CE-SEC3-EXP1987-N5130

BANCAFÉ / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO /

CARACTERÍSTICAS DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL

ESTADO / NATURALEZA JURÍDICA DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO / OBJETO DE LA EMPRESA INDUSTRIAL Y

COMERCIAL DEL ESTADO / RÉGIMEN JURÍDICO DE LA EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / REGÍMENES DE LA EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / DERECHO PRIVADO / NORMA

DE DERECHO PRIVADO / FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA DE

LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FALTA DE

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO El Banco Cafetero es una empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa, capital independiente, vinculado al Ministerio de Agricultura, creado en desarrollo del Decreto 2314 de 1953, y organizado conforme a las normas establecidas en éste, en el Decreto 2420 de 1968, y en sus estatutos, los cuales fueron aprobados por el señor Presidente de la República según Decreto 886 de 31 de mayo de 1969. (…) lo preceptuado en el artículo 31 del Decreto Ley 3130 de 1968 (…) ha permitido a la Sala, en jurisprudencia reiterada, deslindar las controversias que surgen con ocasión de la actividad industrial o comercial que tales empresas realizan, la cual se rige por las normas del derecho privado, de las que llevan a cabo para el cumplimiento de las

funciones administrativas, que les haya confiado la ley, que son actos administrativos de los cuales conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema ver: sentencia de 6 de marzo de 1980, Expediente número 2654, consejero ponente doctor Jorge Valencia Arango. providencia de primero (1º) de octubre de mil novecientos ochenta y siete (1987), Expediente número 5072. Consejero ponente Carlos Betancur Jaramillo CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Simplemente y para darle fuerza de convicción a esta providencia, y también a manera de pedagogía jurídica, la Sala recuerda al demandante que aún en el evento de que el asunto fuera de naturaleza administrativa, tampoco se habría podido admitir la demanda, habida consideración de que el actor ejercitó la acción de reparación directa y cumplimiento, consagrada en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, cuya caducidad era de tres años en el artículo 28 del Decreto 528 de 1964 los cuales quedaron reducidos a dos, en el Decreto 01 de

1984. Como el hecho que se invoca como fuente del daño, esto es la declaratoria de plazo vencido de la acreencia, ocurrió, según el actor, el nueve de agosto de

1982, la acción aparece caducada a la luz de ambas normatividades.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 68 / DECRETO 528 DE 1964

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA Bogotá, D. E., ocho (08) de octubre (10) de mil novecientos ochenta y siete (1987)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1987-N5130

Actor: MARIO OVIDIO DURAN SUAREZ

Demandado: BANCO CAFETERO

Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) I Agotada la tramitación procesal de ley, sin que se observe causal de nulidad que vicie la actuación, procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por el actor, contra el auto calendado el día veinticinco (25) de abril de mil novecientos ochenta y siete (1987), proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, en virtud del cual se inadmitió la demanda por las razones que en él se precisan.

Para una mejor comprensión del asunto, se transcribe a continuación lo pertinente del proveído impugnado. En él se lee: "En el presente caso la demanda se dirige contra una empresa comercial del Estado como lo es el Banco Cafetero, según la escritura señalada en el Decreto de su creación o sea el número 2314 de 1953. "Ahora bien; esta clase de entidades, por regla general en sus actividades contractuales se someten a las reglamentaciones contenidas en los Códigos Civil

y de Comercio, salvo en las relaciones laborales con sus servidores que tengan el carácter de empleados públicos y en los contratos que se incluya la cláusula de caducidad o que por su naturaleza pertenezcan a la clasificación de administrativos. "Analizada la demanda, se observa que lo que el actor impugna es un contrato de préstamo de dinero sobre bases puramente privadas, regido estrictamente por el derecho comercial. En este orden, no es posible que esta jurisdicción entre a decidir si el acto consistente en cobrar por la vía ejecutiva una obligación pactada con una garantía hipotecaria, se ajusta a derecho o no, para determinar si hay lugar a indemnización de perjuicios. "Es más; como la acción de cobro se adelantó ante uno de los juzgados civiles del circuito de esta ciudad, el actor tuvo oportunidad de oponerse a la ejecución fundamentada en el mencionado contrato e inclusive evitar el remate del bien hipotecado, pues se supone que tuvo a su alcance los medios legales para tal fin. "En consecuencia, la Sala concluye que carece de jurisdicción para juzgar el asunto propuesto en la demanda materia de análisis y por tanto debe ser inadmitida" (fls. 31 y 32, cuaderno número 1).

II Sustentación del recurso: A folios 34 y siguientes del cuaderno número 1 aparece el texto del alegato presentado por el actor, en el cual éste hace valoraciones de orden fáctico y jurídico en apoyo de sus pretensiones. En lo sustancial del mismo se destaca: "¿Qué es un préstamo de Ley Quinta? "1º La Ley Quinta de 1973, creó el Fondo Financiero Agropecuario e incorporó a

dicho Fondo, el que venía funcionando con el nombre de Fondo Financiero Agrario (art. 6º). "2º 'La administración del Fondo Financiero Agropecuario estará a cargo del Banco de la República’ (Lo ordena el artículo 9º). Contrato que el Gobierno celebró mediante autorización del mismo artículo 9º. "3º Su artículo 10, establece 'los requisitos para el redescuento de los préstamos de Fomento Agropecuario y Entidades que tienen derecho a él. El redescuento de préstamos en el Fondo Financiero Agropecuario se sujetará a las siguientes reglas: " '1º Que tales préstamos a corto, mediano y largo plazo se hayan concedido para actividades agropecuarias por la Caja de Crédito Agrario, el Banco Ganadero, el Banco Cafetero, los Fondos Ganaderos, las Cooperativas de Producción Agropecuaria, aquellas otras instituciones bancarias o financieras que tengan por objeto principal el «Fomento Agropecuario», y por los bancos comerciales, siempre y cuando estas entidades estén al día en el cumplimiento de las obligaciones y demás condiciones que les impone esta ley. " '2º Que los préstamos se hayan otorgado con sujeción a los programas y requisitos exigidos o establecidos por el Ministerio de Agricultura, según lo prescrito en el artículo 12 de esta ley. Para acreditar este hecho los bancos y entidades interesadas deberán enviar al Banco de la República los documentos que hayan servido de base para la concesión del crédito. " '3º Que la operación de redescuento se haga de conformidad con lo dispuesto en esta ley y en los reglamentos de Junta Monetaria, y dentro del cupo que ésta le

señale a la respectiva entidad del crédito. " '4º Que la asistencia técnica y el control de inversiones se lleve a cabo por las entidades y en las condiciones señaladas en esta ley'. "En conclusión: El Fondo Financiero Agropecuario fue creado por ley de la República, para la prestación de un servicio público directamente al agro colombiano, con recursos del Estado, manejados directamente por el Banco de la República, en donde se exigen requisitos y trámites específicos para poder concederlos. "El Banco Cafetero, sirvió como intermediario para que el Banco de la República, por intermedio del Fondo Financiero Agropecuario, me hiciera un préstamo por un millón de pesos, 'correspondiente al crédito otorgado con recursos de la Ley Quinta - Fondo Financiero Agropecuario - Proyecto Integral Ganadería - Cría'. Así quedó consignado en el pagaré número 1094. Nunca el Banco Cafetero me prestó de su dinero. "¿Cuál fue entonces la misión inicial del Banco Cafetero? "Comprobar que cumplía los requisitos exigidos en la Ley Quinta, para que el Fondo Financiero Agropecuario, me prestara para invertir en una finca de mi propiedad. "Su actividad como empresa comercial e industrial del Estado no fue desarrollar, actividades comerciales o industriales, con Mario Ovidio Duran Suárez; fue prestar un servicio público como intermediario, luego se coloca bajo la tutela del derecho público. "Pero la misión del intermediario, en este caso Banco Cafetero, no concluye con solo comprobar los requisitos para que otorgaran el préstamo, sino que tiene que continuar el seguimiento del crédito mediante el control de asistencia técnica y el

control de inversiones como lo ordena el parágrafo III del artículo 12 de la misma Ley Quinta que dice: 'La asistencia técnica y el control de inversiones en los créditos agropecuarios estarán a cargo de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, el Banco Ganadero, los Fondos Ganaderos o de entidades crediticias o gremiales que previamente autorice para ello el Ministerio de Agricultura y se sujeten para el efecto a las condiciones que éste le señale. Tales entidades prestarán dicho servicio, bajo la supervisión del Instituto Agropecuario Colombiano, bien directamente o mediante contratos de prestación de servicios técnicos que celebren con profesionales o firmas especializadas independientes, pero en este último caso continuarán siendo responsables ante el respectivo prestatario'. "Luego el no haber hecho un seguimiento y control razonable de las inversiones es una omisión capaz de producir efectos jurídicos al tenor del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo. Y el declarar de plazo vencido el pagaré número 1094 de septiembre ocho de 1981 e iniciar un proceso ejecutivo es un acto administrativo, según definición del mismo artículo 83 del Código Contencioso Administrativo que dice: 'Son actos administrativos las conductas y las abstenciones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización influye de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia. "En el periódico El Espectador —edición del 21 de abril del presente año, en la página 3D-Sector Financiero— viene el siguiente comentario, que me permito transcribir: "'¿Qué son los Fondos Financieros?'. " 'Los Fondos Financieros son entidades que cumplen funciones crediticias de

fomento, sin prestar dinero al público en forma directa, sino a través de los organismos de crédito autorizados como los bancos y las corporaciones financieras'. " 'En cuanto a la captación de recursos, esta se efectúa por medio del mercado o de las inversiones obligatorias y voluntarias de otros intermediarios financieros, o del Banco de la República a través de la emisión primaria de dinero'. "Fondo Financiero Agropecuario" "De acuerdo con el artículo 1º de la Ley Quinta de 1973, el Fondo Financiero Agropecuario tiene los siguientes objetivos: " 'Capitalizar el sector agropecuario, a fin de incrementar la producción agrícola y ganadera, fortalecer el sector externo de la economía y solucionar las deficiencias alimenticias del pueblo colombiano. " 'Orientar la política agropecuaria, para garantizar un adecuado aprovechamiento de la tierra, el aumento del producto interno y la equitativa distribución del ingreso. " 'Propender por la utilización racional del potencial humano del sector rural. Este Fondo cuenta con los recursos captados a través del Banco de la República que son: Títulos Financieros Agroindustriales, Títulos Clase A del Fondo Financiero Agropecuario, Títulos Clase B del Fondo Financiero Agropecuario y, además, recursos de crédito externo y préstamos del Banco de la República. " 'De otra parte toda persona natural o jurídica podrán beneficiarse de los recursos del Fondo, siempre y cuando cumpla con lo establecido legalmente, como es, estar domiciliado en el país; demostrar la calidad de dueños, arrendatarios poseedores o tenedores de buena fe, de predios susceptibles de producción y que acrediten ante las entidades prestamistas que los están explotando o que los

proyectan explotar'. "En sentencia de 18 de febrero de 1980. Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Sección Primera. El honorable Consejero doctor Alfonso Arango Henao, dijo: 'En conclusión, puede afirmarse que cuando las empresas comerciales o industriales del Estado, desarrollan actividades comerciales o industriales se colocan dentro del ámbito del derecho privado y cuando la actividad consiste en la prestación de un servicio público, se colocan bajo la tutela del derecho público'. "El artículo 241 del Código Penal eleva a la categoría de delito, contra el orden económico, la aplicación fraudulenta del crédito oficialmente regulado. "La acción penal siempre es pública. Así lo ordena el artículo 11 del Código de Procedimiento Penal. Luego no es lógico que el Tribunal Administrativo de Santander, rechace esta demanda por falta de jurisdicción, basado en: '... que lo que el actor impugna es un contrato de préstamo de dinero sobre bases puramente privadas regido estrictamente por el derecho comerciar. "Los préstamos de Ley Quinta, están oficialmente regulados" (fls. 34 a 37). III La Fiscal Segundo de la Corporación, doctora Ednée Cohén, en su concepto de fondo analiza las circunstancias legales, generales y particulares del caso así: "Afirma el recurrente que el Banco Cafetero, sirvió como intermediario para que el Banco de la República, por intermedio del Fondo Financiero Agropecuario, le hiciera un préstamo, correspondiente al crédito otorgado con recursos de la Ley Quinta. La actividad del Banco Cafetero fue la de empresa comercial e industrial del Estado y no desarrolló una actividad comercial o industrial, prestó un servicio

público como intermediario, luego se coloca bajo la tutela del derecho público. "Así pues, afirma el recurrente, cuando el Banco Cafetero no realizó un seguimiento y un control razonable de las inversiones, incurrió en una omisión capaz de producir efectos jurídicos al tenor del artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, y al declarar vencido el plazo del pagaré número 1094 de septiembre 8 de 1981 e iniciar un proceso ejecutivo, realizó un acto administrativo. "De los hechos narrados en la demanda y de lo que afirma el recurrente, la actividad que desarrolló la empresa industrial y comercial del Estado demandada, fue justamente una actividad típica del derecho mercantil propia de las funciones comerciales que desarrolla. "El Decreto Ley 3130 de 1968, artículo 31 establece: 'Los actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realicen para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales están sujetos a las reglas del derecho privado y la jurisdicción ordinaria conforme a las normas de competencia sobre la materia. Aquellos que realicen para el cumplimiento de las funciones administrativas que les haya confiado la ley, son actos administrativos'. "El recurrente confunde el hecho del seguimiento y control que ha tenido que realizar el Banco Cafetero, con la noción de acto administrativo. "Las razones que sirvieron de fundamento al auto apelado se ajustan en todo a derecho. La justicia contencioso administrativa no es la llamada a conocer de este proceso, sino la jurisdicción ordinaria. "En consecuencia, el auto apelado debe ser confirmado'1 (fls. 44 y 45).

IV Consideraciones de la Sala: El Banco Cafetero es una empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa, capital independiente, vinculado al Ministerio de Agricultura, creado en desarrollo del Decreto 2314 de 1953, y organizado conforme a las normas establecidas en éste, en el Decreto 2420 de 1968, y en sus estatutos, los cuales fueron aprobados por el señor Presidente de la República según Decreto 886 de 31 de mayo de 1969. De acuerdo con el artículo 4º de estos "constituyen el objeto principal del Banco todas las operaciones, negocios, actos y servicios propios de la industria bancaria, ejecutados por medio del establecimiento bancario que lleva su nombre y de acuerdo con las normas legales contenidas en el Decreto extraordinario número 2314 de 1953 y de las disposiciones aplicables a las entidades de su clase"; A la luz de lo preceptuado en el artículo 31 del Decreto Ley 3130 de 1968: "Los actos y hechos que las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta realicen para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales están sujetos a las reglas del derecho privado y la jurisdicción ordinaria conforme a las normas de competencia sobre la materia.

Aquellos que realicen para el cumplimiento de las funciones administrativas que les haya confiado la ley, son actos administrativos". La filosofía jurídica anterior ha permitido a la Sala, en jurisprudencia reiterada, deslindar las controversias que surgen con ocasión de la actividad industrial o comercial que tales empresas realizan, la cual se rige por las normas del derecho privado, de las que llevan a cabo para el cumplimiento de las funciones

administrativas, que les haya confiado la ley, que son actos administrativos de los cuales conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, en sentencia de 6 de marzo de 1980, Expediente número 2654, Actor: Federación Cía. de Seguros

S. A., Consejero ponente doctor Jorge Valencia Arango, se precisó: "La realización de tales operaciones de crédito está regulada por el derecho comercial y no por el derecho público (art. 6º, Decreto Ley 1050 de 1968; arts. 1º, 4º del Decreto 3130 de 1968). "Y no sólo tales 'actos y hechos' realizados 'para el desarrollo de sus actividades industriales y comerciales, están sujetas a las reglas del derecho privado' sino que las controversias que surjan en relación con ellas, son de competencia de la jurisdicción ordinaria 'conforme a las normas de competencia sobre la materia', según lo dispone expresamente el artículo 31 del Decreto 3130 de 1968. "Sólo 'aquellos que se realicen para el cumplimiento de las funciones administrativas que les haya confiado la ley son actos administrativos', por lo que, a contrario sensu, los actos realizados para cumplir sus objetivos comerciales o industriales, son de derecho privado, no son actos administrativos''.

Recientemente, en providencia de primero (1º) de octubre de mil novecientos ochenta y siete (1987), Expediente número 5072. Indemnización. Actor: Guillermo Méndez Paternina, Consejero ponente doctor Carlos Betancur Jaramillo, se dijo: "3. En esta clase de entes, la actividad industrial o comercial se rige, por mandato legal, por las normas del derecho privado y las controversias derivadas de dicha

actividad serán del conocimiento de la jurisdicción ordinaria (art. 31 del Decreto 3130 de 1968)"; En el sub lite la Sala encuentra que tanto la hipoteca que el actor afirma constituyó por medio de la Escritura Pública número 2299 de agosto 11 de 1981, como el pagaré número 1094 que por la suma de un millón de pesos ($ 1.000.000.00), se suscribió a favor del Banco Cafetero, correspondiente al crédito otorgado con recursos de Ley Quinta - Fondo Financiero Agropecuario - Proyecto Integral de Ganadería - Cría, son operaciones típicamente comerciales, y responden al objeto comercial que realiza el Banco Cafetero, todo lo cual explica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de la demanda que el a quo, con correcta valoración jurídica, inadmitió. Por ello el proveído impugnado será confirmado; Simplemente y para darle fuerza de convicción a esta providencia, y también a manera de pedagogía jurídica, la Sala recuerda al demandante que aún en el evento de que el asunto fuera de naturaleza administrativa, tampoco se habría podido admitir la demanda, habida consideración de que el actor ejercitó la acción de reparación directa y cumplimiento, consagrada en el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo, cuya caducidad era de tres años en el artículo 28 del Decreto 528 de 1964 los cuales quedaron reducidos a dos, en el Decreto 01 de

1984. Como el hecho que se invoca como fuente del daño, esto es la declaratoria de plazo vencido de la acreencia, ocurrió, según el actor, el nueve de agosto de

1982, la acción aparece caducada a la luz de ambas normatividades. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Resuelve: Confírmase el auto impugnado, dictado dentro del proceso del rubro el día veinticinco (25) de abril de mil novecientos ochenta y siete (1987), visible a folios 31 y siguientes del cuaderno número uno, por las razones expuestas en los considerándoos del presente proveído. Cópiese, notifíquese y devuélvase. Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JULIO CESAR URIBE ACOSTA, PRESIDENTE DE SALA; JORGE VALENCIA

ARANGO, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, ANTONIO J. DE IRISARRI

RESTREPO.

ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO