CE-SEC3-EXP1988-N3182

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD

SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA /

CLARIDAD EN LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA /

PRESUPUESTOS DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA

DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / FUENTE DEL

DAÑO / ACTO ADMINISTRATIVO / HECHO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA

DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / VÍA DE HECHO / CONFIGURACIÓN DE LA VÍA DE HECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Es correcta la perspectiva jurisprudencial que maneja el excepcionante cuando recuerda que temporalmente la Corporación ha exigido que el demandante sea claro en la demanda al vincular sus pretensiones ora a un hecho ora a un acto administrativo, pues no le está permitido "trocar ni calificar ad libitum las especies jurídicas". Esa seriedad se viene demandando aún con más celo después de la vigencia del Decreto 01 de 1984, que consagró la acción relativa a contratos, pues sólo así es posible al Juez hacer un manejo claro de muchos aspectos, entre ellos, el relacionado con la caducidad. Pero frente a la tesis anterior, la jurisprudencia de la Corporación desde hace ya bastantes años, se vio obligada a manejar matices

jurídicos, no de antítesis, pero sí de síntesis, para hacerle frente a irregulares situaciones creadas por la Administración. Por ello ha sostenido que la operación administrativa de un acto no notificado, constituye una vía de hecho y permite una acción de reparación directa.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NOTA DE RELATORÍA: Sobre la vía de hecho configurada por la falta de notificación de un acto administrativo, ver sentencia de 14 de junio de 1961, C.P.

Carlos Gustavo Arrieta, sentencia de 7 de marzo de 1963, C.P. Gabriel Rojas Arbeláez, sentencia de 2 diciembre de 1983, Exp. 2668, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEMANDA / FUNDAMENTOS DE LA

DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / VÍA DE HECHO

/ ACTO ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[E]s claro para la Sala que, en el sub lite, el hecho fundamental en que se apoya la acción, se deja manejar como una vía de hecho, pues el actor se queja reiteradamente de que la providencia que en su momento debió tomar el Consejo de Ministros es un acto administrativo, apreciación que hace suya la Sala, y que, como tal, "... se debió notificar a las partes interesadas. .." conforme a lo

preceptuado en los artículos 10, 11, 12 y 13 del Decreto 2733 de 1959, lo que en puridad de verdad no ocurrió.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2733 DE 1959 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 2733

DE 1959 - ARTÍCULO 11 / DECRETO 2733 DE 1959 - ARTÍCULO 12 / DECRETO 2733 DE 1959 - ARTÍCULO 13

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA

POR EL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / PRINCIPIOS DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS

FORMALIDADES / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA

REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES / FINALIDAD DEL PRINCIPIO DE

PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES / PRINCIPIOS

GENERALES DEL DERECHO / PRINCIPIO DE EFICACIA / PRINCIPIO DE

EFICACIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / PRINCIPIO DE EFICACIA DE

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / FALTA DE REQUISITOS FORMALES DE LA

DEMANDA / SUSTENTACIÓN DE LA DEMANDA / SUSTENTACIÓN DE LOS

CARGOS DE LA DEMANDA / SOLICITUD DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / FACULTADES DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / VALORACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / FUNDAMENTO FÁCTICO DE

LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA

Al interpretar la demanda, buscando poner en marcha los principios generales que se consagran en el artículo tercero del Código Contencioso Administrativo, y en particular el de la eficacia, que demanda remover de oficio los obstáculos puramente formales, para evitar las decisiones inhibitorias, la Sala encuentra que la interpretación que hace del libelo es necesaria y correcta, pues el actor insiste, al sustentar el segundo cargo, que lo que impetra no es la nulidad de los actos del Consejo de Ministros sino la indemnización correspondiente, a la luz de lo preceptuado "... por el artículo 68 del Código Contencioso Administrativo..." Agrégase, a todo lo anterior, que el sentenciador encuentra que su tarea consiste en buscar la justicia para quien la impetra, y que para la realización de esa bella tarea, tiene un amplio poder para la valoración fáctica y jurídica de las circunstancias legales, generales y particulares del caso. Para llegar a ella, el sendero que debe transitar es el que se deja precisado en la literatura jurisprudencial anterior, y, por lo mismo, no vacila en recorrerlo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

68 COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No constituye un acto

administrativo / MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE / ACTO

ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE MINISTROS / NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DEBER DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

PARTICULAR / REQUISITOS DE LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PRESUPUESTOS DE LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN PERSONAL / MECANISMOS DE

NOTIFICACIÓN PERSONAL / OBLIGATORIEDAD DE LA NOTIFICACIÓN PERSONAL / CONCEPTO DE NOTIFICACIÓN PERSONAL / REQUISITOS DE NOTIFICACIÓN PERSONAL - Acta con fecha, nombre del notificado y la providencia que se notifica / FINALIDAD DE LA NOTIFICACIÓN PERSONAL /

APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL

[L]as comunicaciones (…), no son reales notificaciones de ningún acto administrativo del Consejo de Ministros, pues no se cumplieron las exigencias de los artículos 10 y siguientes del Decreto 2733 de 1959. Además, ellas están suscritas por la Secretaria General del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, que no era la competente para llevar a cabo esa tarea. (…) En esta materia no puede perderse de vista que la notificación personal debe ajustarse a la ritualidad consagrada en el artículo 315 del Código de Procedimiento Civil, que ordena, en lo pertinente, que se debe levantar un acta, en la que se expresará en letras la fecha en que se practique, el nombre del notificado y la providencia que se notifica, acta que deberá firmarse por aquél, el secretario, y el empleado, cuando fuere el caso. Si el notificado no sabe, o no puede o no quiere firmar se expresará esta circunstancia en el acta y firmará por él un testigo que haya presenciado el hecho. nada de lo cual se hizo en el caso en comento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2733 DE 1959 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 2733

DE 1959 - ARTÍCULO 11 / DECRETO 2733 DE 1959 - ARTÍCULO 12 / DECRETO

2733 DE 1959 - ARTÍCULO 13 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVILARTÍCULO 315

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CONFIGURACIÓN DE OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA / EFECTOS DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO

ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE MINISTROS / LICITACIÓN

PÚBLICA / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA / CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONDICIONES DEL CONTRATO DE MUTUO / OBJETO DEL CONTRATO DE MUTUO / PARTES DEL CONTRATO DE MUTUO / BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO / FONDO VIAL NACIONAL / CONSORCIO / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO DE MUTUOImprocedente por concepto no favorable del Consejo de Ministros La Sala se encuentra, pues, ante una operación administrativa de ejecución de un acto administrativo no notificado, que constituye una vía de hecho, y, por lo mismo, facultaba a la parte afectada para instaurar la acción de reparación directa. No de otra manera podría calificarse la determinación del Consejo de Ministros de ordenar "la apertura de una nueva licitación en conformidad con lo dispuesto en el contrato de préstamos celebrado con el BID" (…) y de no impartirle "... concepto favorable al contrato celebrado entre el Fondo Vial Nacional y el consorcio..." demandante.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / DERECHO DE DEFENSA /

PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS FORMALIDADES /

APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRIMACÍA DE LA REALIDAD SOBRE LAS

FORMALIDADES / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ /

FUNCIÓN INTERPRETATIVA DEL JUEZ

[L]a jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido firme en el sentido de predicar que se debe estudiar la acción que pueda tramitarse. Recuerda, además, que ella ha sido amplia en enseñar que el "... derecho de defensa no se puede supeditar a formalidades ... pero a renglón seguido entra a enlistar algunos detalles, que él denomina "especiales", como es la calidad de los juristas que redactaron la demanda (…). La Sala no acoge la anterior perspectiva de valoración jurídica para interpretar la demanda, pues esta bella tarea judicial debe llevarse a cabo por el sentenciador sin subjetivismos, sin que pueda detenerse a indagar cuál fue el profesional del derecho que se encargó de impetrar justicia, pues transitando por el sendero sugerido, corre el riesgo de manejar vivencias de contradicción y prejuicios subliminales.

OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / CONFIGURACIÓN DE OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA / EFECTOS DE LA OPERACIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO

ADMINISTRATIVO / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE

NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INEXITENCIA DE CADUCIDAD

DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA

EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / IMPROCEDENCIA DE LA

EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA Manejado el caso a la luz de la filosofía que informa la operación administrativa de ejecución de un acto administrativo no notificado, que constituye una vía de hecho, la caducidad alegada tampoco se da, pues la demanda se presentó mucho antes de que se consumaran los tres años de ley.

LICITACIÓN PÚBLICA / PROCEDIMIENTO DE LICITACIÓN PÚBLICA /

MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE / FONDO VIAL

NACIONAL / ADJUDICACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO /

CONSORCIO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA

/ CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO /

PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

FORMALIDADES PARA EL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO /

APROBACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO - Negada / CONSEJO DE

MINISTROS / ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUNDAMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No fueron puestos en conocimiento del consorcio / APERTURA DE LICITACIÓN PÚBLICA /

CONTRATO DE MUTUO

[A]gotado el procedimiento legal de la licitación, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte -Fondo Vial Nacionaladjudicó al consorcio demandante, formado por las sociedades (…) el contrato (…) el cual tenía por objeto la ejecución de las obras que sean necesarias para el mejoramiento de las condiciones de navegación del Canal del Dique (…). [E]ste necesitaba para su

"perfeccionamiento" entre otros requisitos, de la aprobación del Consejo de Ministros, la cual, fue negada (…), sin que el consorcio hubiese podido saber, en ningún momento, cuál la causa, motivo o razón para ello. (…) [A] los representantes del consorcio se les negó la expedición del documento en que constara el alcance de las decisiones adoptadas por el honorable Consejo de Ministros, con el argumento de que a la luz de lo preceptuado en el reglamento del mismo, las actas y demás documentos que de ella hacen parte "... son de carácter estrictamente reservado..." (…). [E]l Consejo de Ministros, en esa misma sesión, ordenó "... la apertura de una nueva licitación en conformidad con lo dispuesto en el contrato de préstamo celebrado con el BID".

ACTUACIÓN IRREGULAR DE LA ADMINISTRACIÓN / OMISIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE MINISTROS / FUNCIONES DEL CONSEJO

DE MINISTROS / FUNCIÓN CONSULTIVA / ALCANCE DE LA FUNCIÓN

CONSULTIVA / FINALIDAD DE LA FUNCIÓN CONSULTIVA / FUNCIÓN

CONSULTIVA / ACTO ADMINISTRATIVO DECISORIO / CONCEPTO DE

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA /

NOTIFICACIÓN DEL CONCEPTO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A la luz de lo alegado y probado, la Sala encuentra que en el caso en comento, sí se patentiza la irregular actuación de la Administración, en contra del consorcio demandante, como pasa a precisarse. Las funciones del Consejo de Ministros están fijados en la Ley 63 de 1923, siendo unas de carácter consultivo y otras de

naturaleza decisoria. (…) [E]l referido organismo ha debido emitir, en su momento, el concepto exigido para la contratación administrativa en el artículo 37 del Decreto Ley 150 de 1976, y notificarlo a los interesados, en legal forma, pues él es, en su esencia jurídica, un verdadero acto administrativo, pues el Consejo, en estos casos, actúa en ejercicio de una competencia netamente administrativa, asignada por la ley.

FUENTE FORMAL: LEY 63 DE 1923 / DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO

37

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / APROBACIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO - Negada / ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO

DESFAVORABLE / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DERECHOS DEL CONTRATISTA /

IMPROBACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REFORMA AL CONTRATO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO - Nuevo Agrégase a todo lo anterior que si él era desfavorable, ha debido indicar por qué causa o motivo, esto es, si por encontrarlo ilegal o por inconveniente, pues para ambas posibilidades la ley le brinda al contratista, y también a la Administración, los remedios indicados en el artículo 27 del referido estatuto. (…) "Si el organismo o autoridad superior improbaren el contrato por encontrarlo ilegal, deberán adoptarse las reformas ordenadas y, si ello no fuere posible, iniciarse la tramitación para celebrar uno nuevo, si para esto último hubiere autorización legal. Si lo negare por considerarlo inconveniente, podrá iniciarse la tramitación para

celebrar un nuevo contrato pero dentro de las condiciones que con dicho fin señale quien lo negó".

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 27

CONCEPTO ADMINISTRATIVO / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA /

ALCANCE DEL CONCEPTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL

CONCEPTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD / PRINCIPIO DE

LEGALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CONTROL INTERNO EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DEBER DE OBEDIENCIA AL ORDENAMIENTO

JURÍDICO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVA

[E]n tratándose de los conceptos relacionados con la contratación administrativa, el alcance de los mismos, su motivación, etc., no pueden ser secretos. Aceptar la tesis contraria sería hacer nugatorio el control interno de la Administración. Esta, como es bien sabido, debe encuadrar su conducta dentro del marco de la legalidad imperante y ello explica bien que sea ella misma la más interesada en que su actuación sea en todo momento ajustada al ordenamiento jurídico. No de otra manera podría explicarse el nacimiento de la jurisdicción contencioso administrativa.

PARTES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / INTENCIÓN DE LAS PARTES

DEL CONTRATO / DERECHOS DEL CONTRATISTA / FACULTADES DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / IMPROCEDENCIA DEL SILENCIO

ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO / MODIFICACIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA MODIFICACIÓN DE

CONTRATO / CONSEJO DE MINISTROS / DEBERES DEL CONSEJO DE

MINISTROS / ACTO ADMINISTRATIVO / REQUISITOS DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / SERVICIO DE INFORMACIÓN EN ADMINISTRACIÓN / COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO La posibilidad que tienen tanto el contratante como el contratista de ajustar la contratación para hacer desaparecer los reparos, explica bien que del simple silencio no se pueda inferir cuál debe ser el comportamiento posterior. En otras palabras: En casos como el presente, el Consejo de Ministros tiene que pronunciarse en forma oportuna, clara, precisa, y con motivación que pueda ser conocida por todos los interesados en el nacimiento del acto jurídico. La negativa en hacerlo, hace nacer responsabilidad para la Administración.

ACTUACIÓN IRREGULAR DE LA ADMINISTRACIÓN / OMISIÓN DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / FALTA DE NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CONSEJO DE MINISTROS / FUNCIONES DEL CONSEJO

DE MINISTROS / ACTO ADMINISTRATIVO DECISORIO / CONCEPTO DE

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / OMISIÓN

EN LA NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIONAMIENTO DE

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / ERROR DE FUNCIONAMIENTO DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

INEXISTENCIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO FICTO

[L]a Sala hace el manejo de este asunto contra la Administración, por haber tomado una decisión no exteriorizada, no escrita, no publicada, ni notificada en legal forma. Por una decisión que simplemente se ejecutó, lo que le permitió al

consorcio contratista conocerla, confundiéndose así, como en antes se destacó, los momentos de decisión y de ejecución. Ello explica bien que no entre en consideraciones de naturaleza jurídica para examinar si en puridad de verdad el concepto estuvo bien o mal motivado, cuál su causa, cuál su fin. Por ello se destacó también, con citas jurisprudenciales, que "... en el acto administrativo tácito no se contiene elemento de juicio alguno y el único punto de referencia que ofrece es el acto material que lo ejecuta".

INEXISTENCIA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / FALTA DE

APROBACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / VÍA DE HECHO / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / CONFIGURACIÓN DE LA VÍA DE HECHO / FALTA DE

NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTUACIÓN IRREGULAR DE

LA ADMINISTRACIÓN

[E]n el caso en comento no hubo contrato, pues ello se deduce de lo preceptuado en el artículo 27, inciso segundo del Decreto Ley 150 de 1976, y también del texto de la cláusula vigésima quinta del acuerdo de voluntades que se recogió en el documento suscrito bajo el número 558 de 1980, pero ello no impide al sentenciador examinar, a la luz de las pretensiones del demandante, qué impidió que lo hubiera. Si al final del examen de conducta se verifica que simplemente se estructuró una vía de hecho, deben ordenarse las indemnizaciones correspondientes por los daños causados y probados.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 27 INCISO 2

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / DERECHOS DEL CONTRATISTA /

IMPROBACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

SUSTENTACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ILEGALIDAD DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / INCONVENIENCIA DE LAS PROPUESTAS /

DERECHOS DE LAS PARTES / ACTO PRECONTRACTUAL / ETAPA

PRECONTRACTUAL / OBLIGACIÓN PRECONTRACTUAL DE INFORMACIÓN /

OBLIGACIONES EN LA ETAPA PRECONTRACTUAL / PRINCIPIO DE

PLANEACIÓN PRECONTRACTUAL / PRINCIPIOS DE LA ETAPA

PRECONTRACTUAL / CELEBRACIÓN DE NUEVO CONTRATO

[A] la luz de lo que preceptuaba el artículo 27 del Decreto Ley 150 de 1976, el contratista tenía derecho a saber si la no aprobación se apoyaba en razones de "ilegalidad", con el fin de que se adoptaran las reformas que en el concepto se debían precisar, si ello era posible. Ahora bien, si los reparos eran de "inconveniencia", también se han debido poner en conocimiento de las partes vinculadas en la relación precontractual, entre otras cosas, para poder encuadrar la conducta dentro de la normatividad que las autoriza para "... celebrar un nuevo contrato, pero dentro de las condiciones que con dicho fin señale quien lo negó... (Decreto 150 de 1976, art. 27, inciso final).

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 27

ACTO ADMINISTRATIVO DISCRECIONAL / PODER DISCRECIONAL DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA /

FACULTAD DISCRECIONAL DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CONCEPTOS DOCTRINARIOS /

FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / NORMATIVIDAD DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / LÍMITES A LA FACULTAD DISCRECIONAL En materia de actos discrecionales parece conveniente recordar que tanto la doctrina como la jurisprudencia vienen predicando que en ellos hay elementos reglados suficientes como para no tolerar ni permitir una abdicación total del control de los mismos. El artículo 27 del Decreto 150 de 1976 no consagraba, en su literatura, derecho o facultades para que la Administración decidiera, sin ninguna consideración, lo que quisiera. El fin de la potestad discrecional es también un elemento reglado de las mismas.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 27

FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / NORMATIVIDAD DE LA

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA / LÍMITES A LA FACULTAD DISCRECIONAL /

CONSEJO DE MINISTROS / ACTUACIÓN IRREGULAR DE LA

ADMINISTRACIÓN / OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA /

ARBITRARIEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / ERROR DE FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO - No fue exteriorizado a los afectados / ACTO ADMINISTRATIVO DISCRECIONAL / DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA / FACULTAD DISCRECIONAL DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Límites El artículo 27 del Decreto 150 de 1976 no autorizaba, se repite, al Consejo de

Ministros para conceptuar a su simple gusto, dejando in mente retenta, la causa, motivo o razón de la decisión. La normatividad lo obligaba a exteriorizar esos aspectos sustanciales, entre otras cosas, para que los interesados, en el nacimiento de la relación contractual, pudieran transitar por el sendero que la misma ley les señalaba, ora enmendando los entuertos, ora para iniciar la tramitación de una nueva licitación. Por ello se enseña, también, que toda potestad discrecional se apoya en una realidad de hecho que funciona como supuesto de hecho de la norma de cuya aplicación se trata. "Este hecho ha de ser de una realidad como tal hecho, y ocurre que la realidad es siempre una: No puede ser y no ser al mismo tiempo o ser simultáneamente de una manera y de otra.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 27

ILEGALIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIÓN PRECONTRACTUAL

DE INFORMACIÓN / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS LEGALES DE

LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO / DERECHOS DEL CONTRATISTA /

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REFORMA AL

CONTRATO / CONSEJO DE MINISTROS / DEBERES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / SUMINISTRO DE INFORMACIÓN En el caso en comento, y por lo que respecta al concepto de ilegalidad, ella debió ser verificada, y, por lo mismo, dada a conocer, para que los interesados llenaran, de ser posible, los vacíos detectados. El Consejo de Ministros estaba obligado a indicar las violaciones que el proyecto de contrato presentaba, a la luz de la ley y del derecho. En estas materias no puede la Administración, frente a mandatos tan

claros y precisos, como el artículo 27 del Decreto 150 de 1976, dejar campo abierto a la especulación, o a la duda.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 27

INCONVENIENCIA / LÍMITES A LA FACULTAD DISCRECIONAL /

DISCRECIONALIDAD ADMINISTRATIVA / FACULTAD DISCRECIONAL DE LA

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Límites / CONCEPTO JURÍDICO

INDETERMINADO / CONSEJO DE MINISTROS / CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA / CONCEPTO / CONCEPTO ADMINISTRATIVO / ALCANCE

DEL CONCEPTO ADMINISTRATIVO / MOTIVACIÓN DEL CONCEPTO

ADMINISTRATIVO / CONTROL JUDICIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO

[E]l concepto de "inconveniente", (…) no consagra una facultad discrecional de la Administración. A través de esa literatura se da entrada a los llamados "conceptos jurídicos indeterminados". (…) A la luz de la literatura jurídica (…) y también del alcance del artículo 27 del Decreto Ley 150 de 1976, la Sala concluye que cuando el Consejo de Ministros rinde concepto en materia de contratación administrativa, no ejerce poderes discrecionales. Maneja conceptos jurídicos indeterminados, y, por lo mismo, no es posible presentarlos, como ya se destacó en antes, con la filosofía que informa la discrecionalidad, o dentro de un marco de ejercicio de la libertad. Ello explica, igualmente, que, en casos como el presente, el Consejo de

Estado sí pueda juzgar tales actos.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 27

PRIVACIÓN DEL DERECHO DE SER ADJUDICATARIO / PRIVACIÓN INJUSTA

DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / PERJUICIOS POR LA

PRIVACIÓN INJUSTA DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

ACTUACIÓN IRREGULAR DE LA ADMINISTRACIÓN / OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / ARBITRARIEDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CONSEJO DE MINISTROS / ERROR DE FUNCIONAMIENTO DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / INEXISTENCIA DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / OBLIGACIÓN PRECONTRACTUAL DE INFORMACIÓN /

DEBERES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / SUMINISTRO DE

INFORMACIÓN / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / INDEMNIZACIÓN AL CONTRATISTA Para la Sala es incuestionable que la conducta de la Administración, en el caso en comento, privó al demandante de la oportunidad de beneficiarse del contrato que le fue adjudicado, el cual no alcanzó a tener existencia legal por la conducta contraria a derecho del Consejo de Ministros, como en antes se precisó. Dentro de este marco de realidades fácticas es claro igualmente, que el derecho protege la relación precontractual ya que ésta se rige en principio por la normatividad que informa la contractual. Dentro de la perspectiva anterior bien cabe predicar que el Consejo de Ministros, al no encuadrar su conducta dentro de los parámetros legales indicados en el artículo 27 del Decreto Ley 150 de 1976, ley de la relación

negocial, dio lugar a la ruptura de ésta, impidiendo así la celebración del negocio jurídico proyectado, sin que el demandante hubiese podido saber, la causa, motivo o razón de la referida conducta omisiva. Estos comportamientos no los tolera el derecho, y se convierten en fuente de indemnizaciones, en la medida en que se acredite, por todos los medios legales el daño.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 27

DAÑO / DAÑO ANTIJURÍDICO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / PRUEBA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / CARGA DE LA PRUEBA / REGLAS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / RESPONSABILIDAD CIVIL / PRUEBA DE LOS PERJUICIOS / PRUEBA DEL PERJUICIO MATERIAL / DERECHO PATRIMONIAL / CARGA DE LAS PARTES DEL PROCESO / REQUISITOS DE LA CARGA DE LA PRUEBA / ACREDITACIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA / ALCANCE DE LA CARGA DE LA PRUEBA Tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, como la del Consejo de Estado han sido reiterativas en el sentido de que "... el perjuicio que condiciona la responsabilidad civil no es materia de presunción legal y que como derecho patrimonial que es, debe ser demandado y probado en su existencia y en su extensión por quien alega haberlo sufrido, que es quien mejor debe saber en qué consiste y en cuánto lo ha afectado. Quien afirma que su demandado le ha inferido

un daño por su dolo o culpa, está obligado, si quiere que se le repare por decisión judicial, a producir la prueba de la realidad del perjuicio demostrando los hechos que lo constituyan y su cuantía, o señalando a este respecto, cuando menos, bases para su valoración".

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad civil ver sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de 10 de noviembre de 1944, M.P. Hernán Salamanca y sentencia de 27 de febrero de 1946, M.P. Ricardo Hinestroza Daza.

CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA /

CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDA / FALTA DE ACREDITACIÓN

DEL PERJUICIO MATERIAL / FALTA DE ACREDITACIÓN DEL DAÑO

ANTIJURÍDICO / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO / AUSENCIA DE

PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE LAS CARGAS PROCESALES /

PARTICIPACIÓN EN LA LICITACIÓN - Costos

[L]a Sala se encuentra con la especial circunstancia de que el apoderado de la parte actora (…) no aportó al proceso una sola prueba orientada a demostrar el daño. (…) Tampoco se solicitó la práctica de un dictamen orientado a concretar el monto del daño. (…) No obstante la anterior realidad probatoria, la Sala reitera su perspectiva jurisprudencial en el sentido de que los gastos que los licitantes hacen para poder participar en la licitación, no tipifican daño alguno. Ellos son, simplemente el costo de la oportunidad. Conclusión distinta llevaría, necesariamente, a demandas orientadas a la restitución de los mismos por parte

de los oferentes no favorecidos con la adjudicación.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la carga de la prueba ver sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de 12 de febrero de 1944, C.P. Ricardo Hinestroza Daza.

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA

POR EL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / FALTA DE REQUISITOS FORMALES DE LA DEMANDA /

SUSTENTACIÓN DE LA DEMANDA / SUSTENTACIÓN DE LOS CARGOS DE LA DEMANDA / SOLICITUD DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / FACULTADES DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / VALORACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / VÍA DE HECHO / CONFIGURACIÓN DE LA VÍA DE HECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO La Sala desea dejar en claro que ha tenido que hacer un esfuerzo de interpretación de la demanda, pues es incuestionable que el procurador judicial de la parte actora, no obstante que impetra en el "petítum" que "... se declare la nulidad de la providencia del Consejo de Ministros (…) destaca, bajo el rubro "normas violadas y concepto de violación", que lo que pretende es que se ordene la indemnización "... sin lugar a declarar la nulidad de los actos del Consejo de Ministros..." (…). La anterior realidad exp