CE-SEC3-EXP1988-N4978

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / IMPROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Que resolvió la solicitud de licencia de explotación de carbón / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / IMPROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – El acto creó una situación particular y concreta / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR - La administración varió los términos de la relación, al apoyarse en situación fáctica anterior [L]a revocatoria decretada por la administración se cumplió en forma irregular y anómala, con desconocimiento no sólo de los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo sino de las normas constitucionales señaladas en la demanda. Es claro que la Resolución número 000789 de 24 de junio de 1985, al darle a la interesada un término para la comprobación de su capacidad económica y técnica, estaba creando a su favor una situación particular y concreta que le abría la posibilidad de obtener la licencia de exploración técnica del carbón (…) y por ende, debió dársele la oportunidad de cumplir con lo allí exigido. Pero la administración, en actitud que desdice de su seriedad, varió los términos de la relación, no sólo al hacer caso omiso de la Resolución antecitada, sino al apoyarse en situación fáctica anterior, reconocida por ella misma como insuficiente.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 73 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 74

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTÍCULAR / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVARechazo de solicitud de licencia / SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – En su momento procedió por vulneración de la normatividad / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA / PLAZO – Concesión de plazo para acreditar capacidad requerida que debía ser respetado / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Fue inobservado al omitir la concesión del

plazo / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR /

PROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO

[S]i el Ministerio, con base en cambios de orden legal y reglamentario dio un plazo nuevo para la comprobación de la capacidad requerida en la solicitud 3548, tenía que respetarlo, so pena de violar la normatividad superior alegada en la demanda. Violación que fue tan evidente que sirvió, incluso, de soporte para la suspensión provisional de la Resolución impugnada. De allí pues que la nulidad de la Resolución 001203 no tendrá la virtualidad de dar un nuevo plazo, ya que éste corrió con amplitud a partir de la notificación de la Resolución 000769 que lo confirió; hecho que se produjo el día 31 de julio de 1985, fecha en la que la parte se dio por notificada y afirma haber acompañado la documentación requerida desde el 24 de junio anterior, pero sí dará esa nulidad la oportunidad para que el Ministerio emita el concepto requerido sobre capacidad, con base en las pruebas

aportadas en la oportunidad alegada por la sociedad interesada.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 1203 DE 5 DE DICIEMBRE DE 1985

(anulada), DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS LEGALES - DIVISIÓN LEGAL

DE MINAS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá, D. C., siete (07) de junio de mil novecientos ochenta y ocho (1988)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1988-N4978

Actor: MINAS MATURIN LTDA

Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO En demanda de 14 de octubre de 1986 la sociedad Minas Maturín Ltda., solicita la nulidad de la Resolución número 1203 de 5 de diciembre de 1985, para que en su lugar se restablezca la vigencia de la número 769 de 24 de junio de ese mismo año, mediante la cual se dispuso: "Artículo único. Fijar a la empresa Minas Maturín Ltda., interesada en la solicitud de Licencia número 3548 el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, para que reciba los formularios correspondientes y compruebe capacidad económica y técnica de conformidad con la Resolución 000169 de 1985 y demás normas concordantes".

Pide, además, que como consecuencia del restablecimiento de dicha Resolución "se ordene al Ministerio de Minas y Energía el estudio de la documentación

presentada por Minas Maturín Ltda., en cumplimiento de tal acto administrativo para resolver la solicitud de acogerse a las excepciones consagradas en el artículo 1º (b) de la Ley 61 de 1979 y el artículo 4º(f) del Decreto 1155 de 1980 y prevenir la cancelación de la solicitud de Licencia número 3548 de la cual es titular Minas Maturín Ltda.". Como hechos narra en síntesis la demanda:

1. Que la sociedad demandante está domiciliada en Cúcuta y se constituyó mediante escritura pública número 317 de 30 de abril de 1975 (Notaría 20 de Bogotá), cuyo objeto social es la exploración, explotación y montaje industrial de zonas carboníferas.

2. Que el señor Tulio Carrero B., presentó ante el Ministerio de Minas la solicitud de licencia de exploración número 3548, la que fue admitida mediante Resolución 1606 de 28 de septiembre de 1970; adquiriendo así el derecho a tramitarla con miras a explotar el carbón en la zona materia de la misma.

3. Que el señor Carrero cedió el 50% de sus derechos en la solicitud 3548 a la sociedad R. Núñez e Hijos Ltda., y ambos pidieron al Ministerio autorización para cederla a Minas Maturín Ltda., habiéndose concedido en Resolución número 2076 del 1º de octubre de 1975.

4. Que al entrar en vigencia la Ley 61 de 1979 aún no se había otorgado la licencia 3548.

5. Que la sociedad alegó encontrarse dentro de la excepción consagrada en el artículo 1º (b) de la Ley 61 de 1979, en concordancia con el 4º (f) del Decreto 1155

de 1980; y que, por tanto, no era procedente la cancelación de la solicitud de licencia 3548.

6. Que el Ministerio, ante la petición de visita ocular, practicó la diligencia y concluyó que los trabajos realizados en la zona correspondiente a la solicitud "fueron iniciados antes de la expedición del Decreto 2533 de 1978".

7. Que el Ministerio exigió que la sociedad debía comprobar su capacidad técnica y económica y para el efecto expidió la Resolución 769, fijando el término de 1 mes para dicha comprobación.

8. Que el 24 de junio de 1985, la demandante presentó la documentación requerida y renunció al término de ejecutoria de la Resolución 769; quedando ésta en firme.

9. Que la Resolución 1203 de manera unilateral revocó la 769 por considerarla manifiestamente ilegal y rechazó la solicitud de licencia número 3548.

10. Que contra la mencionada Resolución se interpuso el recurso de reposición, el que fue despachado negativamente en la número 295de 13 de mayo de 1986; la que fue notificada por edicto.

En el capítulo normas violadas se citan como infringidos los siguientes artículos: 20, 26, 30, 55 y 141 (3) de la Constitución; 3º, 14, 28, 34, 35, 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo. De folios 36 a 38 aparece explicado el concepto de la violación, en forma que satisface los requerimientos legales. El suscrito ponente inadmitió la demanda por caducidad de la acción. El proveído en cuestión fue revocado por la Sala de Decisión, la que en auto de 12 de marzo

del año pasado admitió la demanda y decretó la suspensión provisional del acto impugnado. Cumplido el trámite de rigor, es oportuno entrar a decidir. Para ello, se considera: La Fiscalía, en su oportunidad, conceptuó que se debían despachar favorablemente las súplicas de la demanda. De esa vista de mayo 2 de 1988 (a fls. 74 y ss.) se destacan los siguientes apartes: "Al admitirse la demanda, la Sala resolvió la suspensión provisional solicitada. Las razones que expuso la Sala en ese momento para acceder a suspender la Resolución acusada son compartidas por este Despacho. "En realidad la administración concedió mediante acto administrativo, el término de un mes a la sociedad actora para que recibiera los formularios correspondientes y comprobara su capacidad económica y técnica de acuerdo con lo establecido en la Resolución 169 de 1985 y normas concordantes; la anterior decisión fue tomada en junio 24 de 1985. La actora al parecer presentó los documentos solicitados y en el expediente aparece copia de un memorial al folio 20 con constancia de recibo en donde la sociedad Minas Maturín Ltda., se da por notificada de la Resolución 769 de junio 24 de 1985 y renuncia a los términos de ejecutoria. Expresa así mismo que la sociedad ya dio cumplimiento a lo solicitado en el mencionado acto. "Cuando la administración dictó la Resolución 1203 en diciembre 5 de 1985, ya no podía revocar la Resolución 769 antes citada, como bien lo afirma el actor, pues se había creado a favor de la sociedad el derecho a que la administración

estudiara los documentos que había presentado para comprobar la capacidad económica y técnica. "Al proceder la administración en la forma que lo hizo violó las normas indicadas en la demanda y en especial los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo que establecen la forma y los requisitos que se deben cumplir para que la administración pueda revocar un acto administrativo creador de una situación jurídica de carácter particular o por el cual se haya reconocido un derecho similar. En el presente caso, cuando se expidió el acto acusado, la administración no obtuvo el consentimiento expreso y escrito de la sociedad Minas Maturín Ltda., como lo exige la ley. De tal manera, que fácilmente se puede deducir que el acto administrativo acusado es violatorio de las normas citadas, como acertadamente lo afirma la Sala en la providencia que decidió la suspensión provisional". Hecho el recuento anterior, se anota: La Sala de Decisión sostuvo en su auto de suspensión provisional de 12 de marzo de 1987, puntos de vista que conservan vigencia para la definición del presente asunto y dejan poco margen para nuevas reflexiones, máxime cuando la misma Fiscalía es partidaria de acoger en su integridad las súplicas de la demanda. Allí, se expuso: "A) Del texto de la Resolución acusada (fls. 5, 6 del cuaderno 1) se observa que la administración consideró 'manifiestamente ilegal la Resolución número 00769 del 24 de junio de 1985, según la cual extemporáneamente se fijó un nuevo término para demostrar la citada capacidad (económica), por mandato del artículo 9º de la

Resolución número 000169 del 2 de febrero del mismo año' y por tal motivo consideró que debía 'dejarse sin efecto' la Resolución 769 como, en efecto lo dispuso el acto demandado en su artículo segundo. "En la misma Resolución se dispuso rechazar la solicitud de licencia para la exploración, y declarar libre la zona correspondiente (arts. primero y tercero); "B) Para saber si la administración podía unilateralmente revocar o 'dejar sin efecto' la Resolución número 769, que consideró manifiestamente ilegal, es necesario verificar si esta creó o no una situación jurídica de carácter particular y concreto, cuando concedió a la sociedad demandante, en su calidad de interesada en la solicitud de Licencia número 3548 para la exploración de carbón, el término de un mes para que comprobara su capacidad económica y técnica. La Sala estima que la Resolución 769 al conceder tal plazo, sí creó una situación jurídica subjetiva, protegida por el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo consistente en la facultad de poder presentar, en los formularios al efecto diseñados por el Ministerio de Minas y Petróleos, los estudios e informaciones tendientes a demostrar su capacidad económica y técnica para explorar y explotar minas de propiedad de la Nación, de conformidad con el artículo 7º del Decreto 3050 de 1984; "C) se concluye, entonces que el Ministerio de Minas y Energías no podía desconocer o revocar libremente, si no con estricta sujeción a las provisiones contenidas en los artículos 73 y 74 del código Contencioso Administrativo, la

mencionada Resolución 769. y como asi no procedió el Ministerio de Minas y Energía si no que, al contrario, mediante el acto impugnado resolvió rechazar la solicitud de licencia numero 3548, dejar sin efectos la Resolución 769 antes citada y declarar libre la zona correspondiente a la prenombrada solicitud de licencia, vienese en conclución que la Resolución acusada violo de manera ostensible y flagrante los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo Contencioso Administrativo que en forma precisa clara repulan de qué manara y medito e1 cumplimiento de cuáles requisitos puede la administración revocar y privar de efectos jurídicos a un acto suyo anterior que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, a saber: Obteniendo el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular y adelantando la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes del Código Contencioso Administrativo, siempre que no se trate de actos resultantes de la aplicación del silencio administrativo positivo como, evidentemente, no es el caso de la Resolución impugnada, Por consiguiente, esta Sala de Decisión accederá a ordenar la suspensión provisional solicitada, habida cuenta de que, además, la sociedad actora demostró en forma sumaria el perjuicio que podría experimentar si se mantiene en vigor el acto que impugna mediante la acción consagrada por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo". Aunque el examen que se hizo en el auto que se deja transcrito fue preliminar o de primer intento, la Sala considera que esa violación se pone de presente luego del

análisis de fondo de la cuestión, ya que la revocatoria decretada por la administración se cumplió en forma irregular y anómala, con desconocimiento no sólo de los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo sino de las normas constitucionales señaladas en la demanda. Es claro que la Resolución número 000789 de 24 de junio de 1985, al darle a la interesada un término para la comprobación de su capacidad económica y técnica, estaba creando a su favor una situación particular y concreta que le abría la posibilidad de obtener la licencia de exploración técnica del carbón en un predio ubicado en la comprensión territorial de los municipios de Santiago, San Cayetano y El Zulia (Norte de Santander); y por ende, debió dársele la oportunidad de cumplir con lo allí exigido. Pero la administración, en actitud que desdice de su seriedad, varió los términos de la relación, no sólo al hacer caso omiso de la Resolución antecitada, sino al apoyarse en situación fáctica anterior, reconocida por ella misma como insuficiente. Para comprender esa conducta irregular basta tener en cuenta estos elementos de juicio que se deducen del acervo probatorio y que historian lo sucedido en el año de 1985. Así: a) El 15 de febrero de ese año, la División Legal del Ministerio de Minas, mediante auto, exigió, para poder conceptuar sobre la capacidad económica y técnica de Minas Maturín Ltda. en la solicitud 3548, que allegara la documentación actualizada y completa de conformidad con las Resoluciones números 2393 de 1977 y 2160 de 1983y el Decreto 3050 de 1984 (al fl. 210 antecedentes);

b) El 22 de esos mismos mes y año, sin habérsele notificado la decisión precedente a la parte interesada, el Jefe de la Oficina de Planeación de dicho Ministerio, conceptuó que Minas Maturín Ltda. no había demostrado esa capacidad para adelantar labores de exploración en el área de la licencia mencionada (a fl. 210); c) La sociedad Minas Maturín Ltda., por conducto de apoderado, solicitó el 3 de mayo siguiente: "Como quiera que las normas sobre capacidad técnica y económica han sido recientemente modificadas (art. 53 del Decreto 1275 de 1970, subrogó art. Decreto 3050 de 1984; reglamentado por Resolución 169 de 1985), en vista de existir ahora mayor claridad normativa sobre los requisitos y documentos para demostrarla, siendo preciso adecuar estos trámites a ellas y estando Minas Maturín Ltda., en su derecho y disposición de dar cumplimiento, conforme al artículo 4º de la Resolución 169de 1985 solicitó por la Secretaría Jurídica se ponga a disposición de mi mandante los formularios respectivos a fin de diligenciarlos dentro del, término fijado por dicha Resolución";; d) La División Legal estimó valederas esas razones, ya que, según su propia afirmación, se habían señalado nuevas pautas para la comprobación de la capacidad económica y técnica en la Resolución 000169 de 1985; y en consecuencia, expidió la Resolución 000769 el 24 de junio de ese año, en cuya parte resolutiva dispuso: "Artículo único. Fijar a la empresa Minas Maturín Ltda., interesada en la solicitud

de Licencia número 3548 el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de la presente providencia, para que reciba los formularios correspondientes y compruebe capacidad económica y técnica de conformidad con la Resolución número 000169 de 1985 y demás normas concordantes"; e) Pero el Ministerio, en lugar de evaluar la nueva situación así planteada; vale decir, en lugar de conceptuar con base en los nuevos elementos de juicio aportados desde el 24 de junio, expidió la Resolución 001203 de 5 de diciembre de 1985, basándose para ello en el concepto señalado en el literal b) precedente (el de 22 de febrero), el que se había dejado sin valor por la misma entidad por haberse apoyado en una situación reglamentaria y legal que había cambiado, según la propia afirmación del aludido Ministerio. Lo precedente no es aseveración gratuita de esta Sala, sino que se desprende del texto mismo de la Resolución cuestionada. Para el efecto se transcribe lo pertinente: "En este estado de las diligencias tenemos que dado el número de negocios en poder de la empresa, se le impone la obligación de comprobar su capacidad técnica y económica; emitido por el Jefe de la Oficina de Planeación el concepto correspondiente (fl. 241) se concluye que carece de dicha capacidad, por lo cual debe rechazarse la presente petición". Hecho el relato anterior, debe concluirse que si el Ministerio, con base en cambios de orden legal y reglamentario dio un plazo nuevo para la comprobación de la capacidad requerida en la solicitud 3548, tenía que respetarlo, so pena de violar la

normatividad superior alegada en la demanda. Violación que fue tan evidente que sirvió, incluso, de soporte para la suspensión provisional de la Resolución impugnada. De allí pues que la nulidad de la Resolución 001203 no tendrá la virtualidad de dar un nuevo plazo, ya que éste corrió con amplitud a partir de la notificación de la Resolución 000769 que lo confirió; hecho que se produjo el día 31 de julio de 1985 (a fl, 217 antecedentes), fecha en la que la parte se dio por notificada y afirma haber acompañado la documentación requerida desde el 24 de junio anterior, pero sí dará esa nulidad la oportunidad para que el Ministerio emita el concepto requerido sobre capacidad, con base en las pruebas aportadas en la oportunidad alegada por la sociedad interesada. Por lo expuesto y de acuerdo con la señora Fiscal, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Decrétase la nulidad total de la Resolución número 1203 de 5 de diciembre de 1985, dictada por la Dirección General de Asuntos Legales —División Legal de Minas— del Ministerio de Minas y Energía, mediante la cual se rechaza la solicitud de Licencia número 3548 y se dejó sin efecto la Resolución número 000769 de 24 de junio de 1985. Como consecuencia, la administración deberá continuar el trámite de la aludida solicitud 3548 presentada con miras a la exploración técnica de carbón, en un predio ubicado en jurisdicción de los municipios de Santiago, San Cayetano y El

Zulia, en el Departamento de Norte de Santander y para el efecto deberá emitir el concepto sobre la capacidad económica y técnica de conformidad con la Resolución número 000169 de 1985 y demás normas concordantes. Cópiese y notifíquese. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 3 de junio de 1988.

ANTONIO JOSE DE IRISARRI RESTREPO, PRESIDENTE SALA; CARLOS

BETANCUR JARAMILLO, CARLOS RAMIREZ ARCILA, JULIO CESAR URIBE

ACOSTA, FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO