CE-SEC3-EXP1989-N3712

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega

ACTO DE DECLARACIÓN DESIERTA DE LA LICITACIÓN / ACTO

ADMINISTRATIVO PRECONTRACTUAL / CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES El procurador judicial de la parte demandada destaca que: "...la acción ejercida por la parte actora no tiene relación alguna con controversias relativas a contratos administrativos", pues "... la licitación que fue declarada desierta no se continuó y por tanto no llegó a concretarse en el contrato al cual apuntaba". Esta valoración no es de recibo, pues aunque es verdad jurídica que la licitación no se puede confundir con el vínculo contractual que resulta de la misma, como lo enseña el profesor Enrique Sayagués Laso (Tratado de Derecho Administrativo. Cuarta Edición. Tomo I, págs. 554 y 555),- ella, sí constituye una etapa preliminar al nacimiento de la relación negocial, y, por lo mismo, todas las controversias que como ésta surjan con ocasión de ella, deben manejarse con la filosofía que orienta las defirudamente contractuales. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 29 de marzo de 1984, Exp. 2418, C.P. José Alejandro Bonivento.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO DE

DECLARACIÓN DESIERTA DE LA LICITACIÓN - Objeto de impugnación / SOLICITUD DE INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS En el sub lite la Sala encuentra que se está demandando precisamente el acto que declaró desierta la licitación, derivado de ella, y la indemnización de perjuicios, que

tal conducta de la administración le acarreó a la sociedad actora. Esa realidad procesal explica bien que para el sentenciador no haya dificultad alguna en manejar la controversia, con la filosofía contractual, por las razones que ya se anticiparon. CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Antes de su entrada en vigencia no se hablaba de caducidad de la acción / TRANSICIÓN DE LA LEY /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Impróspera / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Surgieron antes de la entrada en vigencia del Código Contencioso Administrativo Ahora bien: Habiendo surgido conflicto de intereses antes de la vigencia del Decreto 01 de 1984 y presentada la demanda el tres (3) de julio de 1982, aparece claro que no es posible hablar de caducidad de la acción, como reiteradamente lo ha predicado la Sala. Sobre la materia es bueno recordar que hasta el primero de marzo del citado año no se había consagrado en la ley un término de caducidad para las acciones relativas a contratos, motivo por el cual las orientaciones jurisprudenciales siempre indicaron que ellas se sujetaban a la normatividad que regla la prescripción, esto es, veinte años para la de nulidad absoluta y cuatro años para la relativa. A partir de la vigencia del nuevo estatuto de lo contencioso

administrativo, opera, por primera vez, el término de caducidad para éstas controversias, que es el que aparece consagrado en el artículo 136 del mismo, que a la letra reza: "Las relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella". Sobre la materia sólo parece necesario agregar que toda controversia contractual, surgida con anterioridad a la vigencia del nuevo Código Contencioso Administrativo, y no planteada ante esta jurisdicción, empezó a estar gobernada por el fenómeno de la caducidad desde el 1° de marzo de 1984, esto es, que debía someterse a la definición de los Tribunales correspondientes en el término de dos años, contados a partir de ese momento. Por las razones jurídicas anotadas, la excepción de caducidad no prospera.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

136 DECLARACIÓN DESIERTA DE LA LICITACIÓN - Las propuestas presentadas no se ajustaron al pliego de condiciones [L]a Sala encuentra que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, habida consideración de que es verdad jurídica acreditada que la propuesta de la firma demandante, según el informe del Revisor Fiscal a que antes se hizo referencia, registró una diferencia del 12.81% con respecto al presupuesto oficial que ascendió a $ 17.724.313.45, situación que la tornaba inadmisible a la luz de lo consagrado en el punto sexto del pliego de condiciones, que no permite una diferencia de más o menos doce por ciento (12%) respecto del

monto del referido estimativo. (…) En el caso en comento, la administración se encontró con que las seis propuestas eran inadmisibles, por las razones ya destacadas, y ese criterio tiene que ser respetado por el, sentenciador, en casos como el presente, pues a éste tampoco le es permitido valorar la realidad jurídica y fáctica dejando de lado tan importante pieza. No obra dentro del informativo ningún elemento probatorio que permita llegar a la conclusión de que la diferencia del 12.81%, ya destacada, no es correcta, y como ese porcentaje no encuadra dentro de las pautas fijadas dentro del pliego de condiciones, hizo bien la administración en no admitir la propuesta presentada por la firma actora. (…) No se puede declarar desierta la licitación sino en los casos señalados en la ley, situación que fue precisamente la que se dio en el sub lite, pues la propuesta de la firma demandante, al no ajustarse al pliego de condiciones, resultó inadmisible. Quede en claro, pues, que en el caso en comento no hubo violación de ningún derecho reconocido por la Constitución Nacional, por las razones ya enlistadas. NULIDAD DEL ACTO DE DECLARACIÓN DESIERTA DE LA LICITACIÓNRequisitos para que proceda su declaratoria / MEJOR PROPUESTA / PRIVACIÓN DEL DERECHO DE SER ADJUDICATARIO Para darle fuerza de convicción a la sentencia, y también a manera de pedagogía jurídica y judicial, la Sala desea recordar a los profesionales del derecho que cuando se pretende obtener la declaratoria de nulidad de la decisión que declara desierta la licitación, y la correspondiente indemnización de perjuicios, el

demandante debe demostrar que la suya era la mejor propuesta, y, por lo mismo la acreedora a la adjudicación del contrato. Ello demanda, como es apenas natural, una prueba completa respecto del alcance de las demás ofertas que fueron presentadas, pues sólo así podría el sentenciador hacer la valoración correspondiente respecto de todas las circunstancias del caso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA Bogotá, D. E., seis (6) de abril de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1989-N3712(3712)

Actor: INGENIEROS CIVILES ASOCIADOS

Demandado: PROMOTORA DE TURISMO DE NARIÑO "TURNARIÑO" Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL Por conducto de apoderado, legalmente constituido, la sociedad Ingenieros Civiles Asociados "I.C.A. ", demandó el día tres (3) de julio de mil novecientos ochenta y dos (1982), a la entidad TURNARIÑO LTDA., para que previa la tramitación procesal de ley, se hicieran en contra de este centro de imputación jurídica las declaraciones y condenas que se precisan en el escrito visible a folios 225 y siguientes del cuaderno número 2.

El proceso fue destruido en los trágicos acontecimientos ocurridos en el Palacio de Justicia en noviembre de 1985, pero fue reconstruido siguiendo para ello la normatividad consagrada en el Decreto número 3825 de ese mismo año. Para la mejor comprensión jurídica de todas las circunstancias legales, generales

y particulares del caso, se transcribe a continuación lo pertinente de la demanda.

En ella se lee: Petítum

Se concretó en los siguientes términos:

1. Que es nula por ilegal la decisión tomada por la Junta de Socios de la sociedad TURNARIÑO LIMITADA, que declaró desierta la licitación Obras Hotel Sindamanoy, y que se comunicó a través de carta de fecha agosto 12 de 1982 y así mismo que se declare nula la Resolución número 003 de febrero 19 de 1982, mediante la cual la sociedad TURNARIÑO LIMITADA, denegó el recurso de reposición interpuesto contra la decisión de declarar desierta la licitación pública

Obras Hotel Sindamanoy.

2. Que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos mencionados anteriormente, se ordene pagar a mi mandante una indemnización equivalente al valor de su propuesta, es decir la suma de $ 15.284.627.26 o la suma que pericialmente se establezca por el justo precio de los daños causados, teniendo en cuenta los gastos que se ocasionaron con el fin de presentar la oferta

(estudio de terreno, desplazamientos a la ciudad de Pasto, con el fin de percatarse del estado del inmueble, cotizaciones de trabajos técnicos y de mano de otara, etc. ), más los intereses moratorios comerciales desde el día en que se declaró desierta la licitación hasta cuando se abra una nueva, o en su defecto hasta el día en que se haga efectiva la indemnización, más las costas de este proceso.

3. Que como medida preventiva y siguiendo lo dispuesto en el artículo 94 del

Código Contencioso Administrativo, se decrete:

a) La suspensión provisional del acto administrativo mediante el cual en sesión número 31 de agosto 10 de 1981 de la Junta de Socios de TURNARIÑO LTDA., declaró desierta la licitación pública Obras Hotel Sindamanoy y además se suspenda también provisionalmente la Resolución número 003 de febrero 19 de 1982, que deniega el recurso de reposición interpuesto; b) Que se suspenda como medida previa cualquier licitación que se pretenda llevar a cabo con el mismo objeto; c) Que se impida dar destino diferente al inmueble objeto de la licitación mientras no se decida el presente proceso" (fls. 225 y ss., cuaderno número 2). Causa petendi Se recoge a través de la siguiente literatura:

1. La sociedad Promotora de Turismo de Nariño —TURNARIÑO— Limitada, es una empresa industrial y comercial del Estado, cuyo mayor aporte proviene de una entidad de orden oficial, la Corporación Nacional de Turismo, y tiene como objeto social el fomento y promoción de la industria turística y hotelera en el

Departamento de Nariño.

2. La Junta Directiva de la sociedad TURNARIÑO LIMITADA, mediante Acta número 30 de mayo 20 de 1981, autorizó al Gerente para contratar las obras que resultaren adjudicadas en razón de la licitación pública 'Obras Hotel Sindamanoy.

3. En desarrollo del anterior objeto y autorización, el Gerente de la sociedad Promotora de Turismo de Nariño 'TURNARIÑO LTDA. ', ordenó a través de Resolución número 001 de junio 10 de 1981 la apertura de una licitación pública para contratar las obras de remodelación Hotel Sindamanoy consistentes en:

Obras preliminares, cimentación, estructuras, mampostería, impermeabilización, cubierta, pisos y guarda escobas, pañetes y enchapes, pintura, muebles especiales, instalaciones hidráulicas, sanitarias y eléctricas, carpintería en madera y metálica, según especificaciones e información general descritas en el proyecto elaborado por la Corporación Nacional de Turismo para tal fin.

4. Mi poderdante la sociedad Ingenieros Civiles Asociados —I.C.A. —, presentó oferta cumpliendo los requisitos de forma, plazo, lugar y presentación que prescribía el pliego de condiciones para la licitación pública mencionada, para lo cual el doctor Jorge Arturo Márquez, Ingeniero Gerente de la sociedad Ingenieros Civiles Asociados —I.C.A. —, tuvo que desplazarse a la ciudad de Pasto a visitar las instalaciones del Hotel Sindamanoy, así como también tuvo que solicitar y cotejar diferentes cotizaciones para los trabajos técnicos y de mano de obra que se hacían necesarios para cumplir fielmente con el pliego de condiciones, lo que implicó inversión de tiempo y dinero.

5. El día 10 de agosto de 1981, según consta en Acta número 31 de Junta de Socios de la sociedad TURNARIÑO LTDA., declaró desierta la licitación pública

Obras Hotel Sindamanoy.

6. La anterior decisión se comunicó a mi poderdante a través de carta de fecha agosto 12 de 1981, argumentando que examinadas detenidamente cada una de las propuestas, no se encontró ninguna satisfactoria para la sociedad y por lo tanto declaró desierta la licitación.

7. La propuesta de mi mandante tenía un valor de $ 15.284.627.26 y el plazo de

entrega era de 32 semanas. Otros proponentes eran José Edmundo Erazo, Espinosa Fernández Limitada, Mauro Armando Morales Revelo, Franco Salazar Bucholi y Marco A. Martínez.

8. Posteriormente al haber sido declarada desierta la licitación mencionada la sociedad TURNARIÑO LTDA., no abrió nueva licitación, pero, para sorpresa de mi poderdante, prescindió de la licitación y ofreció en venta el Hotel Sindamanoy, según aviso público que apareció en el diario El Espectador el día miércoles 2 de diciembre de 1981, página 9A.

9. Al tenor del artículo 31, numeral 3° del Decreto Ley 150 de 1976, la sociedad TURNARIÑO LTDA., podía prescindir de la licitación 'cuando por segunda vez la licitación se hubiere declarado desierta, por causas no imputables a la sociedad contratante...' Quiere esto decir, que se pretermitió un requisito legal el cual consiste en que si las ofertas se estimaron inconvenientes, la administración podía rechazarlas todas, pero ha debido también hacer un nuevo llamado y no prescindir definitivamente de la licitación como lo hizo al ofrecer en venta el inmueble objeto de la licitación" (fls. 224 y ss., cuaderno número 2).

Concepto de la violación de las normas Bajo este rubro el procurador judicial de la parte actora estudia caso a la luz de la siguiente perspectiva jurídica. La Resolución número 003 de febrero 19 de 1982, proferida por la sociedad TURNARIÑO LTDA., debe declararse nula por cuanto viola las normas precitadas

con base en la fundamentación jurídica que a continuación formulo: a) Se violó el artículo 16 de la Constitución Nacional por cuanto no se garantizó plenamente el derecho de mi poderdante consagrado en las normas perentorias del Decreto Ley 150 de 1976, en lo que corresponde al aseguramiento y cumplimiento de los deberes sociales que ha debido tener la sociedad TURNARIÑO LTDA., en la observancia de haber omitido abrir nueva licitación; b) Se violó el artículo 30 de la Constitución Nacional, por cuanto mi poderdante tenía adquirido un derecho con justo título con arreglo a la ley civil, en lo concerniente a la participación, selección y adjudicación de la licitación, basada en una expectativa fundada, con la presentación de la propuesta, incumpliéndose las normas prescritas en el Decreto Ley 150 de 1976. Artículo 32 de la Constitución Nacional: Se violó el artículo 32 de la Constitución Nacional, por cuanto la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común no fueron garantizados y salvaguardados por la sociedad 'TURNARIÑO LTDA. ', en desarrollo de la licitación pública Obras Hotel Sindamanoy, abierta en el día 8 de julio de 1981, pretermitiéndose normas y precedentes a los que obligatoriamente estaba sujeta la entidad oficial. Artículo 31, numeral 3° del Decreto Ley 150 de 1976: Se violó el artículo 31 del Decreto Ley 150 de 1976, por cuanto al declararse desierta la licitación ha debido abrirse una nueva y en caso de que por segunda vez la licitación se hubiere declarado desierta, sí se habría podido prescindir de

ella y proceder como se hizo a ofrecer en venta el inmueble objeto de la licitación, tal como se corrobora con la publicación del aviso en el diario El Espectador el día 2 de diciembre de 1982 y que acompaño a la presente" (fls. 222 y ss., cuaderno 2). II Alegato presentado por el apoderado de la sociedad demandante Obra, a folios 258 y siguientes del cuaderno número 2. En él se hacen las respectivas valoraciones jurídicas y fácticas orientadas a destacar, en lo pertinente: "Se practicó entre otras pruebas con fecha 31 de agosto de 1983, interrogatorio de parte al representante legal de la sociedad TURNARIÑO LTDA., y del análisis del mismo se extrae fácilmente que la sociedad TURNARIÑO LTDA., resolvió variar la suma tope para la licitación, es decir, de $ 15.108.734.35 aumentó dicho presupuesto oficial a la suma de $ 17.725.313.45 pesos, en este orden de ideas y ya abiertas las respectivas urnas de la licitación procedieron a hacer los respectivos cotejos de las diferentes ofertas y con base en este presupuesto obtuvieron como resultado que ninguno de los oferentes se aproximaba a cumplir los requisitos del pliego de condiciones. Posteriormente a este hecho, la sociedad demandada declara desierta la licitación, según parece por un error aritmético cometido por dicha sociedad al haber determinado el presupuesto oficial de la licitación; sin embargo y a pesar de esto, la sociedad demandada no citó a nueva licitación, como ha debido hacerlo al tenor del artículo 31, numeral 3° del Decreto Ley 150 de 1976, sino que decidió prescindir de dicha licitación pública y ofreció

en venta al público el Hotel Sindamanoy, según aviso que apareció en el diario El Espectador el día miércoles 2 de diciembre de 1981, página 9A. Con respecto a la prueba del interrogatorio, no es explicable cómo una entidad del carácter de la demandada prepara unos pliegos de condiciones, sobre los cuales abre licitación pública y sólo posteriormente cuando se van a analizar las ofertas, se percata de que existe un error garrafal de dos millones seiscientos diecisiete mil quinientos setenta y nueve pesos con diez centavos moneda corriente, ($ 2.617.579.10) en el presupuesto oficial determinado para la licitación. Tampoco es explicable el hecho de que según la confesión del representante legal a través del interrogatorio que le practiqué, haya manifestado que las razones para declarar desierta la licitación fueron el error aritmético ya señalado en el presupuesto oficial, lo que se terminó con fecha agosto 10 de 1981 y que posteriormente se le hubiese comunicado a. mi poderdante con fecha agosto 12 de 1982, que examinadas detenidamente cada una de las propuestas, no se había encontrado ninguna satisfactoria para la sociedad TURNARIÑO LTDA., y por lo tanto, se declaró desierta dicha licitación. Por qué razón, la sociedad TURNARIÑO LTDA., emite dicho acto administrativo, es decir, la resolución que declara desierta la licitación sólo hasta julio 10 de 1981, acto este que ha debido ser concomitante con la reunión de 10 de agosto de 1981 en que decidió declarar desierta la licitación. Considero señores Consejeros, que no es clara la decisión de la sociedad

TURNARIÑO LTDA., y que en defensa de los intereses de mi cliente, quien con el ánimo de participar en dicha licitación efectuó gastos de diferente índole, lo que le ocasionaron merma en su patrimonio y pérdida de tiempo continuo; habiendo obtenido únicamente la burla de la sociedad licitante, pues ni siquiera se les dio a los oferentes otra oportunidad para volver a participar en una nueva licitación. Además, la sociedad TURNARIÑO LTDA., al abrir licitación pública quedó sometida a lo preceptuado por el Decreto Ley 150 de 1976, vigente para la época, el cual preceptúa en su artículo 31, numeral 3° que sólo se podrá desistir o prescindir de la licitación pública cuando por segunda vez la "licitación se hubiere declarado desierta por causas no imputables a la entidad contratante (el subrayado es mío). Vale tener en cuenta en el presente caso, que la declaración de desierta de la presente licitación se debió según el dicho del representante legal de la entidad demandada, a un error aritmético al determinar por parte de la entidad licitante el presupuesto base para la licitación. III Análisis de las pruebas A) Diligencia de interrogatorio de parte solicitada por la parte demandante. Resulta probada aquí la infracción al numeral 3° del artículo 31 del Decreto Ley 150 de 1976, que exige para prescindir de la contratación directa, que por segunda vez se hubiera declarado desierta, por causas no imputables a la entidad contratante. El primer extremo de esta norma 'cuando por segunda vez la licitación se hubiere

declarado desierta', no se cumple, porque como lo afirma el Gerente de la sociedad Promotora de Turismo 'TURNARIÑO LTDA. ', no se convocó a una segunda licitación, condición para cumplir el numeral 3° del artículo 31 del Decreto Ley 150 de 1976 (vid fl. 21, cuaderno 2). Sobre el segundo extremo de la norma, resulta probado que la primera licitación se declaró desierta, por causa imputable a la entidad contratante. Resulta causa imputable que de manera sorpresiva, la entidad contratante y sólo faltando dos días para que según Acta número 10 de 1981, se evaluaran las propuestas según un presupuesto oficial corregido según su propia estimación en el 16.92%. Se desprende de la prueba analizada, la violación de las normas constitucionales que garantizan los derechos que a favor del particular se consagran con un régimen de contratación administrativa (Decreto 150 de 1976), expresión normada del artículo 16 de la Constitución Nacional, decreto vigente en su totalidad al momento de la adjudicación de la licitación. Si es posible pretermitir lo regulado en el Decreto 150 de 1976, se está atentando contra la garantía de derechos del artículo 16 de la Constitución Nacional. En otro sentido, el obviar los requisitos del artículo 31, numeral 3° del Decreto 150 de 1976, deja sin contenido, el derecho a la participación, selección y adjudicación de la licitación, una vez cumplidos los requisitos que para ello se imponen, como en efecto sucedió. La libertad de empresa y la iniciativa privada, como derechos conferidos a favor del particular, exigen una prelación de ejercicio de la iniciativa económica a favor

del mismo. Prelación que concretamente impone condiciones y exige ciertas circunstancias especiales, para que las empresas industriales y comerciales del Estado, en uso de su iniciativa económica puedan contratar. La iniciativa económica privada se ve menoscabada, si como se deduce de lo probado, se pretermite los requisitos del Decreto 150 de 1976, y además con recursos públicos se crea un fondo de obras y cuyos recursos serán destinados al desarrollo de la remodelación del hotel a través de contratos, pese a la existencia de prohibición legal para ello. B) Inspección judicial En el anexo número 1, en desarrollo de la inspección judicial ordenada el 17 de diciembre de 1982, aparece cumplida dicha providencia y el 14 de marzo de 1983, a las 9: 00 a.m., se procede a la misma. Aparecen en los documentos así aportados, pruebas de los hechos de la demanda. De una parte puede comprobarse el desplazamiento del doctor Jorge Arturo Márquez, Ingeniero Gerente de la sociedad Ingenieros Civiles Asociados 'I.C. A, a visitar las instalaciones del Hotel Sindamanoy, que era de otra parte requisito necesario para la propuesta según pliego de condiciones. En el anexo número 3, aparece probado en toda su extensión, el cotejo y elaboración de los trabajos técnicos, necesarios para cumplir fielmente el pliego de condiciones, lo que implicó inversión de tiempo y dinero. Se prueba así, el hecho 4° de la demanda, y fundamento de nuestra petición de la indemnización equivalente al valor de su propuesta, o de suma que se establezca como precio de los daños y perjuicios ocasionados por la infracción del régimen

contractual del Decreto 150 de 1976. De otra parte, puede verificarse aquí lo extraño de la corrección del valor oficial de la propuesta, a sólo dos días de la evaluación de las propuestas (fls. 75175 vto., 76176 vto., anexo número 1). En este mismo cuaderno, la lectura del Acta número 31 de agosto 18 de 1981, de Junta de Socios de TURNARIÑO LTDA., demuestra que de haberse mantenido el valor oficial de la propuesta ($ 15.108.734.35), nuestro poderdante estaría en los términos del pliego de condiciones. Se observa en este mismo anexo número 1, cómo se tenía claridad por parte de la Corporación Nacional de Turismo (fl. 145), de la necesidad de nueva licitación, si la primera fue declarada desierta. Se demuestra documentariamente y de manera fehaciente, como por Acta número 34 de marzo 9 de 1982, de Junta de Socios de TURNARIÑO LTDA., se autoriza contratar directamente las obras de remodelación y dotación, violando los requisitos que impone el numeral 3° del artículo 31 de la Ley 150 de 1976. Posteriormente y reiterando dicha violación, crean un fondo especial de obras (Acta número 36 Junta de Socios de TURNARIÑO LTDA.). "De las anteriores pruebas documentarias se deduce la violación del artículo 31, numeral 3° del Decreto Ley 150 de 1976, y la consiguiente nulidad de las Resoluciones número 002 de agosto 2 de 1981 y número 003 de febrero 19 de 1982. En efecto, la Resolución número 002 de agosto 2 de 1981, fundamenta la

declaración de desierta del recurso en una consideración de inconveniencia. En este caso la administración rechazó todas las propuestas. Antes de contratar directamente, como aparece probado que lo hizo, debía llamar a una segunda licitación y ser declarada desierta, por razón no achacable al contratante. Pero es que resulta además probada que la licitación fue declarada desierta por culpa de la entidad contratante. Los particulares al concurrir hacen sus ofertas sobre la certeza de la seguridad del cumplimiento correcto de etapa precontractual. Si en los particulares el principio de la buena fe es el fundamento de la responsabilidad precontractual, para el Estado y sus empresas industriales y comerciales lo constituye la exigencia imperativa de ordenar sus actuaciones regladamente, única garantía de protección de los derechos del particular. Cambiar el valor del presupuesto oficial y en consecuencia cambiando la base de la evaluación, no se justifica en potestad o prerrogativa pública alguna. Esta reglada conducta de la empresa pública en la etapa precontractual, y la posterior contratación directa hace posible: 'La anulación de un acto previo al contrato, separable, provoca la de los actos precontractuales siguientes, y, por ende, del contrato mismo que automáticamente queda sin efecto, sin necesidad de acudir a una declaración judicial posterior (68). Es evidente que si se ataca un acto soporte del contrato no podrá invalidarse aquél y quedar subsistente éste; por ejemplo: Un vicio jurídico en la calificación o clasificación y ordenación de las propuestas podrá anular el procedimiento de allí hacia adelante, aprobando las fases anteriores y determinando la reiteración de los actos separables anulados,

por cuanto la nulidad del procedimiento de la licitación puede ser parcial. Si el contrato se ha ejecutado o está en vías de ejecución, la solución que parece inevitable es la de indemnizar daños y perjuicios al licitador que logra la anulación del acto viciado, pues, por fuerza de las circunstancias, el contrato ha quedado en una zona inalcansable (69). Con este procedimiento el oferente no se verá burlado en sus derechos. Impugnando un acto separable (precontractual) puede llegar a obtener los mismos efectos que si impugnara el contrato, lo que le está vedado de modo directo por no ser parte contratante. En síntesis, cabe admitir por parte de los oferentes no adjudicatarios una impugnación «directa» del acto separable y otra «indirecta» del contrato celebrado' (DROMI, José R. Procedimiento Administrativo en la Protección Jurídica de los Administrados, Ediciones Rosaristas 1980, pág. 379). Conclusiones "Como corolario lógico de todo lo anteriormente expuesto, se concluye la violación de los artículos 16 de la Constitución Nacional; 30 de la Constitución Nacional; artículo 32 de la Constitución Nacional; artículo 31, numeral 3° del Decreto Ley 150 de 1976, y la consiguiente nulidad de las Resoluciones número 002 de agosto 2 de 1981 y 0Q3 de febrero 19 de 1982, y la indemnización, consecuencia de la nulidad, que cubra el valor de la propuesta ($ 15.284.627.26)". III Alegato presentado por el mandatario judicial del demandado: Aparece a folios 15 y siguientes del cuaderno número 1. En él se destaca:

I. Caducidad de la acción

1. La sociedad Ingenieros Civiles Asociados, por intermedio de apoderado, presentó demanda ante el Consejo de Estado con fecha 3 de julio de 1982, y en ejercicio de la 'acción de nulidad y. restablecimiento del derecho', es decir, de la acción de plena jurisdicción, solicita la anulación de los siguientes actos: La decisión tomada por la Junta de Socios de la sociedad TURNARIÑO LTDA., que declaró desierta la licitación Obras Hotel Sindamanoy.

La Resolución número 003 de 19 de febrero de 1982, mediante la cual TURNARIÑO LTDA., denegó un recurso de reposición interpuesto extemporáneamente (seis meses después de la notificación) contra la decisión de la Junta de Socios.

2. En primer lugar debemos destacar que la acción ejercida por la parte actora no tiene relación alguna con 'controversias relativas a contratos administrativos'. En efecto, la materia no toca para nada con un contrato administrativo, y la demanda no contiene pretensión contra contrato alguno. Y no podía ser de otra manera, pues al fin y al cabo, como consta en este proceso, la licitación que fue declarada desierta no se continuó y por tanto no llegó a concretarse en el contrato al cual apuntaba.

3. La demanda en realidad pretende que se anule un acto administrativo típico unilateral, acto separable dentro del encadenamiento de decisiones administrativas que es la licitación pública, aquel acto en virtud del cual la Junta de Socios de TURNARIÑO LTDA., declaró desierta la licitación pública 'Obras Hotel

Sindamanoy'. Adicionalmente se pretende la anulación de otro típico acto administrativo, la resolución que denegó un recurso de reposición presentado extemporáneamente, y como consecuencia de estos pronunciamientos sé indemnice al actor por los perjuicios que supuestamente se le han ocasionado.

4. Como claramente puede apreciarse, el actor ha acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa en ejercicio de la acción de plena jurisdicción consagrada en el artículo 67 de la Ley 167 de 1941, acción que apunta a la anulación de actos administrativos y al conse