CE-SEC3-EXP1988-N5082

ACCÍON DE NULIDAD / RECURSO DE SÚPLICA / AUTO QUE RESUELVE

SOBRE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA / EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE RECURSOS MINERALES / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA – Al autorizar trabajos de exploración y explotación de otros minerales existentes en las áreas indicadas en el acto impugnado, está obrando fuera de sus facultades legales / VIOLACIÓN DE UNA NORMA SUPERIOR / ESTADO DE DERECHO / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL Examinada la Resolución impugnada, esto es, la 001462, de 6 de octubre de 1986, originaria del Ministerio de Minas y Energía, a la luz de la normatividad anterior, la Sala encuentra que ella, al disponer en su artículo segundo: "Otorgar los aportes números 1194 y 1195 a la Empresa Colombiana de Minas —Ecominas — para adelantar trabajos de exploración y explotación de los yacimientos de oro y demás minerales..." viola flagrantemente el artículo 1° del Decreto 0185 de 17 de enero de 1985, que en toda su literatura jurídica hace referencia exclusivamente al "oro". Por lo tanto, cuando el Ministerio de Minas y Energía otorga los aportes números 1194 y 1195 para adelantar trabajos de exploración y explotación de otros minerales existentes en las áreas indicadas en el acto impugnado, está obrando fuera de sus facultades legales, esto es, haciendo algo para lo cual la ley no le ha dado competencia. Esta, por lo demás, no es aplicable por analogía. En

esta materia no puede perderse de vista que las autoridades no pueden hacer sino aquello que expresamente les está permitido. Esta filosofía es uno de los pilares fundamentales de la concepción personalista del Estado de Derecho que impide la arbitrariedad y proporciona seguridad jurídica. Así las cosas, aparece con claridad meridiana la violación de una norma superior que se percibe a través de una sencilla comparación del acto impugnado con ella, lo que hace viable la suspensión provisional, a la luz de lo preceptuado en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Por ello el auto suplicado será revocado pero sólo en cuanto negó la suspensión provisional.

FUENTE FORMAL: DECRETO 185 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 152 / LEY 20 DE 1969 / LEY 60

DE 1967

ACCIÓN DE NULIDAD / SUSPENSIÓN PROVISIONAL / ALCANCE DE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

AUTO QUE RESUELVE SOBRE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL /

CARACTERÍSTICAS DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / NATURALEZA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / OBJETO DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL - La suspensión tiene relación de causa a efecto con la acción que se ejercita La acción ejercitada se orientó sólo a solicitar la nulidad del aparte del artículo segundo que reza: "y demás minerales". Ello explica que el sentenciador no pueda ampliar ese radio de acción para hacerlo extensivo al artículo cuarto de la

Resolución número 1462 de 1986, cuya nulidad no se impetra, pero donde también se encuentra el mismo concepto. Es verdad que bajo el rubro "Nulidad del Concepto y otros minerales' en el artículo cuarto" se pide la suspensión provisional del aparte pertinente de este artículo, pero al no solicitarse también la acción de nulidad del mismo, ella no procede, pues la suspensión tiene relación de causa a efecto con la acción que se ejercita, esto es, sin poner en marcha ésta no es posible suspender nada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de enero de mil novecientos ochenta y ocho (1988)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1988-N5082

Actor: BENJAMIN PIGUEROA PARRA

Demandado: MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD I Procede la Sala de Decisión a resolver el recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte actora, contra el auto calendado el día veintiuno (21) de octubre de mil novecientos ochenta y siete (1987), por cuanto en éste se denegó la suspensión provisional del acto impugnado, por las razones que se precisan en el referido proveído.

Para una mejor comprensión del asunto, se transcriben a continuación los apartes pertinentes de la providencia impugnada. En ella se lee: "Segundo: La suspensión provisional se pretende respecto de la expresión y

demás minerales' del artículo 2° de la resolución cuestionada y de la expresión 'y otros minerales' del artículo 4° del mismo acto. "Tercero: El libelista estima que de una sencilla comparación de la resolución impugnada —en las expresiones transcritas— con los artículos 1° y 2° del Decreto 185 de 1985, se percibe que hay manifiesta violación de las normas superiores que se acaban de citar, porque estas facultan para aportar los yacimientos de oro, pero no los de otros minerales, como lo hizo la Resolución número 1462 de 1986 en las expresiones atacadas. "Agregó el apoderado del actor que el aparte mencionado también contradice ostensiblemente los artículos 12, 14 y 15 del Decreto 2477 de 1986 'por las mismas razones expuestas'. "Cuarto: Las normas invocadas por el actor y que se afirman desconocidas por el acto acusado dicen, en lo pertinente: "Decreto número 0185 de 1985 (enero 17) por el cual se declaran de reserva especial unos yacimientos de oro. "Artículo 1° Decláranse de reserva especial los yacimientos de oro ubicados en las comisarías del Guainía, Vaupés y Guaviare, en el área circunscrita por los siguientes vértices: "Tomando como punto de partida el vértice A que corresponde al HITO internacional ISANA Me en la frontera de Colombia y Brasil, de coordenadas X = 681.276.54, Y = 803.680.98. Se continúa al Sur hasta el vértice B de coordenadas X = 676, 500, Y = 803.680.98. De acá, con rumbo Oeste hasta el vértice C de

coordenadas X = 676.500, Y = 774.500. Se sigue con rumbo Norte hasta el vértice D de coordenadas X === 770.750. Y = 774.500. De éste con rumbo Norte 68° '37' 53" Este al vértice E de coordenadas X ===== 876.000, Y = 1.013.500. Luego con rumbo Sur 8o 2T 49" Este al vértice F que corresponde al HITO internacional número IV de coordenadas X = 799.794.73 Y = 1.024.703.43. De éste con rumbo Sur 17° 25' 52" Este al vértice G que corresponde al HITO internacional Río Tomo de coordenadas X = 715.662.49,= 1.051.118.97. De éste siguiendo hacia el Oeste el límite internacional de Colombia y Brasil hasta el vértice H, que corresponde al HITO internacional Río Cuyari de coordenadas X = 682.596.07, = 991.107.39. De éste siguiendo hacia el Oeste el límite internacional de Colombia y Brasil hasta llegar al vértice A que es el de partida. "Artículo 2° Los yacimientos de que trata el artículo primero de este Decreto, sólo podrán aportarse o concederse a empresas comerciales e industriales de la Nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del cincuenta y uno por ciento (51%) del respectivo capital". "Decreto número 2477 de 1986 (31 de julio). Por el cual se reglamentan las Leyes 60 de 1967, 20 de 1969 y 61 de 1979 y se dictan otras disposiciones". "Artículo 12. El objeto principal de los derechos que a cualquier título haya

otorgado y otorgue la Nación sobre los yacimientos mineros es el de lograr, en beneficio de la economía del país, la exploración técnica de las áreas respectivas, el aprovechamiento total de los minerales comercialmente explotables que en ellas se encuentren y, en general, la realización de las finalidades que se enumeran en el artículo 2° del presente estatuto. Se entienden excluidos los minerales que el Estado haya reservado específicamente, o que atendiendo la política nacional de que trata el artículo 3° de la Ley 1° de 1984, llegare a reservar. "En el texto de las resoluciones o de los actos administrativos, sobre licencias, aportes, concesiones o permisos se dejará constancia expresa de lo previsto en el inciso anterior. En caso de no hacerse tal estipulación, ella se entendrá incorporada al correspondiente acto, y siempre servirá de base, junto con lo dispuesto en el artículo 2° de este Decreto, para la interpretación y aplicación de todas y cada una de las cláusulas contenidas en las respectivas resoluciones o convenios. "Artículo 14. Quedarán sometidas al régimen de aporte: "a) Las minas de piedras preciosas o semipreciosas y en especial las de esmeraldas y demás variedades del berilo y de los compuestos de glucinio; 'b) Las descubiertas por entidades públicas y que tengan importancia básica para el desarrollo de la economía nacional, a juicio del Ministerio del ramo; "c) Las que sean objeto de propuestas y solicitudes en trámite, que a juicio del Ministerio tengan importancia básica para el desarrollo económico y nacional y cuyos titulares opten por este régimen;

"d) Las que hayan sido objeto de concesiones, permisos o adjudicaciones, que a juicio del Ministerio tengan importancia básica para la economía nacional y cuyos interesados acuerden con el Ministerio someterse a este régimen; "e) Las minas de metales preciosos de la reserva nacional. "Artículo 15. Los yacimientos que constituyen la reserva especial del Estado sólo podrán aportarse o concederse a favor de empresas comerciales e industriales del Estado o a sociedades de economía mixta que tengan participación oficial mínima del 51% del respectivo capital". "Quinto: Observa esta Sala Unitaria que el Decreto número 185 de 1985 no establece prohibición en cuanto al aporte de 'otros minerales' diferentes a los yacimientos de oro que allí se declaran de reserva especial, luego resulta indiferente para tal precepto cuánto se haga o deje de hacer. "Por lo tanto, en principio, no se percibe violación de los artículos señalados por el actor: “En cuanto al Decreto 2477 de 1986, en sus artículos 12, 14 y 15 tampoco existe prohibición para dar en aporte 'otros minerales' no constitutivos de reserva especial; luego de la sencilla comparación no aparece la manifiesta u ostensible violación denunciada, por lo que no se accederá a decretar la suspensión provisional solicitada. No sobra señalar que los aspectos atinentes a la competencia del Ministro de Minas y Energía deben ser estudiados a la luz de muy diversas disposiciones constitucionales y legales. Un estudio de esa complejidad, excede los límites de una providencia como la que ahora se dicta'". II

Sustentación del recurso:

A folios 37 y siguientes del cuaderno número 1 aparece el texto del alegato presentado por el impugante, en el cual se hacen las siguientes valoraciones de naturaleza jurídica: "1. La violación flagrante se alega respecto de los artículos 1° y 2° del Decreto 185 de 1985. "Respecto del Decreto 2477 de 1986, artículos 12, 14, 15, se arguye indebida aplicación en principio. "Si estudiamos el inciso 2° del artículo 12 se concluye que el estatuto minero exige que en el texto de las resoluciones se deje constancia expresa de lo previsto en el inciso anterior, lo cual da fuerza a la reserva específica del mineral de oro. "En ese sentido las disposiciones de la resolución violan flagrantemente la disposición del estatuto. "2. El Magistrado conductor arguye que el Decreto 185 no establece, prohibición respecto a aporte de otros minerales pero la reserva y el aporte deben ser exclusivamente sobre oro sí hemos de atrevernos a una clara preceptiva. "No puede argüirse que en principio no se perciba violación ya que la norma inferior incluye otro tipo de yacimientos no previstos en las normas superiores por lo tanto las excede, rebasa y contraría. "3. Existe de otra parte violación ostensible de los artículos 14 y 15 del Decreto 2477 de 1986 ya que al decir la resolución 'y demás minerales' y 'otros minerales' se rebasan los límites del régimen de aporte porque pueden haber minerales que no estén incluidos en las normas taxativamente enumeradas en el artículo 14 y exclusivamente los yacimientos que constituyen reserva especial podrán aportarse

a empresas estatales, para efectos de lo dispuesto por el artículo 15. "4. De otra parte si bien es cierto que no existen prohibiciones taxativas en las normas superiores, en cuanto al instituto de la suspensión provisional por violación flagrante ha de tenerse en cuenta cuáles conceptos son los admitidos y cuáles los excluidos, "5. Si bien es cierto que la filosofía básica y central del estatuto minero es facilitar la explotación a fondo de las riquezas mineras del país, existen reglas generales, que no deben desatenderse. "Al decir el artículo 12 que el objeto principal de los, derechos mineros es el aprovechamiento total de los minerales comercialmente explotables que se encuentren en las áreas aportadas, concedidas o permitidas, se refiere a la máxima explotación de los yacimientos hasta el límite de lo comercial para los empresarios mineros. "En cambio para los minerales reservados por el Estado ha de entenderse otro régimen más cuidadoso. Piénsese en el uranio o radioactivos de diversa índole o hidrocarburos. "En ese sentido está redactado por ejemplo el artículo 108 que dice: " 'Cada permiso amparará todos los minerales contenidos en la respectiva zona, excepción hecha de los hidrocarburos, las esmeraldas, , berilos y demás piedras preciosas, la sal gema, los metales preciosos de los lechos y márgenes de los ríos navegables y de aquellos minerales que la Nación haya reservado o llegue a reservar con posterioridad a la expedición del presente Decreto'. "Por eso también para resolver ha de tenerse en cuenta el considerando que sirvió

de base al propio Ministro para resolver: "Ahora bien, en cuanto a las solicitudes que se formulen para otros minerales distintos del oro y cuyas explotaciones a juicio del Ministerio no interfieran con los proyectos y programas que la empresa realice en la zona, podrán continuar su trámite normal'. "En el mismo sentido el artículo 133 del estatuto minero establece en su inciso 2°: "Este aporte podrá otorgarse aún sobre zonas comprendidas total o parcialmente en áreas que sean objeto de solicitudes, propuestas, adjudicaciones, contratos, permisos o aportes, referentes a otros minerales'".

III Consideraciones de la Sala: A) Es verdad jurídica que la Ley 60 de 1967 en su artículo cuarto dipuso: "El Gobierno podrá declarar de reserva nacional cualesquiera zonas del territorio colombiano para efectos de excluir los yacimientos que en ellas se encuentren del sistema de la adjudicación, o para destinarlas a investigaciones especiales del Ministerio de Minas y Petróleos"; B) Es cierto, igualmente, que la Ley 20 de 1969, como lo recuerda el profesor José Luis Aramburo,... puso fin al sistema de adjudicación de minas, tradicional desde antes de la Independencia y durante nuestra existencia de país soberano, y dispuso que los avisos y denuncios en procura de adjudicaciones fueran tramitados como concesiones, aportes o permisos" (Curso de Derecho Minero.

Segunda Edición, pág. 194) (Subrayas de la Sala). Esta filosofía es la que se recoge, en lo pertinente, en el artículo 8° de la citada ley, que sobre el particular

consagra: "Todas las minas que pertenezcan a la Nación, inclusive las de piedras y metales preciosos de cualquier clase y ubicación, las de cobre y las de uranio y demás sustancias radioactivas, quedan sujetas al sistema de concesión, del aporte o del permiso, conforme a las disposiciones que adopte el Gobierno. Pero los yacimientos que constituyen la reserva especial del Estado sólo podrán aportarse o concederse a empresas comerciales e industriales de la Nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del 51% del respectivo capital... "; C) Dentro del marco jurídico anterior, el Presidente de la República, "en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial de las que le confieren las Leyes 60 de 1967 y 20 de 1969 y el Decreto 1275 de 1970", dictó el Decreto número 0185 de 17 de enero de 1985, "por el cual se declaran de reserva especial unos yacimientos de oro" (Subrayas de la Sala). En el artículo 1° del mismo, se dispuso: "Declárase de reserva especial los yacimientos de oro ubicados en las comisarías del Guainía, Vaupés y Guaviare, en el área circunscrita por los siguientes vértices..." Esa perspectiva, se reitera en el artículo 2° de la referida normatividad (art. 3°), al consagrar: "Los yacimientos de que trata el artículo primero de este Decreto, sólo podrán aportarse o concederse a empresas comerciales e industriales de la Nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del cincuenta y uno por ciento (51%) del respectivo capital".

Finalmente, en el artículo 3° se hacen algunas precisiones sobre la aplicación del Decreto para todas las cuales rige la filosofía de "... que versen sobre el mismo mineral de que trata el artículo primero"; D)Examinada la Resolución impugnada, esto es, la 001462, de 6de octubre de 1986, originaria del Ministerio de Minas y Energía, ala luz de la normatividad anterior, la Sala encuentra que ella, al disponer en su artículo segundo: "Otorgar los aportes números 1194y 1195 a la Empresa Colombiana de Minas —Ecominas — para adelantar trabajos de exploración y explotación de los yacimientos de oro y demás minerales..." viola flagrantemente el artículo 1° del Decreto 0185 de 17 de enero de 1985, que en toda su literatura jurídica hace referencia exclusivamente al "oro". Por lo tanto, cuando el Ministerio de Minas y Energía otorga los aportes números 1194 y 1195para adelantar trabajos de exploración y explotación de otros minerales existentes en las áreas indicadas en el acto impugnado, está obrando fuera de sus facultades legales, esto es, haciendo algo para lo cual la ley no le ha dado competencia. Esta, por lo demás, no es aplicable por analogía. En esta materia no puede perderse de vista que las autoridades no pueden hacer sino aquello que expresamente les está permitido. Esta filosofía es uno de los pilares fundamentales de la concepción personalista del Estado de Derecho que impide la arbitrariedad y proporciona seguridad jurídica. Así las cosas, aparece con claridad meridiana la violación de una norma superior que se percibe a través de una

sencilla comparación del acto impugnado con ella, lo que hace viable la suspensión provisional, a la luz de lo preceptuado en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo. Por ello el auto suplicado será revocado pero sólo en cuanto negó la suspensión provisional; E) La acción ejercitada se orientó sólo a solicitar la nulidad del aparte del artículo segundo que reza: "y demás minerales". Ello explica que el sentenciador no pueda ampliar ese radio de acción para hacerlo extensivo al artículo cuarto de la Resolución número 1462 de 1986, cuya nulidad no se impetra, pero donde también se encuentra el mismo concepto. Es verdad que bajo el rubro "Nulidad del Concepto y otros minerales' en el artículo cuarto" se pide la suspensión provisional del aparte pertinente de este artículo, pero al no solicitarse también la acción de nulidad del mismo, ella no procede, pues la suspensión tiene relación de causa a efecto con la acción que se ejercita, esto es, sin poner en marcha ésta no es posible suspender nada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Resuelve: Revócase el punto segundo del auto calendado el día veintiuno de octubre de mil novecientos ochenta y siete, visible a folios 32 y siguientes del cuaderno número uno, dictado dentro del proceso número 5082, que denegó la suspensión provisional solicitada, y en su lugar, dispone: Suspéndese provisionalmente el concepto "y demás minerales" que aparece en el texto del artículo (2°) de la Resolución número 001462 de seis (6) de octubre de

mil novecientos ochenta y seis (1986), originaria del Ministerio de Minas y Energía, por las razones expuestas en el presente proveído. Cópiese, notifíquese, comuniqúese y cúmplase.

JULIO CESAR URIBE ACOSTA, JORGE VALENCIA ARANGO, CARLOS

BETANCUR JARAMILLO. ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO