CE-SEC3-EXP1987-N5092
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC3-EXP1987-N5092
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1987
EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO - Empresa Puertos de Colombia: Naturaleza. Funciones. Ley 154 de 1959 Las funciones realizadas para el cumplimiento de las tareas administrativas conferidas por ley, son actos administrativos. Decreto-Ley 561 de 1975. Artículo
29. Competencia de la jurisdicción ordinaria y de la contencioso administrativa.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO Bogotá, D. E., veintisiete (27) de agosto de mil novecientos ochenta y siete (1987) Radicación número: 5092
Actor: ALMACENES GENERALES DE DEPOSITO DE CALDAS S. A.
Demandado: EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA Referencia: Expediente número 5092.
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, dentro del proceso de la referencia, contra el auto de octubre 6 de 1986, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el sentido de declarar la nulidad de todo lo actuado, incluido el auto admisorio de la demanda, por falta de competencia.
I. La providencia apelada Dice así.
La Empresa Puertos de Colombia, creada por la Ley 154 de 1959 funciona como una empresa del Estado, según el artículo 1° del Decreto ley 1174 de 1980, y ejerce actividades que también es permitido hacer a los particulares, de acuerdo al Decreto número 3137 de 1980 que autorizó el funcionamiento de muelles o puertos privados, previo permiso concedido al efecto. En cumplimiento de sus objetivos la Empresa Puertos de Colombia desempeña
funciones como organizar y prestar servicios de embarque, desembarque, movilización y almacenamiento de carga, a través de cada uno de sus terminales marítimos y también organiza y presta otros servicios adicionales, propios de la labor portuaria, todo conforme a lo establecido en el artículo 3° numerales 1 y 2 del Decreto 1174 de 1980. De otro lado, el artículo 6° del Decreto-ley 1050 de 1968 se refiere a las empresas industriales y comerciales del Estado, como 'organismos creados por la ley, o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza, industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo excepciones que consagra la ley' (subraya el Tribunal). Por su parte, el Decreto 3130 de 1968, 'por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional, dice en su artículo 31: Tos actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realicen para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales están sujetos a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, conforme a las normas de competencia sobre la materia. Aquellas que realicen para el cumplimiento de las funciones administrativas que les haya confiado la ley, son actos administrativos (Subraya la Sala). Como la actividad de almacenamiento, depósito o bodegaje que realiza la Empresa Puertos de Colombia es esencialmente de su esfera como entidad comercial, con un régimen jurídico igualmente aplicable a los muelles o puertos de operación privada, según el artículo 16 del Decreto 3137 de 1980, tal régimen
resulta así de derecho privado, por lo que los conflictos que de allí surgen serán de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, según las reglas de competencia. Por tanto, en el caso de autos, originado en la no restitución a la parte demandante, de unos sacos de café depositados en las bodegas del terminal marítimo de Santa Marta (Empresas Puertos de Colombia), la jurisdicción competente ha de ser la ordinaria. Como ha venido conociendo de este asunto una jurisdicción, la contenciosoadministrativa, a la que no le compete su conocimiento, la actuación adelantada es nula en su totalidad, lo que así debe declararse de plano por tratarse de nulidad insaneable (art. 156, inciso final y 157 del C. de P. C). La nulidad comprende entonces, el auto admisorio de la demanda y todo lo actuado con posterioridad a éste, y no hay actuación que renovar ya que la parte interesada debe acudir a la jurisdicción competente" (fl. 44, cuaderno 1).
II. El recurso El recurrente sustenta el recurso de alzada en los siguientes términos: Primero. La providencia impugnada invoca como sustento de la decisión el artículo 31 del Decreto 3130 de 1968 Estatuto Orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional' según el cual Los actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realicen para el desarrollo de sus actividades comerciales e industriales están sujetos a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, conforme a las normas de
competencia sobre la materia. Aquellas que realicen para el cumplimiento de las funciones administrativas que les haya confiado la ley, son actos administrativos (He subrayado). Segundo. Alcaldas S. A., al contrario de lo que se afirma en el fallo no ha celebrado con la Empresa Puertos de Colombia ningún contrato de derecho mercantil o privado en general. Por mandato de la ley mi mandante obligatoriamente tenía que ingresar sus mercancías al terminal marítimo de esta ciudad a fin de poder cumplir en debida forma con una exportación lícita para lo cual todas las mercancías materia de exportación deben cumplir con dicho requisito legal. Estas ingresan al terminal, en una especie de depósito necesario u obligatorio, pues mi mandante no dispone de un puerto privado habilitado por la ley para el efecto. Tal como lo señala el artículo 31 ya citado, aquellas actividades que realizan las empresas industriales y comerciales del Estado para el cumplimiento de las funciones administrativas que les ha confiado la ley son actos administrativos y precisamente aquí se trata de uno de ellos. Tercero. Conforme al texto de la demanda la acción incoada es precisamente la de reparación directa que consagra claramente el inciso primero del artículo 86 del actual Código Contencioso Administrativo encaminada a obtener una efectiva reparación de los daños y perjuicios irrogados por el terminal marítimo de Santa Marta a mi mandante con ocasión de su actividad pública y legal. La indemnización que reclama mi mandante le deviene por una falla en el servicio de la Administración. Por eso el artículo 82 del citado Código ordena que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias
originadas en actos y hechos administrativos de las entidades públicas y de las privadas cuando cumplan funciones públicas. Por su parte el artículo 83 ibidem dice Que son actos administrativos las conductas y las abstenciones capaces de producir efecto jurídico y en cuya realización influyen de modo directo o inmediato la voluntad o la inteligencia. La misma norma ordena que son hechos administrativos los acontecimientos y las omisiones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización no influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia". El terminal marítimo de Santa Marta en un acto administrativo suyo resolvió de manera unilateral e inexplicable no restituirle a Alcaldas la mercancía que ésta le entregó para su exportación sino que por el contrario y al parecer se la devolvió a un tercero. Cuando el Estado en desarrollo de sus funciones incurre en la llamada falta o falla del servicio o mejor aún falta o falla de la Administración trátase de simples actuaciones administrativas, omisiones, hechos y operaciones administrativas, se hace responsable de los daños causados al administrado. El honorable Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han establecido, que se hace necesario reunir los siguientes presupuestos. a) Una falla del servicio o de la Administración por omisión, retardo, irregularidad, ineficacia o ausencia del servicio. La falta o falla de que se trata, no es la personal del agente administrativo sino la del servicio o anónima de la Administración. b) Lo anterior implica que la Administración ha actuado o ha dejado de actuar por lo que se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como
simple ciudadano. c) Un daño, que implica la lesión o perturbación, de un bien protegido por el derecho, sea civil, administrativo, etc., con las características generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable. d) Una relación de causalidad entre la falta o falla de la Administración y el daño, sin la cual aún demostrada la falta o falla del servicio, no había lugar a la indemnización. Cuarto. Alcaldas S. A., no ha celebrado como se indica en la providencia impugnada contrato de almacenamiento, depósito o bodega de con la Empresa Puertos de Colombia en los términos del artículo 20 del Código de Comercio, numeral 9° pues al tenor de esta norma, la explotación y prestación del servicio de puertos, muelles, puentes, campo de aterrizaje son actos mercantiles para todos los efectos legales, que se rigen íntegramente por las normas del derecho privado y por lo tanto sus controversias sí deben ser resueltas por la jurisdicción ordinaria pero éste no es el evento contemplado en la presente acción, se trata como ya se ha dicho de un típico acto administrativo que Puertos de Colombia realizó en cumplimiento de las funciones administrativas que le confió la ley, el que le ha irrogado graves perjuicios, los que ahora reclama por la vía de la reparación directa (fis. 45 a 47, cuaderno 1)
III. El concepto fiscal La doctora Edén Cohén Daza, Fiscal Segundo de la Corporación, conceptúa.
La interpretación que le da el Tribunal a la función que desarrolla la Empresa Puertos de Colombia en casos como el planteado en la demanda, o sea el
referente a depósitos obligatorios para exportaciones, es del todo errónea, porque si bien es cierto que la naturaleza jurídica de la entidad corresponde a la de las empresas comerciales e industriales del Estado que desarrollan en su mayoría actividades comerciales de carácter privado, también lo es que en algunos casos por mandato de la ley ejercen funciones públicas administrativas. Una de estas funciones es la ejercida por la empresa en el caso de los depósitos obligatorios de mercancías destinadas a exportación y que vayan a salir del país por vía marítima; el depósito constituye un requisito de forzoso cumplimiento dentro del trámite legal de las exportaciones y esta condición de obligatoriedad que la ley le impone, le imprime al servicio prestado por la Empresa Puertos de Colombia el carácter de servicio público en razón de lo cual sus funciones en casos son administrativas y los conflictos que puedan surgir por la omisión, retardo o irregularidad en la prestación del servicio deberá ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los argumentos presentados por el recurrente son del todo de recibo, por cuanto como él lo afirma la sociedad demandante 'Alcaldas S. A.' no celebró ningún contrato de derecho mercantil privado, sino que hizo un depósito obligatorio de la mercancía que pretendía exportar con el fin de cumplir con uno de los requisitos exigidos. Lo anterior es suficiente para solicitar a la honorable Sala revoque el auto apelado y en su lugar se le dé trámite a la demanda presentada en acción de reparación directa" (fls. 61 y 62, cuaderno 1)
IV. Consideraciones de la Sala: A. Naturaleza y funciones de la Empresa
Puertos de Colombia.
a) Competencia de la jurisdicción ordinaria y de la contenciosa administrativa, frente a las distintas controversias.
1. La Empresa Puertos de Colombia' fue creada como establecimiento público, con personería jurídica, autonomía patrimonial y organización propia, por la Ley 154 de 1959, con el objeto principal de entregarle la organización y administración de los terminales y puertos nacionales, y el cobro de distintos derechos, entre otros, los de bodegaje de que trata la Ley 79 de 1931.
Por disposición del artículo 8° de dicha ley, Puertos mbia asumió la responsabilidad total del manejo de la carga dentro de las zonas portuarias.
2. El Decreto ley 3160 de 1968, adscribió, por su artículo 2° al Ministerio de Obras Públicas la Empresa Puertos de Colombia y, por sus artículos 45 y siguientes, señaló sus funciones dentro de las bases ya indicadas por la Ley 154 de 1959 y de los Decretos-leyes 1050 y 3130 de 1968. Sus estatutos fueron aprobados por el Decreto 730 de 1971 y según ellos, es un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, encargado de la dirección, exportación, conservación y mejoramiento de los terminales marítimos y de los servicios propios de tales actividades, como embarque, desembarque, movilización y almacenamiento de la carga que salga, entre, permanezca, o circule dentro de la jurisdicción marítima o terrestre de los puertos nacionales incorporados a dicha empresa.
3. Con base en los Decretos-leyes 1050 y 3130 de 1968, dictados en desarrollo de
las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 65 de 1967, se dictó el Decreto-ley 561 de 1975, por el cual se organiza la Empresa Puertos de Colombia como empresa comercial del Estado. Por Decreto 972 de mayo 26 de 1975, se aprobaron sus estatutos.
4. En plena armonía con los artículos 6º del Decreto-ley 1050 de 1968 y 31 del Decreto-ley 3130 de 1968; sobre los actos y hechos de las empresas comerciales del Estado, dispone el artículo 29 del Decreto-ley 561 de 1975 que los actos que realice la empresa para el desarrollo de sus actividades comerciales están sujetos a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria conforme a las reglas de competencia sobre la materia. Los que realice para el cumplimiento de sus funciones administrativas que le confió la ley son actos administrativos.
5. Conforme al artículo 2° del Decreto-ley 561, ya se dijo, Puertos de Colombia tiene a su cargo la dirección, administración y vigilancia de los terminales marítimos y para el cumplimiento de tales fines podrá, entre otras cosas 'prestar servicios de embarque, desembarque, movilización y almacenamiento de carga, «organizar y prestar igual mente, por intermedio de sus terminales, servicios adicionales, tales como pilotaje, alquiler de equipo terrestre y flotante, agua, luz
teléfono, auxilios de incendio, siniestros o averías y los demás propios de la organización portuaria»; liquidar, cobrar y recaudar el importe de los servicios que presta la empresa9, todos los cuales, como es obvio, constituyen su actividad
comercial, su objetivo de exportación, sujeta a reglas de derecho privado y sus controversias jurídicas al fuero de la justicia ordinaria.
6. Por Decreto-ley 1174 de 1980 expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 29 de 1979 se organizó la Empresa Puertos de Colombia, sin que cambiara su estructura de empresa comercial del Estado y en relación con su objeto comercial no hubo modificaciones sustanciales.
Por Decreto 2465 de 1981, se aprobaron los mismos estatutos de la empresa. Dicen los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto ley 1174, en forma casi idéntica a como lo hacía el Decreto-ley 561 de 1975. Artículo 1° La Empresa Puertos de Colombia, Colpuertos creada por la Ley 154 de 1959, funcionará como empresa comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Obras Públicas y Transporte. “En los términos del presente Decreto, la empresa tendrá a su cargo la dirección, administración, explotación, conservación y vigilancia de los terminales marítimos y fluviales de Barraquilla, Buenaventura, Cartagena, San Andrés, Santa Marta, Tumaco y Leticia y los demás puertos que en el futuro le sean incorporados por el Gobierno. Así mismo, en el caso de instalaciones de carácter privado tendrá a su cargo el control de las labores operativas de todas las obras portuarias. Artículo 2° La empresa tendrá su domicilio principal en la ciudad de Bogotá, D. E., y para los efectos previstos en el presente estatuto, domicilios especiales en las ciudades en donde funcionan cada uno de los puertos. Podrá también crear otras
dependencias o agencias según las necesidades del servicio. "Artículo 3º. Para el cumplimiento de sus objetivos la empresa tendrá las siguientes funciones": "1. Por intermedio cae cada uno de sus terminales organizar y prestar servicios de embarque, desembarque, movilización y almacenamiento de carga". "2. Igualmente, por intermedio de cada uno de sus terminales, organizar y prestar otros servicios adicionales de la labor portuaria". "Los hechos de la demanda, de los cuales se hacen surgir las pretensiones deducidas, son precisamente de pilotaje y movilización de naves dentro de la jurisdicción del puerto de Barranquilla, por lo que ellos son desarrollo de sus actividades comerciales y resultan ajenas a esta jurisdicción especial". "No se ve, por lo mismo, de donde se puede concluir como lo hace el recurrente, que el hundimiento constituye un 'acto administrativo de difícil prueba' o que fue causado por un acto de tal naturaleza o de que se discuten 'asuntos de mero derecho administrativo"'. "Otra cosa sucedería frente a los actos que la empresa dicte sobre señalamiento de tarifas por sus servicios, funciones de sus empleados o con el cuidado y vigilancia de la mercancía que recibe en depósito necesario por el tiempo indispensable para su aforo, clasificación y nacionalización, actividades administrativas indudablemente, cuyas controversias serían de competencia de la esta jurisdicción especial" (Sentencia, de octubre 9 de 1986, Consejero ponente doctor Jorge Valencia Arango. Actor: Skandia Seguros de Colombia).
B. Y en el asunto sub júdice, se trata de un caso de depósito necesario para poder realizar la exportación, mediante el cumplimiento de distintos trámites
administrativos e impositivos, todos los cuales quedan comprendidos dentro de las actuaciones administrativas que esta clase de empresas deben cumplir por ministerio de la ley. Y, por lo mismo, de las controversias que surjan por razón de tal depósito necesario, debe conocer, en forma exclusiva, la jurisdicción contencioso administrativa. En mérito de lo expuesto y de acuerdo con su colaboradora Fiscal, se resuelve: Primero. Revócase, en todas sus partes, el auto apelado. Segundo. Declárase que no existe nulidad que declarar. Tercero. En firme esta providencia devuélvase al Tribunal de origen, para que continué el trámite legal del proceso. Cópiese, notifíquese y cúmplase. I.
