CE-SEC3-EXP1989-N1743

LIQUIDACION DE CONTRATO / LIQUIDACION PROVISIONAL / LIQUIDACION FINAL A la terminación del contrato son procedentes dos clases de liquidaciones: a) La primera, inmediata al momento de ser recibidas las obras o como consecuencia de la resolución de caducidad. En este caso constituye por así decirlo una especie de medida cautelar provisional y preparatoria; y b) La segunda, la liquidación final y definitiva, en donde ya todas las partes intervienen haciendo valer sus respectivos intereses. CONTRATO DE OBRA PUBLICA / CADUCIDAD La caducidad como medida extrema busca terminar el contrato para facilitar que la misma administración o un tercero lo culminen por su cuenta o por la del obligado inicialmente. Por esa razón la caducidad, en los casos de obra pública, busca impedir, en el fondo que la obra se quede sin su culminación adecuada. La caducidad administrativa al poner fin al contrato, hizo imposible la cesión de éste, puesto que no puede cederse un contrato ya terminado, inexistente. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Tercera.- Bogotá, D. E., dieciséis de mayo de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Carlos Betancur Jaramillo.

Referencia: Procesos acumulados números 1743, 1761, 1873, 1884, 2141 y 2148.

Actor: Sociedad Pavimentaciones Asfálticas S. A.

Procede la Sala a decidir en una sentencia los distintos procesos acumulados, comprensivos de controversias que giran todas en torno al contrato número 39-1971. Dichas acumulaciones se cumplieron así: a) Mediante auto de mayo 13 de

1977 se acumularon los procesos números 1743, 1761 y 1873; b) Por auto de abril 20 de 1978, se acumuló a los anteriores el número 1884; c) En proveído de marzo 10 de 1983 se acumuló a los anteriores el 2148; y d) Por auto de octubre 26 de 1984 se produjo la acumulación del 2141 a los anteriores. La acumulación se ordenó en vista de la relación íntima existente en los diferentes procesos; relación que se dio no sólo porque todos ellos versan sobre un mismo contrato, el 39-1971 suscrito entre el Fondo Vial Nacional y la sociedad pavimentaciones alfaticas S.A.., sino también para evitar el rompimiento de la continencia de la causa. Para confirmar esto basta observar las distintas pretensiones, así: Primer grupo. Los procesos números 1743 y 1761, instaurados, en su orden, por Aseguradora Colseguros S. A. y sociedad Pavimentaciones Asfálticas S. A., pretenden la nulidad de del acto administrativo por el cual el Fondo Vial declaró la caducidad del contrato 39-71, compuesto por las Resoluciones números 5404, 6943, 295 y 396, todas de 1974 y las dos últimas aprobatorias de las dos primeras. Segundo grupo. Los procesos números 1873 y 1884 instaurados, en su orden, por las personas jurídicas señaladas en el primer grupo, buscan la nulidad de las Resoluciones números 832 y 3912 de 1975, por las cuales se dispuso la liquidación previa del citado contrato 39-71.

Tercer grupo. Los procesos números 2141 y 2148 pretenden la nulidad de las Resoluciones 1033 y 2263 de 1976, mediante las cuales se aprobó la liquidación hecha por el Fondo Vial en las Resoluciones 832 y 3912 de 1975. Estos procesos fueron instaurados por las mismas personas jurídicas señaladas en los dos grupos anteriores. Los hechos narrados en las diferentes demandas pueden sintetizarse así: a) Que entre el Fondo VIal Nacional y la sociedad Pavimentaciones Asfálticas S. A., se celebró el contrato 39-71 el 16 de febrero, de 1971 para la construcción de la carretera Santuario Puerto Triunfo, sector Santuario La Piñuela, por el sistema de precios unitarios fijos; b) Que el 23 de noviembre de 1972, ante inconvenientes presentados durante la ejecución del contrato, entre las partes se celebró un convenio denominado "otro sí (contrato adicional) al contrato número 39-1971"; c) Que el 11 de junio de 1974, el Ministerio de Obras declaró la caducidad del contrato, por incumplimiento de la contratista, en Resolución 5404, la que fue aprobada por el Gobierno mediante la número 295 de 15 de julio de ese mismo año; d) Que interpuestos los recursos contra las resoluciones indicadas en el literal precedente, éstas fueron confirmadas por las números 6943 y 396, en su orden, de septiembre 4 y 25 de 1974, expedidas por el Ministerio de Obras y el Gobierno nacional e) Que en firme la decisión de caducidad, el Ministerio de Obras profirió el

12 de febrero de 1975 la Resolución 0832 "por la cual se aprueba la liquidación final del contrato 39-71"; la que se mantuvo al resolverse el recurso de reposición, por la número 3912 de junio 5 de ese mismo año; f) Que no obstante lo anterior, el 17 de febrero de 1976 el mismo Ministerio expidió, en representación del Fondo Vial, la Resolución número 1033, por la cual se aprobó una nueva "liquidación final y definitiva" del contrato; g) Que recurrida tal providencia en reposición, se mantuvo en su integridad por la número 2263 de 6 de abril de ese año de 1976; la que fue notificada irregularmente por edicto a la sociedad Pavimentaciones Asfálticas S. A. En las distintas demandas, la causa petendi puede resumiese así, según los grupos indicados atrás: Primer grupo. Procesos 1743 y 1761. Impugnación del acto de caducidad contenido en las Resoluciones 5404 y 6943 de 1974, aprobadas en su orden por las Resoluciones ejecutivas números 295 y 396, del mismo año. En este grupo, como se dijo, demandaron tanto la contratista como la compañía aseguradora. Demanda de Pavimentaciones. Para ésta la resolución de caducidad presenta los siguientes vicios: 1. Fue dictada por funcionarios incompetentes, ya que fue expedida por el Gobierno nacional y no por el Fondo Vial como era lo correcto, según el mandato contenido en la Resolución número 1094 de 24 de febrero de 1972 "por la cual se establecieron las condiciones generales para los contratos de construcción del Fondo Vial Nacional",

Capítulo XII, aparte 12.3, en el que se indica que: "El Fondo Vial Nacional podrá declarar la caducidad administrativa del contrato por medio de resolución, en los siguientes casos. . .

2. El acto administrativo está viciado de falsa motivación y de desviación de poder tal como lo explica a folios 19 y siguientes (cuaderno número 1, proceso 1761).

3. El acto de caducidad viola los siguientes artículos: 1602 y 1603 del c. c.; 21 y 14 de la Ley 4ª. de 1974; 4º. y 17 del Decreto 1518 de 1965; y 4º. de la Ley 36 de 1966', recogidos todos en las cláusulas 1ª. , 3ª. , 6ª. , 8ª., 12, 14, 15 y 17, del contrato 39-71. Insiste además que los pliegos de la licitación no correspondían a la obra que debía ejecutar; que con el "otro sí" de noviembre 23 de 1972 se cambió el contrato de precios unitarios a administración delegada; y que se violaron los artículos 1556, 1557 y 1558 del c. c., porque el Fondo impidió a la compañía aseguradora que ejerciera la opción que le brindaba la obligación alternativa convenida.

Demanda de la Aseguradora Colseguros S. A., garante del cumplimiento de las obligaciones contractuales. Para ésta la caducidad decretada viola los artículos 1556, 1558, en consonancia con el artículo 1602 del c. c., y con la Resolución 1810 de 1957, expedida por la Contraloría General de la

República, aprobatorio de la póliza de seguros de manejo y cumplimiento a favor de la Nación, por no habérsele permitido ejecutar el contrato ante el incumplimiento de la contratista; y por haber declarado la caducidad en lugar del incumplimiento que era lo razonable. Afirma que los artículos 1556, 1557,, 1558 y concordantes definen los alcances de las obligaciones alternativas y la forma como puede el deudor cumplir las prestaciones, ya que por esas mismas normas queda facultado para elegir la obligación extintiva del convenio. Segundo grupo. Procesos 1873 y 1884. Instaurados, en su orden, por la Aseguradora Colseguros S. A. y por Pavimentaciones Asfalticas S A., contra las Resoluciones 832, de febrero de 1975 y 3912 de 4 de junio del mismo año, por las cuales se aprobó la liquidación del contrato 39-1971. La sociedad aseguradora repite la argumentación hecha en contra del acto de caducidad, por no habérsele permitido la opción que como garante tenía para elegir la obligación alternativa de ejecutar el contrato ante el incumplimiento de la contratista. Así cita los artículos 1556, 1557, 1558, 1602 y concordantes del c.c., La resolución 1810 de 1957 de la Contraloría; y los artículos 660, 680, ordinal 7, 656, inciso 1, 657, 643, inciso 3, 664, 641 y 674 del derogado Código de Comercio terrestre, reproducidos por los artículos 1077, 1089, 1088 y 1079 del actual Código de Comercio; los artículos 7º. y

2º. de la Ley 225 de 1938 y el inciso 3º. del artículo 2369 del c. c. De folios 20 a 25 explica ampliamente el concepto de la violación. La contratista al demandar las mismas resoluciones (proceso 1884) afirma la violación del artículo 16 de la Constitución, del 1602 del c. c., y de la cláusula 21 del contrato en armonía con la 23.

En lo pertinente arguye: "Como es bien sabido, y como ya lo ha reconocido unánimemente la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, el principio consagrado en el artículo 1602 del Código Civil, a la luz del cual: 'Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales', también rige en materia de contratos administrativos, materia en la cual precisamente la caducidad administrativa violaron los artículos 1556, 1557 y 1558 de c.c., porque el Fondo impidió a la compañía aseguradora que ejerciera la opción que le brindaba la obligación alternativa convenida.

Demanda de la Aseguradora Colseguros S. A., garante del cumplimiento de las obligaciones contractuales. Para ésta la caducidad decretada viola los artículos 1556, 1558, en consonancia con el artículo 1602 del c. c., y con la Resolución 1810 de 1957, expedida por la Contraloría General de la República, aprobatorio de la póliza de seguros de manejo y cumplimiento a favor de la Nación, por no habérsele permitido ejecutar el contrato ante el

incumplimiento de la contratista; y por haber declarado la caducidad en lugar del incumplimiento que era lo razonable. Afirma que los artículos 1556, 1557,, 1558 y concordantes definen los alcances de las obligaciones alternativas y la forma como puede el deudor cumplir las prestaciones, ya que por esas mismas normas queda facultado para elegir la obligación extintiva del convenio. Segundo grupo. Procesos 1873 y 1884. Instaurados, en su orden, por la Aseguradora Colseguros S. A. y por Pavimentaciones Asfálticas S A., contra las Resoluciones 832 :le febrero de 1975 y 3912 de 4 de junio del mismo año, por las cuales se aprobó la liquidación del contrato 39-1971. La sociedad aseguradora repite la argumentación hecha en contra del acto de caducidad, por no habérsele permitido la opción que como garante tenía para elegir la obligación alternativa de ejecutar el contrato ante el incumplimiento de la contratista. Así cita los artículos 1556, 1557, 1558, 1602 y concordantes del c.c., La Resolución 1810 de la Contraloría; y los artículos 660, 680, ordinal 7, 656, inciso 1, 657, 643, inciso 3, 664, 641 y 674 del derogado Código de Comercio terrestre, reproducidos por los artículos 1077, 1089, 1088 y 1079 del actual Código de Comercio; los artículos 7º y 2º de la Ley 225 de 1938 y el inciso 3º del artículo 2369 del c. c. De folios 2.9 a 25

explica ampliamente el concepto de la violación. La contratista al demandar las mismas resoluciones (proceso 1884) afirma la violación del artículo 16 de la Constitución, del 1602 del c. c., y de la cláusula 21 del contrato en armonía con la 23.

En lo pertinente arguye: "Como es bien sabido, y como ya lo ha reconocido unánimemente la jurisprudencia del honorable Consejo de Estado, el principio consagrado en el artículo 1602 del Código Civil, a la luz del cual: 'Todo contrato legalmente celebrado es una ley para los contratantes, y no puede ser invalidado sino por su consentimiento mutuo o por causas legales', también rige en materia de contratos administrativos, materia en la cual precisamente la caducidad administrativa es una de las causas legales para dar por terminado un contrato. "La cláusula 21 del contrato 39-71, establece precisamente las causases por las cuales podía declararse la caducidad administrativa del contrato, mediante resolución debidamente motivada, y determina así mismo, que una vez producida la caducidad y recibidas o tomadas las obras, el Fondo Vial procederá a la liquidación del contrato, en concordancia con la cláusula 23. "Así pues, esta liquidación del contrato implica dos pasos legales previos: Declaratoria de caducidad ceñida a las normas legales, y entrega o toma de las obras. Sin tales pasos previos, ceñidos a las normas legales, no es posible proceder a este tipo de liquidación del contrato. "El Ministerio declaró la caducidad de este contrato 39-71, alegando incumplimiento del contratista en cuanto a la

reprogramación de obra efectuada en julio de 1973 y de otras obligaciones, a pesar de que tales incumplimientos no se habían presentado, o no se debían a culpa del contratista. "Por lo mismo, la declaratoria de caducidad no se ciñó a las normas legales, pues los motivos alegados no eran justificados. Y por lo mismo, el Fondo Vial no podía proceder a esta liquidación del contrato, pues los pasos previos no se habían producido regularmente. "Se incurrió por lo mismo en violación de la cláusula 21 del contrato, como del articulo 1602 del Código Civil, en concordancia con el artículo 16 de la Constitución que impone a los órganos estatales el deber de proteger a las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, deber este último que no cumplió el Fondo Vial al liquidar este contrato 39-71. "2. Otra violación de estos artículos y de la cláusula 23. "En concordancia con la cláusula 21, la cláusula 23 establece la liquidación del contrato una vez producida la caducidad, y la manera de efectuarla. "Pero tal liquidación no sólo implica revisar la obra realizada por el contratista y los pagos o anticipas efectuados. Como es bien sabido, y como lo enseña muy claramente el Diccionario de la Lengua Española, liquidar es 'hacer el ajuste formal de una cuenta'. Es decir, revisar los distintos factores que inciden o han incidido en el resultado final del negocio respectivo, valorarlos, ponderarlos, y realizar los ajustes correspondientes, en favor o en contra de una u otra parte. "En esta liquidación, no sólo no se tuvo en cuenta el total de la obra

realizada y su verdadero valor, sino que además, tampoco se ponderaron los costos y perjuicios imputables a determinadas conductas del Fondo Vial, costos que lesionaron el patrimonio de nuestro poderdante y que se deben descontar de las sumas que se pretende cargar en esta liquidación, al contratista. "Así, como se demostrará ampliamente en el curso del proceso, no se tuvo en cuenta que el anticipo fue cancelado en varias cuotas y no en una sola, ni las demoras en el reconocimiento y pago de los sobrecostos de construcción acreditados, ni las paralizaciones y demoras ocasionadas por el retardo en adquirir los terrenos y edificaciones necesarios para la obra. "Por todo lo anterior se incurrió en violación de la cláusula 23 y del artículo 1602 del Código Civil, en concordancia nuevamente con el artículo 16 de la Carta que impone el deber de proteger la honra, vida y bienes de las personas residentes en Colombia, y que además consagra el principio de igualdad, principio vulnerado aquí al pretender imponerle a mi poderdante una carga adicional y anormal". Tercer grupo. Corresponde a los procesos números 2141 y 2148 incoados, en su orden, por las mismas partes, la aseguradora y la contratista, contra las Resoluciones 1033 de 17 de febrero de 1976 y 2263 de 9 de abril del mismo año, por las cuales se aprobó la liquidación final y definitiva del contrato 39-1971. Demanda de la Aseguradora (Proceso 2141). Afirma que los actos impugnados violan los artículos 66 de la Ley 167 de 1941 en relación con los

artículos 13, 14, 15, 18 y 21 del Decreto 2733 de 1959 y el 20 de la Constitución; artículo 24 del mismo 2733 y el articulo 1602 del e. e. Insiste en que el contrato no se podía liquidar dos veces, tal como sucedió en el caso sub judice y como dan cuenta las demandas formuladas en los procesos correspondientes al segundo grupo (Procesos 1873 y 1884). Demanda de la contratista (Proceso 2148). En esta demanda, se alega en forma coincidente con la anterior y se agrega la infracción del articulo 8º de la Ley 153 de 1887. Sobre este último extremo alega: "3. Otra violación de estos artículos y de la cláusula 23 del contrato y del artículo 89 de la Ley 153 de 1887. "En concordancia con la cláusula 21, la cláusula 23 establece la liquidación del contrato una vez producida la caducidad, y la manera de efectuarla. Pero tal liquidación no sólo implica revisar la obra realizada por el contratista y los pagos o anticipos efectuados. Como es bien sabido, y como lo enseña muy claramente el Diccionario de la Lengua Española, liquidar es 'hacer el ajuste formal de una cuenta'. Es decir, revisar los distintos factores que inciden o han incidido en el resultado final del negocio respectivo, valorarlos, ponderarlos, y realizar los ajustes correspondientes, en favor o en contra de una u otra parte. "En esta liquidación, no sólo no se tuvo en cuenta el total de la obra realizada y su verdadero valor, sino que además, tampoco se ponderaron los costos y perjuicios imputables a determinadas

conductas del Fondo Vial, costos que lesionaron el patrimonio de mi poderdante y que se deben descontar de las sumas que se pretende cargar en esta liquidación, al contratista. "Así, no se tuvo en cuenta que el anticipo fue cancelado en varias cuotas -y no en una sola-, ni las demoras en el reconocimiento y pago de los sobrecostos de construcción acreditados, ni las paralizaciones y demoras ocasionadas por el retardo en adquirir los terrenos y edificaciones necesarios para la obra, ni la responsabilidad que le incumbe al Fondo Vial y al Ministerio por su intervención en la ejecución del contrato. "Por todo lo anterior se incurrió en violación de la cláusula 23 y del artículo 1602 del c. c., en concordancia nuevamente con el artículo 16 de la Carta que impone el deber de proteger la honra, vida y bienes de las personas residentes en Colombia, y que además consagra el principio de igualdad, principio vulnerado aquí al pretender imponerle a mi poderdante una carga adicional y anormal, como el artículo 8º de la Ley 153 de 1887, que también lo consagra". Cumplido el trámite de rigor, y como no se observa causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, se pasa a decidir. Para ello se considera: Se hace la afirmación de que no existe causal de nulidad para glosar la manifestación en contrario que hace el señor apoderado de la sociedad contratista en el sentido de que como ésta no allanó la nulidad sometida a su conocimiento dentro del proceso 2141 instaurado por la Aseguradora Colseguros S. A. debió declararse su nulidad. Al respecto, arguye:

"Una cosa es la falta de integración del litisconsorcio y otra la falta de notificación, en forma legal, de una parte, pues una vez integrado el litisconsorcio no desaparece la nulidad por la falta de notificación, legal y oportuna, que permita a la parte respectiva ejercer en forma plena su derecho constitucional de defensa. "Y es que si bien, las demandas formuladas por la Aseguradora contienen, formulan y expresan pretensiones y fundamentos análogos, los mismos no son iguales a los formulados y expuestos por Pavimentaciones Asfálticas S. A., y, aún más, entre los fundamentos de hecho expuestos por la Aseguradora se incluyen cargos contra Pavimentaciones Asfálticas S. A. Frente a estos cargos, mi poderdante no ha tenido oportunidad de ejercer su derecho de defensa, razón por la cual insiste aquí en reiterar su inconformidad respecto a tal conducta de ese honorable Despacho". Y no existe esa nulidad, porque la acumulación de los distintos procesos no sólo integró el contradictorio con todas las partes que debían intervenir en las controversias planteadas (ninguna podrá resolverse en forma diferente dado el litisconsorcio necesario que se formó), sino que produjo la comunidad de todas las pruebas, como respaldo de las pretensiones y de las defensas esgrimidas. Tan cierto es esto que cada una de las etapas cumplidas, la caducidad del contrato, la de su liquidación previa o inmediata, y la de su liquidación final o definitiva, presenta una doble demanda de las mismas partes o sea, una de

Pavimentaciones Asfálticas S. A. (la contratista) y otra de la Aseguradora Colseguros.S. A. (la garante), cada quien desde su propia perspectiva. De allí que frente al acto de caducidad del contrato 39-71, como frente a los de liquidación subsiguientes, tanto la contratista como la Aseguradora pudieron formular sus reparos de orden legal, adelantar ciertos hechos y pedir las pruebas correspondientes. Si no hubiera demandado sino una de ellas, es lógico que la que quedó por fuera podría sentirse menoscabada en su derecho de defensa (como lo insinúa el señor apoderado de Pavimentaciones). Pero no sucedió así. No sólo ésta demandó también sino que el proceso correspondiente se acumuló al instaurado por aquélla. No puede olvidarse, como se insinuó atrás, que las pruebas se volvieron comunes y se entienden as!, sin excepción, controvertidas por todas las partes intervinientes en los procesos. Este es el efecto del principio probatorio de la comunidad de la prueba; como lo es que todos los hechos alegados en las distintas demandas como fundamentos de las pretensiones o de las oposiciones, deberán confrontarse con el acervo probatorio global para poder aplicar o no el derecho pretendido de manera uniforme, tal como lo manda el artículo 51 del Código de Procedimiento Civil. Por parte alguna se vulneró el derecho de defensa y si hubo alguna informalidad ésta quedó subsanada con las acumulaciones decretadas. Además, y en contra de lo afirmado por el señor apoderado de la contratista, dentro de los hechos de la demanda número 2141 no se hace cargo alguno contra ésta por parte de la Aseguradora que pudiera menguar,

sin pruebas, su derecho de defensa dentro del proceso. Antes bien, de esos hechos surgen razones comunes para defender armónicamente la posición de ambas partes y en ninguna forma pueden tomarse en contra de la situación de Pavimentaciones. Pero aún en el caso de que la Aseguradora hubiera afirmado en otra de las demandas que el contrato de seguros era ineficaz por haberse adjudicado el de obra a Pavimentaciones Asfálticas S. A., firma carente de la debida capacidad financiera, técnica y administrativa, no habría podido empeorar en forma alguna la posición defensiva de ésta, por cuanto dicha afirmación, por lo demás no acreditada y de discutible buena fe, sólo tendría efectos contra la Aseguradora como confesión de su propia torpeza (haber asegurado a quien no debía) como alegación de culpa propia; situación contemplada ya por el derecho romano en su conocido adagio de contenido ético "nemo auditur propriam turpitudinem allegans". Pasa la Sala a continuación al análisis de las distintas demandas, siguiendo el orden lógico de los planteamientos. En tal sentido, se estudiarán las que versan sobre el acto de caducidad del contrato 39-71 (procesos 1743 y 1761). Luego las que impugnan la liquidación provisional (procesos 1873 y 1884); para finalmente decidir las relacionadas con la liquidación final del mismo contrato (procesos 2141 y 2148).

En este orden se anota: Procesos 1743 y 1761.

Se impugnan por Pavimentaciones Asfláticas S. A., y Aseguradora Colseguros S. A. las Resoluciones números 5404, 6943, 295 y 396, expedidas,

en su orden, los días 11 de julio, 4 de septiembre, 15 de julio y 25 de septiembre, todas de 1974, y que conforman el acto de caducidad del contrato 39-71. La causa petendi de las dos demandas acumuladas puede sintetizarse así: El acto de caducidad fue dictado por el Gobierno nacional, quien no era el competente para tomar tal medida; está viciado de falsa motivación; fue expedido con desviación de poder; y viola los artículos 1602 y 1603 del c. c., 2º y 14 de la Ley 4ª de 1974; 4º y 17 del Decreto 1518 de 1965; 4º de la Ley 36 de 1966; 1556, 1557 y 1558 del c. c. En este orden de ideas, se observa: La causal de incompetencia. Para la contratista demandante el acto de caducidad viola los artículos 20, 63 y 120 de la Constitución; 32 del Decreto 3130 de 1968; 1º y 8º de la Ley 64 de 1967; y la sección 12.3, capítulo XII de la Resolución 1094 de 1972 del Ministerio de Obras, por cuanto esa medida no fue dictada por el Fondo sino por el Gobierno nacional. Para la Sala el cargo por incompetencia no está llamado a prosperar, tal como pasa a explicarse: Dispone la cláusula vigésima primera que "el Fondo podrá declarar la caducidad administrativa de este contrato por medio de resolución debidamente motivada. . . Esta cláusula está en un todo de acuerdo con la índole de establecimiento del orden nacional que tiene dicho Fondo y con la representación legal que de

éste cumple el Ministro de Obras (Ley 64 de 1967, arts. 1º y 8º, en armonía con el Decreto 3160 de 1968). Además, por mandato del artículo 32 del Decreto 3130 de 1968, la declaratoria de caducidad de los contratos de los establecimientos públicos deberá hacerla el mismo establecimiento. Ahora bien. Es indiscutible que la resolución de caducidad la dictó el Fondo, a través de su representante legal, el Ministro de Obras Públicas. Para corroborar esto baste leer el enunciado del mismo acto. El hecho de que éste (Resoluciones 5404 y 6943) haya sido aprobado por el Gobierno nacional mediante las Resoluciones ejecutivas números 295 y 396, no desplaza la competencia del Fondo hacia éste, máxime cuando esa aprobación se hizo con acatamiento de las condiciones generales de contratación vigentes en 1970 para aquél, y que en forma expresa formaron parte del contrato 39-71, por disponerse así en el pliego de condiciones correspondiente. Además, por mandato expreso del Decreto número 2862 de 1968, reglamentario de la Ley 64 de 1967, la resolución de caducidad debía someterse a la aprobación del Gobierno (art. 5ª, literal 1). Cuando una decisión administrativa está sometida a aprobación por otro órgano de la administración, puede afirmarse que las dos decisiones (se entiende de órganos igualmente competentes) se complementan para su eficacia jurídica. En otros términos, la declaración aprobatorio se integra con la principal, conformándose así un acto complejo. Por esa misma razón, el

acto se perfecciona y produce sus efectos jurídicos a partir de su aprobación. Pero aún aceptando que entre el principal y su aprobación no se conforma un acto de la naturaleza indicada, la decisión será la misma, porque dicha aprobación, sin integrarse con la primera que sería perfecta y válida en sí misma, constituiría sólo una condición suspensiva para su ejecutabilidad. De todo lo anterior se desprende que la aprobación por parte del Gobierno nacional era procedente. Y aunque la ley no la hubiere impuesto, esa exigencia podría entenderse como cláusula accidental (ni esencial ni naturalmente le pertenece al contrato), porque así se entendería, dada la remisión hecha en el convenio a las condiciones generales de contratación que la contemplan. La cláusula sería lícita y buscaría por esa vía ejercer un mayor poder de contralor, justificable frente a un ente como el Fondo Vial que tiene la característica especial de tener como representante al Ministro de Obras. Pero, aún extremando las cosas, vale decir, sin mandato legal y sin convenio entre las partes que impusieran esa aprobación, ésta, por sí sola, no tendría incidencia alguna en la validez del acto de caducidad aprobado, porque el aprobatorio no le habría agregado absolutamente nada y sería simplemente una formalidad más, supérflua o inane. El exceso de formalidades, en principio, no afecta la validez de un acto administrativo, si para su expedición se cumplieron también las exigencias precisas señaladas en la ley. En otros términos, si no hubiera existido la

competencia aprobatorio por parte del Gobierno en el caso sub judice, serían anulables las Resoluciones 295 y 396 7,7 quedarían vigentes las principales, o sea las Resoluciones números 5404 y 6943 de 1974, en cuyos enunciados se lee que fueron dictadas por el Ministro de Obras, como representante legal del Fondo Vial Nacional. Seria cierta esa incompetencia si el Gobierno, mediante las resoluciones aprobatorias, en lugar de aprobar las de caducidad dictadas por el Fondo, hubiera decretado su terminación motu proprio. La desviación de poder y la falsa motivación. La parte actora, luego de apoyarse en cita doctrinaria del profesor Vidal Perdomo, afirma escuetamente que "la declaratoria de caducidad no se orientó a impedir la paralización de una obra pública como es su finalidad y se produjo no con el ánimo de buscar otros medios la continuación de los trabajos dela construcción de la carretera... sino para conseguir objetivos distintos a los enumerados que son los únicos que justifican una medida de tal naturaleza", pero se quedó en un simple enunciado, vago e impreciso, ya que no aparece prueba alguna en el expediente de que la administración al tomar la medida lo hizo buscando un fin distinto al del interés público; ni tampoco indica los hechos en que se apoya para afirmar que la medida obedeció a un fin dañado y torcido, diferente al de orden público que debía acatar. Antes, por el contrario, se infiere que la caducidad se decretó precisamente para relevar el obstáculo que para la culminación de la obra representaba el

contratista, ya que se sabía no iba a poder cumplir, dada la situación que presentaba no sólo en cuanto al cumplimiento del contrato sino en cuanto a su situación administrativa y financiera. Como lo ha dicho la doctrina, incumbe a