CE-SEC3-EXP1988-N3057

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO

DE SÚPLICA / ADMINISTRACIÓN DE REGALÍAS / BENEFICIARIO DE LAS

REGALÍAS / DERECHO DE PARTICIPACIÓN EN REGALÍAS / DESEMBOLSO

DE REGALÍAS / DESTINACIÓN DE REGALÍAS / DISTRIBUCIÓN DE

REGALÍAS / FONDO NACIONAL DE REGALÍAS / FUNCIONES DEL

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA / DEPARTAMENTO DE BOYACÁ / IMPROCEDENCIA DE LA VINCULACIÓN AL PROCESO De la atenta lectura del artículo 4° del Decreto número 1179 de 1980, se desprende que el Instituto de Desarrollo de Boyacá —IDEBOY— debe administrar e invertir la totalidad de las regalías que se paguen al Estado por la explotación de las minas situadas en municipios del Departamento de Boyacá, dentro de las zonas A y B alinderadas en el artículo 1° del mismo. Tales regalías, se precisa luego, se destinarán exclusivamente a gastos de inversión directamente relacionados con obras públicas, educación, salud, desarrollo agropecuario, fomento minero y defensa de los recursos forestales en tales municipios. (…) las regalías se pagan al Estado, y le pertenecen a este. Sólo que las sumas que por tal concepto se perciban tienen una destinación especial. La Resolución número 002574 de 17 de diciembre de 1981 originaria del Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se modifica la número 795 de 16 de mayo de 1980, no hizo cosa distinta a corregir el error en que se incurrió en esta al consagrar que " en las

respectivas negociaciones deberán contemplarse contra prestaciones equitativas de carácter económico, a favor del Departamento de Boyacá y de los municipios de la ubicación de las minas. pues en puridad de verdad tales derechos se consagran en la ley en favor del Estado, y no respecto de estos últimos centros de imputación jurídica. (…) el Departamento de Boyacá no aparece como titular de ningún derecho subjetivo a lo largo de la normatividad acusada, motivo por el cual no se aprecia una buena razón de orden legal para que sea vinculado al proceso FUENTE FORMAL: DECRETO 1179 DE 1980 - ARTÍCULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA

Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de mil novecientos ochenta y ocho (1988)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1988-N3057

Actor: ACERÍAS PAZ DEL RIO S. A

Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, EMPRESA COLOMBIANA

DE MINAS ECOMINAS Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la Sala de Decisión a resolver el recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el auto calendado el día 14 de diciembre de 1987, pero sólo en cuanto al alcance de lo decidido en el punto tercero del mismo. Para una mejor comprensión del asunto, se transcriben a continuación los apartes pertinentes de la misma. En ella se lee: El apoderado judicial de Acerías Paz del Río S. A., solicitó la nulidad del auto de

fecha 21 de julio de 1987 (fls. 346 a 348 cdno. 1)petición a la cual se le ha dado el trámite incidental respectivo, por lo que se procede a su decisión. Para resolver se considera Primero. El incidentista estima que la providencia aludida es válida porque en ella se decidió ordenar dos trámites bien diferenciados 'que no podrían ser simultáneos sino sucesivos (fl. 3 cdno. 6), a saber: poner en conocimiento una nulidad y modificar el auto admisorio de la demanda a los afectados con la nulidad, como si esta ya se hubiera declarado, a pesar de ignorarse si la sanearán o no. Este hecho constituye causal de nulidad, en opinión del incidentista, porque desconoce 'las formas propias del debido proceso' que 'han sido desconocidas' (fl. 4 cdno. 6). Segundo. Durante el traslado a la otra parte no hubo manifestación alguna, aunque posteriormente la apoderada de la Nación (Ministerio de Minas y Energía), expresó que por tratarse de un asunto de puro derecho se abstuvo de pedir pruebas y, además, solicitó que se prescindiera del período probatorio y se decidiera de plano el incidente. Tercero. Es mandato legal (art. 155 del C. de P. C.) que el que alegue una nulidad deberá expresar la causal invocada, entre otros requisitos. En el escrito sobre el cual se provee ahora, no se señala específicamente ninguna disposición legal como soporte de la nulidad invocada. No obstante la Sala entiende que la exigencia legal no hace relación con la nomenclatura de la norma que le sirve de

apoyo, sino con su contenido. En este sentido, se interpreta que lo que el señor apoderado de la sociedad actora invoca es que ha habido un trámite distinto del que legalmente corresponde; y en verdad que tiene razón, puesto que lo dispuesto por el legislador, en caso de nulidades allanables, es que debe esperarse a que los afectados manifiesten si la subsanan o no y sólo después de esta etapa procede declarar la nulidad y disponer la renovación de la actuación que resulte afectada. En el asunto sub judice en el mismo auto se ordenó poner en conocimiento de las partes supuestamente afectadas por la nulidad y, de una vez, se ordenó renovar la actuación disponiendo que se notificara el auto admisorio y se corriera traslado de la demanda. Cuarto. Por otra parte, en el auto atacado se consideró que la nulidad se había presentado porque en el parágrafo del artículo 4° de la Resolución número 795 acusada, se había creado una situación jurídica subjetiva, particular y concreta, en relación con el Departamento de Boyacá y unos municipios, porque allí se ordenó darles unas copia auténtica de la Resolución número 2574 del 7 de diciembre de 1971, mediante la cual se cambia el aludido parágrafo por otro del siguiente tenor: En las respectivas negociaciones deberán contemplarse contraprestaciones equitativas de carácter económico a favor del Estado, por las explotaciones de los yacimientos nacionales de carbón, hierros calizas efectuadas por Acerías Paz del Río S. A., tomando en cuenta la fecha en que se iniciaron tales explotaciones.

No es esta la oportunidad procesal para entrar a decidir sobre la legalidad de esta última decisión, ni siquiera sobre la de los actos acusados, razón por la cual la Sala estima que no podrá hacer pronunciamiento jurisdiccional ninguno sin la comparencia del departamento y de los municipios aludidos, pues si ellos resultan o no afectados dependerá de lo que se decida en la sentencia, luego del debate respectivo en el que se tutela debidamente el derecho de defensa de esas entidades territoriales. Con fundamento en las anteriores consideraciones sólo se invalidará el auto acusado en el punto segundo; y el tercero en relación con la notificación y traslado de la demanda, pero este último conservará validez en cuanto a la orden de que se ponga en conocimiento la nulidad allí mencionada. Quinto. Como la nulidad prospera parcialmente no habrá condena en costas. En consecuencia Se resuelve Primero: Declárase nulo lo ordenado en el punto segundo de la parte resolutiva del auto de 21 de julio de 1987 y lo dispuesto en el punto tercero en cuanto a la notificación y traslado de la demanda; lo mismo que la actuación surtida con base en las decisiones que por este asunto se invalidan.

Segundo: Deniégase la nulidad del resto del contenido del auto atacado.

Tercero: Mantiénese la validez de lo decidido en el punto tercero de la providencia cuestionada, en cuanto a la orden de poner en conocimiento del Departamento de Boyacá y de los municipios allí mencionados, la nulidad aludida por medio del Tribunal comisionado y de los jueces que éste subcomisione (fls. 11 a 14 cdno.

núm. 6), Sustentación del recurso A folios 15 y siguientes del cuaderno número 6 aparece el escrito presentado por el impugnante, en el cual se hacen las siguientes valoraciones de orden jurídico y fáctico para sustentar el recurso. Allí se precisa: Primera. Una de las resoluciones ministeriales acusadas de nulidad —la 795 de 1980— dispuso en el parágrafo de su artículo 4° que en las negociaciones que se adelantaran entre Carbones de Colombia, S. A. —CARBOCOL— y la Empresa Colombiana de Minas —ECOMINAS—, por una parte, y Acerías Paz del Río S. A., por la otra parte, para cumplir el mandato (art. 4° de la Resolución 795) de que aquellas empresas estatales negociaran preferencialmente con Acerías la exploración y explotación de los yacimientos mineros que se les aportaron por la misma Resolución 795, deberían "contemplarse contraprestaciones equitativas de carácter económico, a favor del Departamento de Boyacá y de los Municipios de ubicación de las minas, por las explotaciones de los yacimientos nacionales efectuadas por Acerías Paz del Río S. A., tomando en cuenta la fecha en que se iniciaron tales explotaciones, sin perjuicio del impuesto de que trata la Ley 61 de 1979. Con base en dicho parágrafo, y estimando el honorable consejero ponente que había creado en favor del Departamento de Boyacá y de los municipios de ubicación de los yacimientos mineros un derecho subjetivo y concreto a percibir las contraprestaciones económicas que eventualmente se pactaron, estimó

igualmente que esas entidades tenían derecho a intervenir en el proceso pues su resultado podía afectarlas, debiendo haber sido citadas y recibido notificación de la demanda: como no sucedió así, el ponente consideró que podía estarse ante una nulidad que debía ponerse en conocimiento de ellas para los efectos pertinentes. Segunda. Aun cuando respeto pero no comparto el criterio del señor consejero ponente, pues por el contrario estimo que no se da ni puede declararse nulidad alguna por este aspecto (que ya habría oportunidad de debatir, como anteriormente rebatí la existencia de una nulidad análoga, que en definitiva se mantuvo por razones de procedimiento, no de fondo), por ahora y para los efectos del recurso del que hago uso debo limitarme —pero ello creo es suficiente— a poner de presente que la pretendida nulidad podría tener algún asomo de existencia en razón de lo dispuesto por el parágrafo del artículo 4° de la Resolución 795 que mencionaba al Departamento de Boyacá y a los municipios de ubicación de las minas (y que el señor consejero ponente identificó por qué medio como Pesca, Guítiva, Monguí, Jericó, Sativanorte, Tibasosa, amacá, taquemada, Guachetá y Ráquira) como posibles beneficiarios de contraprestaciones económicas que se pactaran a cargo de Acerías en sus negociaciones con ECOMINAS y CARBOCOL Cuando se dictó el auto de julio 21 de 1987, obraba en el proceso —y nada indicaba al honorable Consejo que no estuviera vigente— el primitivo parágrafo del artículo 4º de la Resolución 795, atrás transcrito y que aparentemente daba pie

para pensar en la existencia de una nulidad por la no intervención en el proceso de las entidades territoriales llamadas eventualmente a percibir unas contraprestaciones económicas, si se pactaban a cargo de Acerías. Pero a mi escrito presentado el 13 de agosto de 1987 acompañé copia auténtica de la Resolución número 2574 de 1981 dictada el 17 de diciembre de dicho año por el Ministerio de Minas y Energía, por la cual se modificó la Resolución 795 de 1980 para sustituir, como lo sustituyó, el parágrafo del artículo 4° de la citada Resolución 795 de que ha venido hablándose, y para disponer a cambio de él: Artículo primero. El parágrafo del artículo 4° de la Resolución 00795 del 16 de mayo de 1980 quedará así: En las respectivas negociaciones deberán contemplarse contraprestaciones equitativas de carácter económico a favor del Estado, por las explotaciones de los yacimientos nacionales de carbón, hierro y calizas efectuadas por Acerías Paz del Río S. A., tomando en cuenta la fecha en que se iniciaron tales explotaciones. Artículo segundo. Esta resolución rige desde la fecha de su expedición. De conformidad con lo dispuesto en la Resolución 2574, desde la fecha de su expedición —diciembre 17 de 1981— dejó de tener vigencia el primitivo parágrafo del artículo 4° de la Resolución 795 de 1980, por haber sido íntegramente sustituido por el que acaba de copiarse; y consecuencialmente el Departamento de Boyacá y los municipios de ubicación de los yacimientos mineros aportados a

ECOMINAS y a CARBOCOL por la Resolución 795 dejaron de tener la vocación que para percibir contraprestaciones de carácter económico se les había conferido en 1980, puesto que dichas contraprestaciones —si a ellas se llegare— ya no serían pactadas en favor del departamento y de los municipios (Resolución 795 de 1980) sino del Estado (Resolución 2574 de 1981). En consecuencia, la entidad departamental y las entidades municipales no tienen interés jurídico alguno en el proceso ni en su resultado, pues cualquiera que éste fuere carece de virtualidad para favorecerlas o para perjudicarlas, toda vez que nada tienen qué ganar o qué perder en razón del litigio en el que no tienen ningún derecho a intervenir ni se debate nada que pueda interesarles. Tercera. Así mirada la cuestión, como en mi opinión necesariamente ha de mirarse, no puede ser legal dar cabida en el proceso a quienes carecen de todo interés jurídico para participar en él, puesto que lo que es materia del debate judicial no puede afectarlos en ningún sentido. Si en algún momento y por determinado lapso —-desde mayo. De 1980 (fecha de la Resolución 795 de ese año) y hasta diciembre de 1981 (fecha de la Resolución 2574 de ese año)— el Departamento de Boyacá y los municipios de ubicación de los yacimientos mineros tuvieron vocación para percibir contraprestaciones económicas que eventualmente se pactaron a cargo de Acerías en sus negociaciones con ECOMINAS y CARBOCOL sobre las minas de hierro, calizas y carbón (las únicas que se les aportaron), de esa vocación

fueron privados al disponerse por la Resolución 2574 que las contraprestaciones serían a favor del Estado y ya no de las entidades territoriales que mencionaba el parágrafo del artículo 4º de la Resolución 795 de 1980, parágrafo este que desapareció del ámbito jurídico por haber sido íntegramente sustituido y que hoy no puede ser aplicado ni servir de soporte para decisión judicial alguna. Si la pretendida nulidad que el honorable consejero ponente creyó advertir se basa precisamente en no haberse notificado la demanda a quienes debían ser parte obligada en el proceso para integrar el contradictorio, es obvio que no puede seguir pensándose así en presencia de lo dispuesto por la Resolución 2574 de 1981, puesto que ni el Departamento de Boyacá ni los municipios de ubicación de las minas pueden ser considerados ni deben ser tenidos como litis consortes necesarios toda vez que carecen de interés jurídico para intervenir en el proceso y que la decisión que en este recaiga no toca con ningún derecho de esas entidades territoriales ni es susceptible de afectarlas en ningún sentido. De esta manera, se ve claro que mantener la decisión de poner en conocimiento del Departamento de Boyacá y de algunos de sus municipios la nulidad que el señor consejero ponente creyó advertir no tiene justificación alguna ni asidero legal: si esas entidades no deben intervenir en el proceso en el que nada que les interese se debate, llevarlas a él es contrario a derecho; y si por carecer de interés jurídico no tienen por qué ser parte procesal, llamarlas oficiosamente a ser parte rebasa las atribuciones y facultades judiciales, lesiona la ley y ofende

injustificadamente a la otra parte que se ve enfrentada a un número superior de personas que seguramente han de hacerle más difícil la defensa de sus legítimos derechos. Cuarta. En el auto que impugno se lee que no es la oportunidad procesal para entrar a decidir sobre la legalidad de la Resolución 2574, ni siquiera la de los actos acusados, razón por la cual la Sala estima que no podrá hacer pronunciamiento jurisdiccional alguno sin la comparecencia del departamento y de los municipios, pues si ellos resultan o no afectados dependerá de lo que se decida en la sentencia, luego del debate respectivo en el que se tutele el derecho de defensa de esas entidades. Creo que es de mi deber referirme a esta apreciación que se halla en la parte motiva de la providencia, así: a) el pronunciamiento jurisdiccional que se haga sobre los actos administrativos acusados (Decreto 1179 y Resoluciones 794 y 795, de 1980) no puede afectar en forma alguna al Departamento de Boyacá ni a ninguna de sus entidades territoriales, puesto que no tienen derecho alguno que en el proceso se debata y carecen de todo interés jurídico para intervenir en dicho proceso y para ejercer dentro de él el derecho de defensa de algo inexistente; b) dentro del proceso en que hablo no puede haber, ni hoy ni mañana, pronunciamiento jurisdiccional alguno sobre la legalidad o la ilegalidad de la Resolución 2574 de 1981 pues este acto administrativo no está sub judice, no ha sido demandado —que yo sepa— y en todo caso decidir sobre su validez o ilegalidad tendrá que ser el resultado de un proceso diferente, si dicha resolución

hubiere sido o fuere demandada ante la jurisdicción contencioso administrativa, nunca dentro del proceso en que hablo y en el que no se debate sobre la validez o no validez jurídica de dicha resolución. En consecuencia, tampoco por este aspecto se justifica ni es legal la intervención de las entidades territoriales dentro de este proceso, pues en él no habrá decisión jurisdiccional susceptible de favorecerlas o de perjudicarlas en ningún aspecto ni por ningún motivo. Si la Resolución 2574 de 1981 las lesionó al desconocerles un derecho que la 795 de 1980 les había otorgado, es cuestión ajena al presente proceso y que debe dilucidarse, si se cree del caso, con el ejercicio independiente de las acciones o medios que la ley brinda" (fls. 15 a 19 cdno. núm. 6). III Consideraciones de la Sala a) Ni en el Decreto número 1179 de 76 de mayo de 1980, ni en las Resoluciones números 000794 y 000795, dictadas ambas por el Ministerio de Minas y Energía, aparecen comprometidos derechos subjetivos del Departamento de Boyacá, pues lo que el artículo primero de la normatividad primeramente citada dispone es que se declaran "... de reserva especial los yacimientos de carbón, hierro y calizas que sean necesarios para la industria siderúrgica, que se encuentren en las zonas de los Departamentos de Boyacá y Cundinamarca..." que allí se delimitan. La realidad anterior explica bien la razón por la cual no existe fundamento jurídico alguno para que ese centro de imputación jurídica se vincule al proceso;

b) De la atenta lectura del artículo 4° del Decreto número 1179de 1980, se desprende que el Instituto de Desarrollo de Boyacá —IDEBOY— debe administrar e invertir la totalidad de las regalías que se paguen al Estado por la explotación de las minas situadas en municipios del Departamento de Boyacá, dentro de las zonas A y B alinderadas en el artículo 1° del mismo. Tales regalías, se precisa luego, se destinarán exclusivamente a gastos de inversión directamente relacionados con obras públicas, educación, salud, desarrollo agropecuario, fomento minero y defensa de los recursos forestales en tales municipios. Dentro del marco jurídico anterior se tiene que las regalías se pagan al Estado, y le pertenecen a este. Sólo que las sumas que por tal concepto se perciban tienen una destinación especial. La Resolución número 002574 de 17 de diciembre de 1981 originaria del Ministerio de Minas y Energía, por medio de la cual se modifica la número 795 de 16 de mayo de 1980, no hizo cosa distinta a corregir el error en que se incurrió en esta al consagrar que "... en las respectivas negociaciones deberán contemplarse contra prestaciones equitativas de carácter económico, a favor del Departamento de Boyacá y de los municipios de la ubicación de las minas.pues en puridad de verdad tales derechos se consagran en la ley en favor del Estado, y no respecto de estos últimos centros de imputación jurídica. c) Dentro del marco anterior fluye con claridad que el Departamento de Boyacá no aparece como titular de ningún derecho subjetivo a lo largo de la normatividad

acusada, motivo por el cual no se aprecia una buena razón de orden legal para que sea vinculado al proceso. En cambio, el Instituto de Desarrollo de Boyacá — 1DEBOY— y los municipios del citado departamento, comprendidos en las zonas A y B del artículo primero del Decreto 1179 de 1980, sí, pues en favor del primero se establece el derecho de administración, y en beneficio de los segundos la utilización de las regalías para los fines específicos indicados en el artículo cuarto del mismo. Esto explicaque si la normatividad acusada se derrumba, tales entes administrativos sufren perjuicio cierto en el goce y ejercicio de sus derechos, y si se mantienen estos se conservan incólumes para su propio beneficio. Por ello el aparte del auto impugnado se mantedrá, con la modificación de que no hay lugar a notificar al Departamento de Boyacá por las razones en antes expuestas. d) En apoyo de la perspectiva jurídica que se deja precisada la Sala recuerda que ella fue inicialmente también la del Procurador Judicial de la parte actora. Sólo así se explica el siguiente párrafo tomado de su escrito, visible a folios dos y siguientes del cuaderno número 6, donde se lee: Creyendo advertir el señor consejero ponente una nulidad por no haber sido convocados al proceso del departamento, el Instituto y los diez municipios atrás citados, que según el expediente debían formar el litis consorcio necesario, decidió ponerla oficiosamente en conocimiento de los así afectados para que manifestaran si la saneaban, todo de conformidad con lo dispuesto por el artículo 157 del Código de Procedimiento Civil. Solamente hasta ahí era procedente disponer en

esa providencia: poner en conocimiento la pretendida nulidad para que fuera o no saneada. Si lo primero, continuaría su curso el proceso; si lo segundo, se declararía la nulidad, de existir realmente (art. 157 citado)". (Subrayas de la Sala). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Resuelve Confírmase el punto tercero de la providencia suplicada con la modificación en el sentido de que no hay lugar a hacer notificación alguna al Departamento de Boyacá. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

JORGE VALENCIA ARANGO, CARLOS BETANCUR JARAMILLO, JULIO

CESAR URIBE ACOSTA ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO