CE-SEC3-EXP1989-N3408

ADJUDICACION DE BALDIOS - Revocatoria CADUCIDAD Tanto en el artículo 38 de la Ley 135 de 1961, como en el 16 de la Ley 4ª. de 1973 se habló de que el INCORA podía ejercer la facultad de revocar los actos de adjudicación de baldíos dentro de los dos años de que trata este artículo. Este término era el mismo que la ley confería para pedir jurisdiccionalmente la nulidad del acto de adjudicación. El término de dos años se aplicaba no sólo para las demandas de nulidad de los actos de adjudicación, sino para que el INCORA pudiera ejercer su facultad revocatoria. Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Tercera.- Bogotá, D. E., dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve.

Consejero ponente: Doctor Carlos Betancur Jaramillo.

Referencia: Expediente número 3408 (Acumulados 3409 y 3588).

Actor: José Antonio Mejía Campelo.

Procede la Sala a decidir los procesos acumulados distinguidos con los números 3408, 3409 y 3588, instaurados por los señores José Antonio Mejía Campelo (proceso 3408), Gabriel A. Carmona G. (proceso 3588) y Leticia Bayona de V. (proceso 3409) mediante los cuales se pretende la nulidad de la Resolución número 2402 de 11 de mayo de 1981, dictada por el subgerente jurídico del INCORA, y como consecuencia la declaración de que las Resoluciones 0312 y 0327 de 25 de febrero de 1977 y 0654 de 29 de octubre

de 1976 son legales y no han perdido su eficacia; además, que se hagan las cancelaciones y registros correspondientes en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar. Las demandas se presentaron en su oportunidad y todas narran hechos similares, con las obvias diferencias en cuanto a los actos de adjudicación y los nombres de las personas interesadas. Los distintos procesos se acumularon el 26 de marzo de 1985, según constancia del libro radicador número 8. El expediente se perdió en el incendio del Palacio de Justicia y fue reconstruido mediante auto de marzo 27 de 1987 (a fl. 224, cuaderno principal). Culminado el trámite, es oportuno entrar a decidir. Para ello, se considera: En las demandas se narraron en síntesis, los siguientes hechos : Que el señor Luis Ruiz Sierra adquirió el inmueble rural "Entre Ríos" (Codazzi) por compra a la Compañía Agropecuaria Las Inguenzas S. A. mediante escritura 755 de 27 de febrero de 1964, de la Notaria Segunda de Bogotá.

2. Que mediante esa misma escritura el señor Ruiz Sierra constituyó hipoteca sobre el mismo inmueble a favor del señor Alfonso Dávila Ortiz, por la suma de $ 120.000.00.

3. Que posteriormente el INCORA inició el trámite administrativo de extinción del derecho de dominio relacionado con ese inmueble.

4. Que hechas las investigaciones de rigor el INCORA concluyó que 2.570 hectáreas, divididas en 3 lotes, estaban explotadas por el dueño y que las 2.340 restantes estaban en poder de terceras personas.

5. Que concluido el trámite, el INCORA expidió la Resolución 0232 de febrero de 1970, que declaró extinguido el derecho del señor Luis Ruiz S. y de otras personas sobre el inmueble "Entre Ríos", pero excluyó de esa declaratoria una porción de 2.570 hectáreas ' dividida en 3 lotes; esa declaratoria de extinción cobijó también el derecho real de hipoteca.

6. Que el señor Dávila Ortiz, acreedor hipotecario, instauró Juicio ejecutivo contra el señor Ruiz Sierra ante el Juzgado Sexto Civil del Circuito de

Barranquilla.

7. Que los colonos que explotaban el lote indicado en el hecho 4°. del libelo, continuaron sus labores pecuarias y agrícolas, hasta que el INCORA les ofreció, espontáneamente, asesoría para legalizar su situación.

8. Que en tal virtud los colonos pidieron la adjudicación de las parcelas que venían explotando desde tiempo atrás; y el INCORA, con apoyo en el Decreto 389 de 1974, inició el procedimiento correspondiente.

9. Que culminado este trámite se profirieron por el Instituto los actos de adjudicación distinguidos con los números 0312 y 0327 de 25 de febrero de 1977 y 0654 de 29 de octubre de 1976, a favor, en su orden de José Antonio Mejía Campelo, Gabriel A. Carmona G. y Leticia Bayona de V.

10. Que igualmente el INCORA dictó las siguientes resoluciones de adjudicación: 0655 (Jesús María Ospina Guzmán), 0681 (Abacue Castañeda

M.), 0876 (Guillermo Bustos), 0880 (Amelia Rodríguez de D.), 044 (Luis Enrique Castañeda), 0317 (Patrocinio Fajardo S.).

11. Que el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Barranquilla remató el inmueble deslindado en el hecho 12; resultando favorecidos en dicha diligencia el apoderado el señor Dávila, doctor Leandro Cabello L. y el señor Eduardo Mattos L., en la proporción que se señala en el hecho 13.

12. Que el doctor Cabello López el 14 de noviembre de 1978 solicitó al INCORA que revocara todas las resoluciones de adjudicación hechas sobre la finca "Entre Ríos" y que pertenecían al señor Luis Ruiz S. hasta el 29 de marzo de 1977.

13. Que el 22 de septiembre de 1978 el mismo abogado demandó ante el Tribunal del Cesar todas las adjudicaciones señaladas atrás. Luego de algunas incidencias procesales la demanda fue conocida por el tribunal, el que falló el 16 de octubre de 1979, declarando la nulidad de todas las resoluciones indicadas, por cuanto los lotes correspondientes a dichas adjudicaciones se encuentran dentro de un inmueble mayor de propiedad del doctor Leandro

Cabello L.

14. Que contra ese fallo se interpuso apelación y hasta la fecha (11 de septiembre de 1981) el honorable Consejo no lo ha decidido.

15. Que con base en el remate, el doctor Cabello pidió la entrega del bien subastado.

16. Que el 11 de mayo de 1981 el subgerente jurídico del INCORA profirió la

Resolución número 2402, mediante la cual revocó las adjudicaciones señaladas atrás; y entre éstas las hechas a favor de los demandantes y se ordenó la cancelación de los registros. El demandante al explicar las disposiciones violadas y su concepto, alega que el INCORA, si bien ejerció la facultad de revocatoria consagrada en los artículos 38, inciso 4°. de la Ley 135 de 1961 y 16 del Decreto 389 de 1974, lo hizo extemporáneamente porque el 11 de mayo de 1981, fecha de expedición del acto administrativo impugnado, tal término se encontraba vencido en relación con las Resoluciones 0312, 0327 y 0654. Afirmó la parte actora que ese término de revocatoria era de dos años siguientes a la publicación de la resolución de adjudicación en el Diario Oficial o a su notificación, según el caso (más de 50 hectáreas o menos); y que la adjudicación hecha a favor del señor José A. Mejía C. ya había precluído porque su publicación en el Diario Oficial se hizo el 30 de abril de 1979; que la correspondiente a la señora Leticia Bayona de Villareal fue publicada en ese mismo diario el 24 de abril de 1979; y que la Resolución 0327 se notificó en marzo de 1977. Se anota que, ésta, dada su cabida, no tuvo que publicarse en el Diario Oficial. Arguye también la parte actora que no se dieron los supuestos legales para decretar la revocatoria porque no se dieron los motivos indicados en el artículo 16 del Decreto 389 de 1974, ni en el articulo 38 de la Ley 135 de 1961;'y que

en ninguno de los casos se presentó una deliberada ocultación de la verdad, porque las tierras efectivamente eran baldías y no de propiedad privada. También insiste la demandante en la violación del artículo 17 del Decreto 389, porque no se cumplió el procedimiento previo exigido para tomar la medida revocatoria. Cumplido el trámite de rigor, es oportuno entrar a decidir. Para ello, se considera: Para la señora Fiscal Segunda de la Corporación, la demanda no está llamada a prosperar. Así en su vista de 6 de septiembre de 1989 (a fls. 307 y ss. del cuaderno principal) anota: "Tenemos entonces, que el INCORA para dictar la resolución demandada, tuvo en cuenta una serie de pruebas, unas allegadas al proceso y otras practicadas durante el trámite de revisión. No se fundamentó, como lo afirma la parte actora, en la simple solicitud de revisión formulada por el interesado señor Leandro Cabello López. "Insinúa la parte demandante, que existiendo un proceso ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar, el INCORA ha debido suspender las diligencias de revisión. Pero resulta, que para la época en que se dictó la Resolución número 2402 de 1981, el Decreto 2733 de 1959 en su artículo 22 establecía: 'La revocación podrá cumplirse en cualquier tiempo y en relación con providencias o actos ejecutoriados o que se hallan sometidos al control de los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado sentencia definitiva'. "La sentencia del tribunal que además, anuló las resoluciones de

adjudicación, proferida el 16 de octubre de 1979, como ya se dijo, no quedó ejecutoriada, pues contra ella se interpuso por el mismo señor Leandro Cabello López el recurso de apelación. Lo anterior indica, que cuando el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria profirió la Resolución 2402 de mayo 11 de 1981, revocando esas mismas resoluciones, no había aún sentencia definitiva. "Debe destacarse, que en el expediente solamente existe prueba del recurso de apelación interpuesto por el señor Leandro Cabello, contra la sentencia de octubre 16 de 1979, persona ésta que aparecía como demandando las 9 resoluciones de adjudicación ante el Tribunal del Cesar. Los beneficiarios con la adjudicación, no obstante que la sentencia del tribunal les fue adversa pues anuló todas las resoluciones de adjudicación, no interpusieron recurso de apelación contra esa sentencia. Al menos no hay prueba de ello en el expediente. Curiosamente algunas de estas personas y mediante apoderado, se limitaron a atacar la Resolución 2402 que revocó las resoluciones de adjudicación que ya habían sido en principio anuladas por la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar. Se dice que en principio, porque para la fecha de expedición de la Resolución 2402, la sentencia no era aún definitiva, pues contra ella se estaba surtiendo el recurso de apelación. "Como en ese recurso fue aceptado el desistimiento (ver fl. 125 del anexo número 3), en ese momento la sentencia de octubre 16 de 1979 del tribunal quedó ejecutoriada y los actos administrativos a que

se refiere el fallo que fueron objeto también de revocación directa, ya han desaparecido de la vida jurídica. "Tenemos pues, que el propósito de la presente acción, cual es el restablecimiento del derecho de los actores, consistente en que se declare que no han perdido su eficacia las Resoluciones 654 de octubre 29 de 1976, la número 0312 de febrero 25 de 1977 y 327 de febrero 25 de 1977, no podría lograrse mediante esta acción, ni aún en la hipótesis de que prosperara, pues las resoluciones de adjudicación ya fueron anuladas, y la fuerza de cosa juzgada de la sentencia que así lo declaró, debe ser respetada". Para la Sala las demandas acumuladas deberán despacharse favorablemente, tal como pasa a explicarse: Alega la parte demandante que la Resolución impugnada número 2402 de 11 de mayo de 1981, mediante la cual se produjo la revocatoria, entre otras, de las siguientes resoluciones de adjudicación: 0312 de 25 de febrero de 1977, 0327 de la misma fecha y 0654 de 29 de octubre de 1976, fue expedida extemporáneamente por el INCORA, ya que cuando se dictó aquel acto ya había vencido el término de dos años que el Instituto tenía para revocar los actos de adjudicación, en los eventos contemplados en los artículos 38 de la Ley 135 de 1961 y 16 de la Ley 4ª. de 1973. Pues bien. La revocatoria directa por parte del INCORA de los actos de adjudicación de baldíos por inexactitud de los documentos, diligencias de inspección ocular y, en general, de las pruebas que hayan servido de base a la

adjudicación, fue autorizada inicialmente, en forma no explícita, por el artículo 38 de la Ley 135 de 1961. Se dice que no explícita porque la norma sólo hablaba de verificar esa exactitud probatoria. No obstante esto, la jurisprudencia entendió desde un principio que esa verificación no podía quedarse en la simple constatación de las irregularidades, sino que cumplido esto debía revocar la adjudicación hecha irregularmente. Se sancionaba así la inexacta información o la falsedad de la documentación aportada. El debate lo zanjó el artículo 16 de la Ley 4ª. de 1973, que modificó el inciso final del artículo 38 antecitado, en los siguientes términos: "El Instituto podrá verificar, con citación del adjudicatario, dentro de los dos años (2) de que trata este artículo, la exactitud de los documentos, diligencia de inspección ocular, y en general, de las pruebas que hayan servido de base a la adjudicación. Si hallare inexactitud o falsedad en tales documentos o diligencias, revocará la adjudicación y ordenará la cancelación del registro respectivo". Las subrayas no son del texto, pero se hacen para destacar los extremos que le fueron adicionados al antecitado artículo 38 de la Ley 135. En primer término, se impuso que ese trámite de verificación debía cumplirse con citación del adjudicatario; la persona lógicamente más interesada en defender la exactitud de las pruebas que sirvieron de base a la adjudicación. Además, la persona que tenía interés en el mantenimiento del acto inicial y en defenderlo ante los estrados judiciales en caso de revocatoria.

En segundo lugar, se completó lo que faltaba en la norma inicial, o sea que el INCORA no sólo podía verificar la exactitud o veracidad de las pruebas que sirvieron de base a la adjudicación, sino que podía revocar el acto que tal cosa dispuso cuando constatara su inexactitud o falsedad. Pero en lo que no hubo modificación fue en el término señalado para esa revocatoria. Tanto en el artículo 38 inicial como en el 16 de la Ley 4ª. de 1973 se habló de que el INCORA podía ejercer esa facultad "dentro de los dos (2) años de que trata este artículo". Como lo da a entender el texto este término era el mismo que la ley le confería a "los procuradores agrarios o cualquier otra persona" para pedir jurisdiccionalmente la nulidad del acto de adjudicación, o sea "dentro de los dos años siguientes a la publicación de la respectiva providencia en el Diario Oficial". Cabe recordar aquí que el Parágrafo del artículo 13 del Decreto 389 de 1974 excepcionó de la publicación en dicho diario a las resoluciones de adjudicación de baldíos "cuya cabida no exceda de cincuenta hectáreas". Por lo tanto, para estos casos el bienio empezaba a contarse a partir de la notificación de la resolución correspondiente. Como se desprende de lo expuesto, el término de dos años se aplicaba no sólo para las demandas de nulidad de los actos de adjudicación, sino para que el INCORA pudiera ejercer su facultad revocatoria. La concordancia entre el término de caducidad y el de revocatoria directa era apenas obvia. No habría tenido sentido que producida la caducidad de la

acción de nulidad para todo el mundo, incluido el INCORA, hubiera quedado éste con poderes de revocatoria directa. Para la Sala esta facultad era específica, propia del derecho agrario, y no podía asimilarse o confundirse con el poder general de revocatoria directa que el Decreto 2733 de 1959 (arts. 21 y ss.) le confería a la administración. Se hace tal afirmación porque la revocatoria agraria de que hablan los artículos 38 de la Ley 135 y 16 de la Ley 4ª. de 1973, dentro del término señalado (el Decreto 2733 no le daba plazo a la administración para el ejercicio de ese poder de revocatoria), no podía hacerse sino por inexactitud o falsedad de las pruebas que sirvieron de base a la adjudicación; y no requería, a pesar de que el acto que la hacía creaba una situación jurídica individual o reconocía un derecho, el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Para la Sala en el caso Sub judice, la Resolución de revocatoria número 2402 de 11 de mayo de 1981 fue extemporáneo, ya que fue dictada después de los dos años de publicadas en el Diario Oficial las Resoluciones 0312 de 25 de febrero de 1977 y 0654 de 29 de octubre de 1976 y de notificada la Resolución número 0327 de 25 de febrero de 1977. Se hace esta afirmación porque la Resolución número 0312, a favor de José

A. Mejía C., fue publicada en el Diario Oficial número 35250 del lunes 30 de abril de 1979 (ver anexo número 1, letra a); y la número 0654, a favor de la

señora Leticia Bayona de Villareal, en el Diario número 35246 del martes 24 de abril de 1979 (ver anexo número 1, letra b). Se entienden estas publicaciones por la cabida de cada una de ellas, superior a las 50 hectáreas. También se acreditó que la Resolución número 0327, a favor del señor Gabriel A. Carmona G., fue notificada en el mes de marzo de 1977. Aunque no existe la constancia directa sobre la fecha de esa notificación, existe dentro del proceso una afirmación, no controvertida por la contraparte, del apoderado de la demandante en el sentido de que esa notificación se hizo en el mes de marzo de 1977 (a fl. 64 cuaderno principal). Se corrobora esta aseveración con la demanda que contra la Resolución 0327 instauró el doctor Leandro Cabello López (a fls. 67 y ss.) el día 18 de enero de 1979, y que permite afirmar que dicha resolución ya estaba notificada con anterioridad. De no haber sido así no la habría podido demandar el citado profesional. Lo precedente permite concluir, sin duda alguna, que esa notificación se produjo con anterioridad a la presentación de la demanda aludida. Fuera de esto, en la copia de la Resolución 0327, que obra a folios 153 del anexo número 3, si bien el sello de notificación al señor Gabriel Carmona, adjudicatario, no tiene fecha, como sí la tiene la diligencia de notificación que se le hizo al Ministerio Público el 4 de marzo de 1977, (a fl. 154), en el mismo folio existe una fecha de inscripción en la Oficina de Registro el 7 de marzo.

Esto también da pie para aceptar que la notificación al señor Carmona se tuvo que hacer con anterioridad, porque de lo contrario no se habría podido registrar en la indicada fecha. La Resolución de revocatoria 2402, tantas veces citada, se expidió el día 11 de mayo de 1981 y se inició su notificación el 14 siguiente (a fl. 55 del cuaderno principal). Comparando la fecha de las publicaciones de las Resoluciones 0312 y 0654, los días 30 de abril de 1979 y 24 de los mismos mes y año, hay que concluir que el INCORA cuando dictó la resolución impugnada el 11 de mayo de 1981 ya estaba por fuera de su competencia temporal; competencia que terminó los días 30 de abril de 1981 para la 0312 y el 24 de abril del mismo año para la 0654. Así también, frente a la 0327 el plazo se cumplió antes de ese 11 de mayo de 1981. Cuando la administración tiene la competencia delimitada temporalmente, no podrá excedería so pena de nulidad. Nulidad conocida en la doctrina como "ratione temporis". Pasa la Sala a glosar el concepto fiscal, sobre todo en lo que toca con el efecto de la sentencia de 16 de octubre de 1979, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar en primera instancia y que no tuvo definición en sentencia de segunda instancia por el desistimiento hecho por la parte actora. Muestra el expediente que el doctor Leandro Cabello López solicitó la nulidad ante el Tribunal Administrativo del Cesar de las Resoluciones 0654, 0665, 0681, 0876 y 0880 de 1976; 0044, 0312, 0317 y 0327 de 1977.

Tribunal que declaró la nulidad de los actos citados mediante sentencia de 16 de octubre de 1979. Contra esta providencia interpuso apelación, para ante el Consejo de Estado, la parte impugnadora, conformada por los distintos adjudicatarios, y no la actora como equivocadamente afirma la Fiscalía. Estando en trámite la segunda instancia desistió de la acción propuesta el doctor Cabello López; y esta misma Sala, en auto de septiembre 17 de 1981, aceptó ese desistimiento, condenó en costas al demandante y ordenó la devolución del expediente al Tribunal del Cesar (a fl. 125 del anexo número 3). Estimó la Fiscalía que ese desistimiento produjo la ejecutoria de la sentencia de primera instancia; y que, por ende, los actos administrativos anulados por ésta desaparecieron de la vida jurídica; en otros términos, que las resoluciones de adjudicación ya fueron anuladas y que la fuerza de la cosa juzgada imponía su acatamiento. La Sala no comparte esta apreciación y considera que la Fiscalía incurrió en un error al interpretar el alcance del articulo 342 del C. de P. C. Según esta norma el demandante puede desistir de la demanda mientras no se haya pronunciado sentencia que ponga fin al proceso. Aquí se da exactamente la hipótesis de la norma. El desistimiento lo presentó el demandante doctor Cabello L. y aún no se había dictado la sentencia de segunda instancia, que era la que debía poner fin al proceso. Al desistir el demandante renunció a las pretensiones de la demanda, con

efecto de cosa juzgada en relación con la no nulidad de las resoluciones de adjudicación. Por su voluntad los actos comprendidos en la misma quedaron intactos; vale decir, como se expidieron originalmente. Si bien es cierto con la sentencia de primera instancia se inició la operación anulatoria, no es menos cierto que al desistir de la demanda la parte actora renunció a las prestaciones intentadas en la misma y las cosas volvieron al estado anterior, como si ni siquiera se hubiera presentado la demanda. En otras palabras, ese desistimiento significó para el INCORA, parte demandada, sentencia absolutorio con efecto de cosa juzgada. No se declara este fenómeno como excepción porque cuando se expidió la Resolución 2402 de 11 de mayo de 1981, revocatoria de las resoluciones de adjudicación, aún no se había producido el desistimiento de la acción, el que se aceptó el 17 de septiembre de ese mismo año. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

Falla: Anúlase la Resolución 2402 de 11 de mayo de 1981, dictada por el subgerente jurídico del INCORA, pero sólo en cuanto revoca las Resoluciones de adjudicación números 0654 de 29 de octubre de 1976, 0312 y 0327 de 25 de febrero de 1977, hechas, en su orden, a favor de la señora Leticia Bayona de Villareal, José Antonio Mejía Campelo y Gabriel Antonio Carmona García.

Como consecuencia, declarase que las resoluciones aludidas no han

perdido su eficacia y conservan toda su vigencia. Cancélese el registro de la Resolución número 2402 aquí anulada y háganse las demás anotaciones de rigor. Cópiese y notifíquese. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 15 de diciembre de 1989. Gustavo de Greiff Restrepo, Presidente Sala; Carlos Betancur Jaramillo, Antonio José de Irisarri Restrepo, Julio César Uribe Acosta. Félix Arturo Mora Villate, Secretario.