraria (art. 22, parágrafo, inciso 2º), y como lo ratifican el estatuto del INCORA (aprobado, como ya dijo por el Decreto 3337 de 1961), y el artículo 16, literal e) del Decreto 3177, que dicen así: "Decreto 3177 de 1961, artículo 16: El Gerente General tiene, además las siguientes atribuciones y deberes... "Cumplir, bajo su propia (sic) iniciativa y responsabilidad, las funciones encomendadas al Instituto bajo los literales c), d), g) y k) del artículo 3º de la Ley 135 de 1961, y especialmente realizar y mantener al día la investigación sobre posesión económica de las tierras, de que trata el artículo 22 de la misma Ley, y exigir de sus propietarios o poseedores, y de los despachos oficiales, los datos e informes pertinentes "Toda esta enumeración está indicando lo que dice claramente el artículo 22 de la Ley 135 de 196 (sic): Que la fijación de la fecha en que los propietarios deben denunciar sus predios ante el función del Gerente, quien debe hacerlo por providencia. "Y como el Acuerdo número 3 de 1971, fue dictado . por la Junta Directiva, al fijar el término en que los propietarios deben presentar la

declaración, lo que hace en el texto impugnado invade el campo que la ley fijó al Gerente General, por lo cual ese articulo es nulo, Por expedición irregular”. II Alegato presentado por la parte actora: A folios 25 y siguientes del cuaderno número 1 aparece el texto del alegato Presentado por la parte actora, en el cual se hacen las siguientes valoraciones de orden jurídico: "La Ley 135 de 1961 ordena a los propietarios de predios denunciarlos ante el INCORA en unas fechas que deben ser señaladas por el Gerente mediante providencias; el propietario que no lo denuncie no puede acudir al Consejo en caso de que el INCORA declare extinguido su dominio - por el acuerdo acusado - , la Junta no el Gerente fijó esas fechas. "Por ello demandé las partes pertinentes - hoy alego de conclusión - "l - Excepción de falta de competencia. "El INCORA ha propuesto excepción de falta de competencia del honorable Consejo, basado en que, según él, el acto demandado: " '... En el ámbito jurídico carece de toda consecuencia por cuanto el mandato compulsivo en el contenido debió cumplirse y en efecto se cumplió, dada su vigencia en el lapso por él previsto... “ "Tal afirmación no es cierta; entraña una petición de principio, pues dice que como unos propietarios denunciaron sus predios el efecto del acuerdo se cumplió. "Pues bien: Ocurre que hay otros propietarios que no denunciaron sus predios. La distinguida apoderada del INCORA lo dice: " '... Casi en su totalidad o más exactamente un elevado porcentaje

de propietarios de inmuebles en las extensiones en él señaladas presentaron en forma oportuna su declaración...' "Y esos propietarios que no la presentaron, pese al vicio de origen y de expedición, pierden el derecho de acudir al Consejo en procura de justicia? "Examinemos esta posibilidad: El INCORA inicia hoy - pues para ello no hay límites en el tiempo - un proceso de extinción del dominio sobre un predio cuya cabida esté en las que fije el acuerdo; decreta la extinción. "Puede el propietario - que no hizo la denuncia - acudir al Consejo? Si por no haber hecho el denuncio el propietario no puede acudir a la justicia, el acuerdo tiene efectos jurídicos actuales y futuros. Luego la afirmación de que 'en el ámbito jurídico carece de toda consecuencia’ no es cierta. La tiene, y mucha; de su vigencia depende el derecho de defensa de un porcentaje de propietarios que - según confiesa el INCORA - no presentaron el denuncio. "El honorable Consejo dijo, sobre el particular (Sentencia, diciembre 7 de 1972, Sección Cuarta, Consejero doctor Hernández Sáenz - citada en Diccionario Jurídico - , T. 1, pág. 86, Bogotá, 1982): 'Si, como queda visto, la insubsistencia del acto demandado no siempre dispensa la necesidad de calificar la conducencia de las cuestiones planteadas en un libelo, menos aún puede dispensarla el hecho de que la norma o el acto acusados dejen de producir efectos prácticos si conservan formalmente la existencia jurídica, porque de todos modos su conformidad e

inconformidad con los preceptos positivos de rango superior continúa sub júdice, y el interés inmanente de que el orden legal sea tutelado hace imperativo que el tema se defina por sentencia, así el acto o la norma impugnados se tengan por obsoletos. La inobservancia o falta de aplicación de un precepto no es sistema adecuado ni aceptado para derogarlo'. "II. El fondo del asunto. "El razonamiento de la demanda y el auto que decretó la suspensión provisional me excusan de alegar sobre el fondo; a esas dos piezas me remito para demostrar la ilegalidad alegada. "Quiero, sin embargo, referirme, brevemente al alegato presentado por el INCORA, en el punto II. “En el segundo párrafo dice que en la organización INCORA la mas alta categoría la tiene la Junta. No tanto INCORA es parte del Ejecutivo y como tal, el Gerente tiene muchas altas funciones de las que conoce la Junta, la tiene, sólo en casos, poder para aprobar o improbar lo aquél hace. "Pero para el caso, es irrelevante; las funciones de una y están señaladas por la ley. "Afirma luego, que ocurrieron muchos hechos; no demostró ninguno; que muchos propietarios declararon sus predios, lo que significa - como dije atrás - que muchos no. Que hubo difusión del acuerdo; no hay ninguna evidencia de que así fuera, pues aún en el caso de lo que afirma la distinguida jurista sea cierto, esa publicidad y esas no le quitan ilegalidad al acuerdo. "La costumbre en ningún caso tiene fuerza contra la ley, NO PODRA

ALEGARSE EL desuso para la inobservancia NI PRACTICA ALGUNA POR INVETERADA Y GENERAL QUE SEA” (C.C., 8; mayúsculas mías). “Es decir que se publicaron unos actos ilegales y se hicieron unos denuncios inanes. Pero quien no hizo denuncios, no perdió sus derechos. Que el acuerdo no tiene efectos; sí que los tiene como atrás se vio, y tantos que el INCORA se afana por mantener firme su actuación. "Que la Junta tiene facultad para dictar los reglamentos; de acuerdo. Así lo dije en la demanda. Pero por ley el Gerente debe fijar, 'la fecha en que el Instituto reglamente esta disposición’ y la fecha 'en que los propietarios de extensiones menores ... deben cumplir con las obligaciones...’ lo dice el inciso 2º del parágrafo del artículo 22 de la Ley 135 de 1961. "Dice el INCORA que no hay razón para exigir resolución del Gerente; sí la hay; la ley, en el texto que cito en el párrafo anterior, concluye diciendo que esas fechas 'serían fijadas por providencia del Gerente del Instituto’. "Además: No se trata de saber qué debe hacer el Gerente; se trata de observar que la Junta no tiene esa facultad y por lo tanto cuando la ejerce, lo hace contra la ley y el acto es expedido, 'por funcionarios u organismos incompetentes ... o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profiera"' (C. C. A., art. 84). lll Alegato presentado por el mandatario judicial del INCORA: El escrito de la referencia obra a folios 23 y siguientes del cuaderno

número 1. En él se hacen consideraciones de orden jurídico desde una perspectiva diferente a la del demandante, y se proponen excepciones. En lo pertinente del mismo se destaca: "l. Falta de competencia del honorable Consejo de Estado: "Si tenemos presente que, de acuerdo con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado conoce de las acciones de nulidad de los actos administrativos de orden nacional (art. 128.1) y que se consideran actos administrativos 'las conductas y las abstenciones CAPACES DE PRODUCIR EFECTOS JURIDICOS' (art. 83) (mayúsculas mías) hemos de considerar, para saber si el honorable Consejo tiene o no competencia para conocer del acto demandado si éste es precisamente capaz de generar uno de tales efectos. "Pues bien, el acto demandado (algunas expresiones de los artículos 1º y 6º del Acuerdo número 3 de 1971 proferido por la Junta Directiva del INCORA) hacen relación con el señalamiento de un plazo, es decir es una medida administrativa que tiene precisos límites en el tiempo, en otras palabras es una providencia transitoria que como tal en el período en que tuvo validez y ejecutoriada debió cumplirse (entre el 28 de agosto de 1971 y el 28 de noviembre del mismo año). Lo ordenado en la providencia de la Junta Directiva del INCORA no puede de manera alguna cumplirse ahora. "Tal acto, en consecuencia, carece de vigencia, lo que es lo mismo, Actualmente no produce efecto jurídico alguno.' "De manera que si el acto demandado, no. produce efectos jurídicos, es claro que tal acto no puede ser objeto de la acción de nulidad

prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (como es Precisamente la impetrada por el actor), de donde se colige que en el caso que nos ocupa el honorable Consejo de Estado carece de competencia para conocer de un proceso que fue iniciado sin contar válidamente con la respectiva acción. . "En consecuencia con lo anterior, le ruego honorable Consejero declarar la falta de competencia y proferir fallo inhibitorio por tal razón. "II. La demanda carece de fundamentos jurídicos reales: "Decimos lo anterior porque el actor encaminó su acción sin tener en cuenta que el acto atacado no puede ejecutarse actualmente es decir carece de relevancia en la realidad. Se está demandando un acto que en su momento debió cumplirse ya que era perfectamente válido, pero que ahora de ninguna manera puede ejecutarse o exigirse su cumplimiento u observancia. "Es tan cierto lo anterior, que ninguno de los propietarios de predios rurales con extensiones entre 100 y 500, hectáreas, que en su momento debieron cumplir con la obligación impuesta en el Acuerdo 03 de 1971 de la Junta Directiva del INCORA, puede alegar ahora que en virtud de la suspensión provisional decretada por el honorable Consejo de Estado en el proveído de diciembre 4 de 1986, recaído en el proceso que nos ocupa, incumplimiento (lógicamente si lo tuvo) quedó subsanado convalidado. "La presentación de la declaración descriptiva y demás documentos exigida en el Acuerdo demandado, constituía una obligación en ese momento, no ahora. Cualquier pronunciamiento ahora se haga, en nada puede afectar ese hecho pasado.

"Además, como se señaló al contestar la demanda, el Acuerdo número 03 de 1971 de la Junta Directiva del INCORA no infringe las normas señaladas en el libelo, de manera que su legalidad deberá ser confirmada Plenamente. "Sea del caso manifestar que ratifico expresamente los conceptos emitidos por la anterior apoderada del testar la demanda. Le ruego honorable Consejero tenerlos en cuenta al decidir el fondo de la litis. "Finalmente y corno quiera que el Instituto que represento está muy interesado en precisar los efectos que la demanda incoada tiene respecto del Programa de Extinción del Derecho de Dominio establecido en las Leyes 200 de 1936 y 135 de 1961 y reglamentado en el Decreto 1577 de 1974, le ruego honorables Consejeros señalar lo que a bien tengan a ese respecto".

IV Vista fiscal: La Fiscal Segundo de la Corporación, doctora Edné en su concepto de fondo precisa: "Estudiado el presente negocio, este Despacho considera, que es del caso entrar a decidir. No compartiendo así las razones expuestas por el representante del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria cuando sostiene, que el acto acusado carece de relevancia práctica en la actualidad ya que no puede tener aplicación; pues se trata de un acto que en su momento debió cumplirse, pero que perdió actualidad. En verdad bien puede ocurrir que muchos propietarios no se hubieren acogido a dicho acto y no hayan hecho la denuncia de su predio; al anularse las expresiones que aluden precisamente al término dentro del cual debía presentarse la denuncia, la exigencia ya no tendría el mismo efecto que

ahora tiene. "En relación con las razones que se dan en la demanda para anular las expresiones acusadas, son tan aceptables que bastaron para declarar la suspensión provisional. "Es irrefutable que el articulo 22 de la Ley 135 de 1961 señaló en el Gerente del Instituto la facultad para fijar la fecha y el Plazo dentro de los cuales los propietarios debían presentar la denuncia descriptiva de su inmueble. "Quebrantando lo anterior, esa facultad la ejerció la Junta Directiva del Instituto, invadiendo así la competencia dada al Gerente en consecuencia la decisión que recayó sobre esa materia debe ser anulada. "En virtud de haberse producido ya la suspensión provisional de las alocuciones demandadas y encontrando este Despacho que las razones allí expuestas son acertadas, sólo resta acogerlas y solicitar a la honorable Sala se acceda a las peticiones de la demanda".

Consideraciones de la Sala: A) El mandatario judicial del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, INCORA, tanto al contestar la demanda, como al alegar de conclusión, propone y sustenta en los siguientes términos la mal llamada por él excepción de "falta de competencia": "De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo, al Consejo de Estado le compete conocer en única instancia y en forma privativa de las acciones de nulidad promovidas contra los actos administrativos del orden nacional expedidos por cualquiera de las Ramas del Poder Público. "La procedencia legal de esta acción, en mi criterio, no puede extenderse a actos administrativos que si bien materialmente existen, en su capacidad

compulsivo y eficacia, ahora, carecen de cualquier consecuencia jurídica frente a los administrados, como sería el caso de una demanda referida a la constitucionalidad del parágrafo primero del artículo 56 y del parágrafo único del artículo 62 de la Ley 135 de 1961, también de carácter transitorio que si bien, materialmente existen en el texto de dicho estatuto, actualmente en su eficacia carecen de toda relevancia jurídica frente a los administrados propietarios de tierra. "En el caso sub lite si bien el Acuerdo 03 de 1971 existe material. mente, en el ámbito jurídico carece de toda consecuencia por cuanto el mandato compulsivo en él contenido debió cumplirse y en efecto se cumplió, dada su vigencia en el lapso por él previsto, limitado a 3 meses, comprendidos entre el 28 de agosto de 1971 fecha de su publicación en el Diario Oficial y el 28 de noviembre del mismo año. "La procedencia de la acción contenciosa administrativa de nulidad y en consecuencia la competencia para conocer de ella, conforme al inciso 2º del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, se predica únicamente respecto de los actos administrativos, conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos. frente a los derechos de los administrados en el presente y / o hacia el futuro. "Lo anterior nos permite concluir y así lo propongo, que se declare por vía de excepción de fondo que ese honorable Despacho carece de competencia para resolver sobre la legalidad del Acuerdo número 3 de 1971 de la Junta Directiva del Instituto por las razones que se han expuesto". La Sala no acoge los planteamientos anteriores porque es indiscutible,

como lo precisa muy bien el demandante, que en la práctica pueden existir muchos propietarios, que en el momento legal oportuno no hicieron la denuncia de sus predios ante el INCORA, en la forma preceptuada en el artículo 22 de la Ley 135 de 1961, lo cual les impediría acudir ante esta Corporación para defender sus derechos subjetivos pues el artículo 23 de este estatuto, modificado por la Ley 4ª de 1973, en su artículo 12, preceptúa: , "La demanda de revisión solamente será aceptada por el Consejo de Estado si a ella se acompaña copia de la relación de que artículo anterior, debidamente firmada y con la constancia de que fue presentada en tiempo oportuno". Dentro de la misma perspectiva jurídica el inciso final del artículo 24 del Decreto 1577 de 1974, dispone: "Sin perjuicio de otros motivos que tuviere para no aceptarla, el Consejo de Estado no admitirá la demanda de revisión, cuando a ella no se acompañe copia de la declaración descriptiva del respectivo inmueble, de que trata el artículo 22 de la Ley 136 de 1961, debidamente firmada por el funcionario autorizado para recibirla, y con la constancia de que fue presentada en tiempo, o de que el propietario, en razón de la extensión del inmueble, no estaba obligado a presentarla”. Dentro del marco anterior es obvio concluir que la normatividad acusada es fuente de dificultades para la mejor defensa de los derechos subjetivos de los particulares que, en un momento dado, tengan fin. No puede hablarse, pues, en el sub lite de sustracción de materia ni de pérdida de los "efectos

jurídicos”, los aspectos legales cuestionadas en la demanda. En esta oportunidad la Sala reitera la pauta jurisprudencial que invoca al actor, recogida en la sentencia de 7 de diciembre de 1972, Sección Cuarta. Consejero Ponente doctor Juan Hernández Sáenz, Actor Miguel Villamil Muñoz y otro. Expedientes números 1979 y 2040, donde se lee: “Si, como queda visto, la insubsistencia del acto demandado no siempre dispensa la necesidad de a calificar la conducencia de las cuestiones planteadas en un libelo, menos aún puede dispensarla el hecho de que la norma o el acto acusados dejen de producir efectos prácticos conservan formalmente la existencia jurídica, porque de todos modos su conformidad o inconformidad con los preceptos positivos del rango superior continúa sub júdice, y el interés imanente de que el orden legal sea tutelado hace imperativo que el tema se defina por sentencia, así el acto o la norma impugnados se tengan por obsoletos. La inobservancia o falta de aplicación de un precepto no es sistema adecuado ni aceptable para derogarlo” (subrayas de la Sala) La filosofía jurídica anterior explica bien que en el caso en comento, la Sala no se encuentre, en puridad de verdad frente a una excepción, pues los hechos sobre los cuales se pretendió tipificarla no tienen la entidad necesaria para ello. La “falta de Competencia”, cuando se registra, no es una excepción de mérito sino un presupuesto procesal. Sobre el particular la Corte Suprema de Justicia ha precisado: "Denomínanse presupuestos procesales los requisitos que

inexcusablemente han de concurrir en todo proceso para la constitución válida de la relación jurídica procesal y cuya falta determina según la índole del presupuesto, la nulidad del juicio o la inhibición del juzgador para desatar en el fondo la cuestión litigioso. Son ellos: Jurisdicción y competencia, capacidad para ser parte, capacidad para comparecer en el proceso y demanda en forma. La falta de jurisdicción o de competencia, o de capacidad procesal, produce nulidad de lo actuado ... y la ausencia del presupuesto capacidad para ser parte o la de. la demanda en forma, induce al pronunciamiento de un fallo inhibitorio con consecuencia de cosa juzgada formal únicamente" (CXXXVIII, pág. 36). Las razones anteriores explican la causa por la cual la Sala no acepta el fenómeno jurídico presentado como excepción; B) En providencia de cuatro (4) de diciembre de mil novecientos ochenta y seis (1986), la Sala Unitaria suspendió provisionalmente las expresiones "dentro del plazo" que figura en el artículo 1º y "dentro del término de tres meses, contados a partir de la publicación del presente Acuerdo, en el Diario Oficial", que se contiene en el artículo 6º, ambos del Acuerdo número 3 de febrero 22 de 1971, proferido por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - . El citado proveído no fue impugnado y ello explica que la decisión tenga hoy toda su fuerza vinculante. Las valoraciones jurídicas que entonces se hicieron conservan su poder de convicción por lo cual se reproducen ahora. Allí se lee:

"a) El inciso final del artículo 22 de la Ley 135 de 1961 es muy claro al determinar que corresponde al Gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) fijar la fecha en que '... los propietarios de extensiones menores a las previstas en el inciso 1º de este artículo, deban cumplir con las obligaciones en él consignadas...', mediante providencia que debe ser ampliamente divulgada; "b) A la demanda se acompañó la parte pertinente del Diario Oficial, correspondiente a la edición que apareció el día 28 de agosto de 1971, debidamente autenticado por el Ministerio de Gobierno. En él aparece publicado el texto del Acuerdo número 003 de veintidós (22) de febrero de ese mismo año, dictado por la Junta Directiva del referido organismo, en cuyos artículos primero y sexto en lo pertinente se lee: "Artículo primero: Todo propietario inscrito o poseedor de predio rural cuya extensión superficiaria esté comprendida entre cien (100) y quinientas (500) hectáreas, está en la obligación de presentar al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - dentro del plazo y en la forma señalada por este Acuerdo, una declaratoria descriptiva del inmueble, contentivo de los datos que adelante se indicarán". "Artículo sexto. La declaración descriptiva en mención deberá ser presentada con todos sus anexos, dentro del término de tres (3) meses, contados a partir de la publicación del presente Acuerdo en el Diario Oficial, ante las oficinas Centrales del Instituto Colombiano Reforma AgrariaINCORA - , Bogotá D. E...”;

“c) En el caso en comento es fácil percibir, a través de una comparación del alcance del artículo 22 de la Ley 135 de 1961, con el texto del Acuerdo número 003 de 22 de febrero de 1971, la violación de la normatividad superior, pues la competencia que la ley fijó Gerente del citado Instituto la ejerció la Junta Directiva, que en alguna está facultada para fijar la fecha en que los propietarios inmuebles precisados en el último inciso del artículo 22 de la referida ley deban cumplir con las obligaciones que en el texto del referido artículo se indican; "d) La competencia, enseña Enrique Sayagues Laso, puede definirse como ' ... la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos. Ella determina, pues, los límites dentro de los cuales han de sus moverse unas y otros. Este concepto - agrega - desempeña en el derecho público un papel equivalente al de capacidad de las personas físicas en el derecho privado ... Las norma