CE-SEC3-EXP1988-N4913

DEMANDA DE RECONVENCIÓN / RECURSO DE APELACIÓN / CLASES DE CONTRATO / CONTRATO PÚBLICO / DERECHO PRIVADO / NATURALEZA DEL CONTRATO – Privado o público / FINALIDAD DEL CONTRATO / CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS / CONTRATO ADMINISTRATIVO CIVIL / CONTRATO ADMINISTRATIVO COMERCIAL Para elucidar el tema de la ubicación de los contratos en el campo del derecho privado o en el del derecho público, conviene recordar que esa diferenciación no ha sido el resultado de un capricho ni de un ejercicio meramente académico. Tal clasificación es el resultado de la necesidad, recogida por el legislador, de dar a los contratos que la administración celebra, un tratamiento legal diferente en algunos aspectos al que le da a los que celebran los particulares, cuando la regulación establecida para la contratación entre estos últimos resulta inconveniente o insuficiente para atender los supremos intereses del Estado, que se identifican con los de la comunidad en general. (…) [s]e comprende que los contratos administrativos celebrados por la administración puedan estar también en algunos aspectos regulados por el Código Civil o por el Código de Comercio, o por cualquiera otro según su naturaleza, respetando desde luego las disposiciones especiales que se hayan dictado para cada tipo de negocio, y sin que por tal circunstancia se afecte el carácter de contrato administrativo. Se podría decir que hay contratos administrativos civiles, si están regulados de modo general por el Código Civil y de modo especial por las normas de derecho público que se hayan dictado para ese tipo de contratos; contratos administrativos comerciales si están regulados por el Código de Comercio ya demás por las disposiciones especiales expedidas sobre ese particular. Esto es así, porque las normas especiales

dictadas para los contratos administrativos unas veces los sustraen totalmente de las regulaciones del derecho común y, otras veces, tan sólo los afectan parcialmente.(…) Los contratos que celebra la administración unas veces son exclusivamente de derecho privado, porque el legislador no ha querido variar su régimen legal y autoriza que la administración concurra al contrato como cualquier particular; pero otras veces son de derecho público porque el legislador ha querido que el ente público concurra al contrato de un modo diferente a como concurriría cualquier particular. DEMANDA DE RECONVENCIÓN / RECURSO DE APELACIÓN / CLASES DE CONTRATO / CONTRATO PÚBLICO / DERECHO PRIVADO / NATURALEZA DEL CONTRATO – Privado o público / CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS

/ REGULACIÓN NORMATIVA / CONTRATO ADMINISTRATIVO

[E]n el derecho colombiano, a partir del Decreto 222 de 1983, se adoptó como sistema de clasificación de los contratos, el del criterio legal, según el cual sólo son administrativos los que la ley califique expresamente de tales; los demás "son contratos de derecho privado de la administración, (art. 16 del Decreto 222 de 1983).

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 16

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DEL CONTRATO DE SEGURO / CONTRATACIÓN ESTATAL / CONTRATO

ADMINISTRATIVO En cuanto concierne al contrato de seguro que garantiza el cumplimiento de uno administrativo, para esta Sala también es administrativo, aunque no aparezca en la enumeración del artículo 16 precitado, porque así lo dijo la ley, según se deduce de las siguientes razones: (…) Porque expresamente el artículo 70 del mencionado estatuto contractual, dispuso que los contratos de garantía forman parte integrante de aquél que garantizan, lo que significa que el contrato administrativo y el de seguro otorgado para garantizar su cumplimiento forman un mismo cuerpo jurídico, (…) Porque los contratos de seguro deben mirarse con la misma postura conceptual con la que se ha diseñado el régimen especial de los contratos administrativos que garantizan, (…) Porque el estatuto de los contratos administrativos también reguló a los contratos de seguro que los garantizan, en cuanto el legislador consideró necesario, para darles un carácter especial, no de derecho privado, sino público, según se deduce del examen contextúa! de los artículos 37, 48, 60, 67, 68, 69 y 70 del Decreto 222 de 1983, (…) Porque los principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales, tan definitorios de la contratación pública, gravitan permanentemente alrededor de los mencionados contratos de seguro, en razón de la incorporación ordenada en el precitado artículo 70 y además por lo ordenado en el artículo 60 de la misma reglamentación legal. (…) Porque la interpretación sistemática del Decreto 222 de 1983, lleva a la conclusión de que la única naturaleza que se conforma con la

estructura legal de los citados contratos de seguro, es la de que son administrativos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 16 / DECRETO 222

DE 1983 – ARTÍCULO 70 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 37 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 67 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 68 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 69 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 70 / DECRETO 222 DE 1983 –

ARTÍCULO 60

DEMANDA DE RECONVENCIÓN / RECURSO DE APELACIÓN / CLASES DE CONTRATO / CONTRATO PÚBLICO / DERECHO PRIVADO / NATURALEZA DEL CONTRATO – Privado o público / CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS / REGULACIÓN NORMATIVA / SEGURO / CONTRATO DE SEGURO / OBJETO

DEL CONTRATO DE SEGURO / CONTRATACIÓN ESTATAL / RIESGOS DEL

CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO / CONTRATO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO Frente a los riesgos del contrato administrativo, amparados por el de seguro que se le incorpora, el siniestro se configura legalmente mediante un acto administrativo que declare su ocurrencia; el solo aspecto fáctico no es suficiente para su estructuración; (…) El riesgo asegurable lo fija unilateralmente la administración y no es el que voluntariamente quiera amparar el tomador (arts. 48 y 67 del Decreto 222 de 1983); (…) El plazo del amparo no depende de la libre

voluntad del tomador (arts. 48 y 69 del Decreto 222 de 1983); (…) Se contrata por una cuantía que la administración impone unilateralmente, sobre la que el contratista tampoco puede negociar (arts. 48 y 69 ibídem); (…) Diversas cláusulas de la póliza son impuestas por la administración, sin que el tomador tenga opción de variarlas, ni discutirlas (arts. 48 y 70, inciso final del Decreto 222 de 1983); (…) El tomador celebra el contrato de seguro obligatorio, pues el contratista no tiene la opción de negociar con la administración si lo celebra o no (arts. 48, 60, 67 y 68 del Decreto 222 de 1983); (…) La finalidad de la celebración del contrato de seguro es garantizar las prestaciones del contratista, que emanan de un contrato administrativo, por lo que uno y otro apuntan a un mismo propósito administrativo. (…) En consecuencia, el contrato de seguro otorgado para garantizar un contrato administrativo, tiene el mismo carácter jurídico de éste, de donde se deduce que las controversias que se originen en él son de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 222

DE 1983 – ARTÍCULO 67 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 68 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 69 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 70

DEMANDA DE RECONVENCIÓN / RECURSO DE APELACIÓN /

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA

DE LA DEMANDA DE RECONVENCIÓN / NATURALEZA DE LA DEMANDA DE

RECONVENCIÓN / REMISIÓN NORMATIVA / APLICACIÓN DEL CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL / PRINCIPIO DE ECONOMÍA PROCESAL / PROCEDENCIA DE LA DEMANDA DE RFECONVENCIÓN El otro aspecto que debe ser dilucidado para resolver la apelación, es el atinente a si en los procesos ordinarios que se adelanta nante la jurisdicción contencioso administrativa, es procedente tramitarla demanda de reconvención. (…) Lo primero que se observa es que el Decreto 01 de 1984, en su artículo 217, al señalar el trámite de los procesos relativos a contratos y de los de reparación directa y cumplimiento, autorizó al demandado y al Ministerio Público a presentar demanda de reconvención. En ninguno otro autorizó en forma expresa tal posibilidad. (…) Pero el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, ordena que en los aspectos no contemplados en este Código, se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuación que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) El legislador ha procurado propiciar la economía procesal y para ese efecto ha autorizado, en forma expresa en algunos casos, la procedencia de figuras tales como la acumulación de procesos y la reconvención, las cuales miran a unos mismos propósitos, hasta el punto de que el artículo 401 del Código de Procedimiento Civil dispone que en el proceso ordinario la reconvención será admisible cuando, de formularse en proceso separado, procedería la acumulación.

(…) En atención a ese querer del legislador y ante la evidencia de que el trámite de la reconvención en los procesos ordinarios que se tramitan ante la jurisdicción contencioso administrativa en nada pugna con su naturaleza, la Sala estima que es perfectamente viable reconvenir en este tipo de asuntos, siempre y cuando se observen los requisitos y demás prescripciones consagradas en el Código de Procedimiento Civil.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 217 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 267 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 401

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: ANTONIO JOSE DE IRISARRI RESTREPO Bogotá D. E., nueve (9) de marzo de mil novecientos ochenta y ocho (1988)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1988-N4913

Actor: SEGUROS DEL ESTADO

Demandado: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN Referencia: RECURSO DE APELACIÓN La entidad denominada "Empresas Públicas de Medellín", obrando por conducto de apoderado judicial, interpuso el recurso de apelación contra el auto del Tribunal Administrativo de Antioquia por medio del cual se revocó el auto admisorio de la demanda de reconvención que esta entidad propuso contra la sociedad demandante. Se procede a resolver la impugnación.

I. La providencia apelada El a quo revocó la admisión de la reconvención porque consideró que el conocimiento de esa controversia corresponde a la jurisdicción civil porque gira

alrededor de un contrato de derecho privado como lo es el contrato de seguro celebrado para garantizar el cumplimiento del contrato de obra pública. Al efecto, el Tribunal argumentó así: "En la discusión de si se trata de un contrato de derecho privado o administrativo, el Tribunal no tiene inconveniente en tomar partido alineándose con el recurrente (contra demandado) cuando sin escatimo coloca el contrato de seguro de cumplimiento de un contrato de obra pública, en el estadio de derecho privado, todo porque aun cuando se trata de un contrato de garantía cuyos efectos quedan vinculados a un contrato administrativo, su régimen legal está dispuesto en el Código de Comercio y el debate que en torno a él puede suscitarse debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria". Y agregó: "Calificar el contrato de seguro de cumplimiento de obra pública otorgado por una compañía de seguros, como administrativo con base en el artículo 70 del Decreto 222 de 1983, es desconocer la autonomía de los contratos y hacer una exegética interpretación de ese precepto que involucró en su texto la alocución 6º los respectivos contratos cuando lo que quiso significar es que los efectos del contrato de garantía forma (sic) parte integrante de aquél que se garantiza". "Es esta —dice el Tribunal— la interpretación más racional y lógica del texto en comento, pues considerar que el contrato de seguro queda involucrado en el de obra pública, por ejemplo, sería aceptar la fusión de dos contratos autónomos, independientes, de, fisonomía propia, para lo, que la Ley 19 de 1982 no autorizó al Ejecutivo" (fls. 69 y 70, cuaderno 1).

II. La impugnación El apoderado de la entidad reconvincente considera que el contrato de seguro es administrativo porque "está sometido a un régimen especial, como que debe someterse a la aprobación de la Contraloría General de la República, esto en otros términos indica que él está regido por normas de derecho público, en su celebración, en su ejecución, etc. Este criterio ha sido usado para calificar un contrato como de derecho privado o como administrativo, y si lo aplicamos se concluye en la forma como lo estoy haciendo".

Dijo también el recurrente que el criterio más usado para determinar si un contrato es administrativo o de derecho privado es la existencia en él de cláusulas exorbitantes y que dentro del contrato que sirve de base a la controversia ellas existen, como en los casos de las cláusulas quinta, octava, cuarta, sexta y décima. "Se trata de un contrato administrativo atípico, pero contrato administrativo de todas formas", concluyó el apelante (fls. 76 a 78, cuaderno 1).

III. La réplica de la sociedad actora reconvenida El apoderado de Seguros del Estado S. A., pide que se confirme la providencia impugnada porque también estima que el contrato alrededor del cual gira la controversia es de derecho privado, por las razones expresadas por el Tribunal.

Pero la improsperidad del recurso la fundamenta igualmente en las razones que expresó cuando recurrió del auto que admitió la reconvención, el cual fue posteriormente revocado mediante la providencia que ahora se revisa. Las razones a las que alude el opositor se refieren, en primer término, a la apreciación de que la demanda incoada es ordinaria y en ella no es posible

reconvenir, en lo contencioso administrativo. Por otra parte, argumentó el mismo apoderado que las controversias contractuales tienen un procedimiento especial y por lo tanto ellas no pueden ser objeto de reconvención de demandas que deben tramitarse como procesos ordinarios.

IV. Consideraciones de la Sala Como quiera que el punto central de la controversia planteada por el impugnante en la segunda instancia y. que sirvió de razón al Tribunal para rechazar la reconvención, gira en torno a la naturaleza jurídica del contrato de seguro que garantiza el cumplimiento de uno administrativo, en cuanto a su condición de ser de derecho privado o de derecho público, la Sala procede a dirimir el punto en cuestión; La clasificación de los contratos entre los de derecho privado y los de derecho público o administrativos es un tema que aún no ha decantado suficientemente la jurisprudencia ni la doctrina. Por ejemplo, esta Corporación ha emitido diversos conceptos sobre el particular, uno de los cuales señaló diez criterios diferenciadores, los cuales le permitieron a la Sala de Consulta y Servicio Civil concluir que "un contrato es administrativo cuando, autorizado por la ley, es celebrado por un organismo de la administración para realización de sus fines, sujetándolo total o parcialmente a reglas especiales de derecho público, porque así lo dispone o autoriza la ley, estipulando cláusulas que son de forzosa aceptación para el particular contratista". Los fundamentos de esa deducción los presentó así la Sala de Consulta y Servicio Civil: "En Colombia, se podría entender que el carácter administrativo de un contrato celebrado por organismos estatales, resultaría de la concurrencia de algunas de

estas condiciones: "a) Su origen o iniciativa, que debe ser una autorización legal, general o específica, háyase dado ella antes de su celebración o en forma posterior, a manera de aprobación o ratificación, condición ésta que no es particular del contrato administrativo propiamente dicho aunque sí de todos los contratos de la administración, y que no es otra cosa que aplicación del principio de legalidad que rige todas las actuaciones administrativas y de la cual depende su validez; "b) La naturaleza de las partes contratantes o de una de ellas, esto es, el de que en todo contrato administrativo una al menos de las partes es un organismo estatal; en el primer caso, el contrato, en principio, será administrativo, sin excluir la posibilidad de que pueda ser de derecho privado; en el segundo esa circunstancia no es determinante, puesto que es posible que el contrato sea de derecho privado; "c) Por los requisitos formales necesarios para su perfeccionamiento, cuestión adjetiva que puede simplemente hacer compleja la formación del contrato o solemnizarlo, distinción externa que sólo adicionalmente puede ayudar a la distinción de los contratos administrativos; "d) La inclusión concurrente de estipulaciones o cláusulas que podemos llamar forzosas en tanto es exigida por la ley, lo que indica que el régimen legal del contrato es de derecho público total o parcialmente, como las referentes a garantías, condicionamiento de los pagos a la existencia y disponibilidad de apropiaciones presupuéstales suficientes, reserva presupuestal, multas, renuncia a reclamación diplomática, cláusula penal pecuniaria, caducidad administrativa, término máximo de duración, campos en los cuales no existe libertad de

contratación; "e) La estipulación que incorpora expresamente al contrato como cláusulas del mismo prescripciones legales o todo un estatuto que rige incondicionalmente el contrato, sin que las estipulaciones especiales del convenio puedan modificarlas, resultando todo su contenido de derecho público, como en los contratos de concesión de derechos de exploración y explotación de petróleos; "f) La contratación mediante licitación, es decir, con base en la oferta hecha por la administración en un pliego de cargos que contiene una serie de condiciones inmodificables, que son las futuras estipulaciones contractuales, haciendo de este sistema una especie de contrato de adhesión en cuyas cláusulas consciente el particular contratista en forma simple y pura, sin que quepan restricciones o modificaciones por parte de éste; "g) La utilización por parte de la administración de privilegios de poder público, rompiendo la igualdad formal de las partes contratantes con el empleo de estipulaciones no usuales ni admisibles en los contratos privados por razón del interés público envuelto en el contrato, como cuando se conviene la caducidad administrativa, la vigilancia de la ejecución del contrato, la reversión de los elementos afectados a su cumplimiento, sin indemnización y en favor del Estado, el cambio de especificaciones, el reajuste de precios, o cualquiera de las llamadas cláusulas exorbitantes; "h) La calificación que la propia ley dé al contrato como administrativo, en forma directa o indirecta, como cuando exige la incorporación de la cláusula de caducidad administrativa en los de obras, servicios y explotación de bienes del Estado, o al asignar como jurisdicción para sus controversias los tribunales

contencioso administrativos, casos en que se trata de contratos administrativos por definición legal; "i) El objeto del contrato, como en los casos citados en la letra anterior; "j) La vinculación del contrato a un fin de interés público, o sea, a un servicio público, circunstancia no relievante, puesto que, siempre, todos los contratos de la administración, aún los de derecho privado, tienen en definitiva una finalidad de esta naturaleza, ya que la administración no puede tener objetivos extraños a los servicios estatales, por lo cual este criterio se ha precisado diciendo que esa vinculación ha de ser a un fin inmediato de servicio público" (Concepto de 4 de abril de 1974, "Anales del Consejo de Estado", T. LXXXVI, págs. 22 y ss. ); C) Para elucidar el tema de la ubicación de los contratos en el campo del derecho privado o en el del derecho público, conviene recordar que esa diferenciación no ha sido el resultado de un capricho ni de un ejercicio meramente académico. Tal clasificación es el resultado de la necesidad, recogida por el legislador, de dar a los contratos que la administración celebra, un tratamiento legal diferente en algunos aspectos al que le da a los que celebran los particulares, cuando la regulación establecida para la contratación entre estos últimos resulta inconveniente o insuficiente para atender los supremos intereses del Estado, que se identifican con los de la comunidad en general.

Dicho de otro modo: Cuando el legislador comprendió que el derecho común, diseñado desde el antiguo derecho romano con el criterio de regular los negocios entre particulares, en todos los casos no se acomodaba suficientemente a las

necesidades de contratación de los entes públicos, decidió someter ciertos contratos a normas especiales con el objeto de satisfacer esas necesidades. Así nació el concepto diferenciador entre el contrato de derecho privado y el contrato administrativo, regido este último por algunas normas especiales de derecho público, en la medida en que esas regulaciones especiales eran necesarias para atender aspectos de interés general y, por lo tanto, esas normas especiales no podían ser desconocidas por los particulares en una relación contractual con el Estado, ni mucho menos por los encargados de administrar la cosa pública. Esa evolución explica que los contratos que celebra la administración estén, al menos en principio, regulados por aquellas normas del derecho común elaboradas para regular la contratación entre particulares, porque así lo han sido tradicionalmente, y además pero de manera especial, por las normas de contratación administrativa que creó el legislador específicamente para ese tipo de contratos, con el fin de sustraerlos total o parcialmente a la aplicación de ese régimen ordinario. Esa misma evolución explica la aparición de figuras tan propias de la contratación pública, como la terminación anticipada y unilateral del contrato o la caducidad administrativa, nacida en principio como sanción de la administración al contratista incumplido, carácter que aún conserva, pero ahora extendida además a otras situaciones que no constituyen reproche para el contratista particular; como la facultad de dirección y control de la administración sobre la ejecución del contrato; como el poder de modificación unilateral, o "jus varíandi", del objeto del contrato; como el poder sancionador de la administración, para apremiar al contratista;

como el poder de liquidar y cobrar directamente al contratista, sin acudir a los Jueces, los perjuicios derivados de su incumplimiento; etcétera. A estas facultades se les denomina "cláusulas exorbitantes". Y, como compensación, también aparecieron otras figuras destinadas a defender al contratista particular de los posibles abusos de la administración, como el principio de la ecuación financiera, según el cual al contratista se le debe reconocer el valor real de su prestación, incluida una justa utilidad, cuando hechos sobrevinientes, no imputables a él, varíen en su contra el costo de ejecución del contrato. Este principio es desarrollo del concepto según el cual en la contratación pública el contratista particular es un "colaborador" de la administración y no su "contraparte", como suele ocurrir en los contratos de contraprestación entre particulares; D)Por las anteriores razones se comprende que los contratos administrativos celebrados por la administración puedan estar también en algunos aspectos regulados por el Código Civil o por el Código de Comercio, o por cualquiera otro según su naturaleza, respetando desde luego las disposiciones especiales que se hayan dictado para cada tipo de negocio, y sin que por tal circunstancia se afecte el carácter de contrato administrativo. Se podría decir que hay contratos administrativos civiles, si están regulados de modo general por el Código Civil y de modo especial por las normas de derecho público que se hayan dictado para ese tipo de contratos; contratos administrativos comerciales si están regulados por el Código de Comercio ya demás por las disposiciones especiales expedidas sobre ese particular. Esto es así, porque las normas especiales dictadas para los

contratos administrativos unas veces los sustraen totalmente de las regulaciones del derecho común y, otras veces, tan sólo los afectan parcialmente.

En conclusión: Los contratos que celebra la administración unas veces son exclusivamente de derecho privado, porque el legislador no ha querido variar su régimen legal y autoriza que la administración concurra al contrato como cualquier particular; pero otras veces son de derecho público porque el legislador ha querido que el ente público concurra al contrato de un modo diferente a como concurriría cualquier particular; E)Pero, en el derecho colombiano, a partir del Decreto 222 de 1983, se adoptó como sistema de clasificación de los contratos, el del criterio legal, según el cual sólo son administrativos los que la ley califique expresamente de tales; los demás "son contratos de derecho privado de la administración, (art. 16 del Decreto 222 de 1983).

En cuanto concierne al contrato de seguro que garantiza el cumplimiento de uno administrativo, para esta Sala también es administrativo, aunque no aparezca en la enumeración del artículo 16 precitado, porque así lo dijo la ley, según se deduce de las siguientes razones: Porque expresamente el artículo 70 del mencionado estatuto contractual, dispuso que los contratos de garantía forman parte integrante de aquél que garantizan, lo que significa que el contrato administrativo y el de seguro otorgado para garantizar su cumplimiento forman un mismo cuerpo jurídico, irrescindible como tal porque se violaría la norma que se acaba de mencionar, y el principio de lógica conforme al cual "la causa de la causa es causa de lo causado". De donde fluye que de un mismo todo jurídico sólo se puede predicar una sola naturaleza administrativa,

como lo ordenó la ley y resulta inadmisible, por tanto, la interpretación contraria, es decir la que pretende que sea factible afirmar que el contrato administrativo y el de seguro que por mandato del legislador se le ha incorporado, tienen dos naturalezas legales diferentes que podrían resultar eventualmente contradictorias. Porque los contratos de seguro deben mirarse con la misma postura conceptual con la que se ha diseñado el régimen especial de los contratos administrativos que garantizan, ya que su integración legal tiene como finalidad la de servir a unos mismos intereses generales. Porque el estatuto de los contratos administrativos también reguló a los contratos de seguro que los garantizan, en cuanto el legislador consideró necesario, para darles un carácter especial, no de derecho privado, sino público, según se deduce del examen contextúa! de los artículos 37, 48, 60, 67, 68, 69 y 70 del Decreto 222 de 1983, normas de obligatorio cumplimiento para la administración y para los particulares, quienes no pueden negociar sobre tales aspectos para eludir lo dispuesto en tales mandatos. Porque los principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales, tan definitorios de la contratación pública, gravitan permanentemente alrededor de los mencionados contratos de seguro, en razón de la incorporación ordenada en el precitado artículo 70 y además por lo ordenado en el artículo 60 de la misma reglamentación legal. Porque la interpretación sistemática del Decreto 222 de 1983, lleva a la conclusión de que la única naturaleza que se conforma con la estructura legal de los citados contratos de seguro, es la de que son administrativos. En efecto:

En esos contratos de seguro no existe, en rigor jurídico, el fenómeno de la objeción del asegurador contra la reclamación del asegurado, pues prima sobre aquél la regulación legal conocida como la vía gubernativa, institución eminentemente administrativa, como que se trata de una "decisión previa", revestida de los privilegios de la ejecutoriédad y de la ejecución oficiosa; Frente a los riesgos del contrato administrativo, amparados por el de seguro que se le incorpora, el siniestro se configura legalmente mediante un acto administrativo que declare su ocurrencia; el solo aspecto fáctico no es suficiente para su estructuración; El riesgo asegurable lo fija unilateralmente la administración y no es el que voluntariamente quiera amparar el tomador (arts. 48 y 67 del Decreto 222 de 1983); El plazo del amparo no depende de la libre voluntad del tomador (arts. 48 y 69 del Decreto 222 de 1983); Se contrata por una cuantía que la administración impone unilateralmente, sobre la que el contratista tampoco puede negociar (arts. 48 y 69 ibídem); Diversas cláusulas de la póliza son impuestas por la administración, sin que el tomador tenga opción de variarlas, ni discutirlas (arts. 48 y 70, inciso final del Decreto 222 de 1983); El tomador celebra el contrato de seguro obligatorio, pues el contratista no tiene la opción de negociar con la administración si lo celebra o no (arts. 48, 60, 67 y 68 del Decreto 222 de 1983); h)Ante el silencio de la administración y del contratista, por mandato legal se

consideran incorporadas al contrato principal las cláusulas que obligan al contratista a constituir las garantías respectivas (art. 68 del Decreto 222 de 1983); i) La finalidad de la celebración del contrato de seguro es garantizar las prestaciones del contratista, que emanan de un contrato administrativo, por lo que uno y otro apuntan a un mismo propósito administrativo. En consecuencia, el contrato de seguro otorgado para garantizar un contrato administrativo, tiene el mismo carácter jurídico de éste, de donde se deduce que las controversias que se originen en él son de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo demás, esta Corporación se ha pronunciado sobre el particular en sentencias que, si bien fueron proferidas antes de la vigencia del Decreto 222 de 1983, en nada se alteran sus reflexiones frente a las nuevas disposiciones. Se ha dicho: "El c