CE-SEC3-EXP1989-N4964

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Improcedencia de fallo inhibitorio / FALLO INHIBITORIO - Improcedencia en acción de reparación directa / REPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO - Falla en el servicio / FALLA DEL SERVICIO - Por vía de hecho / VIA DE HECHOConcepto

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: ANTONIO JOSE DE IRISARRI RESTREPO Bogotá, D. E., dieciséis (16) de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 4964

Actor: FUNERARIA MEDELLIN LTDA.

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN Colaboró: JUAN CARLOS HENAO PEREZ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de julio 16 de 1986, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien se declaró inhibido para hacer un pronunciamiento de fondo en el asunto de la referencia.

Fundamentos del fallo recurrido: Para llegar a la conclusión anotada, estudió en primer término el a quo la supuesta nulidad que se presentaba en el proceso, invocada por la representante judicial de la entidad demandada, en el sentido de que no tuvo competencia el Tribunal para conocer del proceso, puesto que "las resoluciones impugnadas, han sido proferidas en juicio policivo, (fl. 421, cdno. 1) debiéndose por tanto haber aplicado el artículo 82, inciso final del Código Contencioso Administrativo, conforme al cual "la jurisdicción en lo contencioso administrativo no juzgará las providencias

dictadas en juicios de policía de carácter penal o civil, ni las sanciones que imponga el Tribunal Disciplinario". Consideró al respecto el Tribunal, que no se presentó la nulidad invocada, puesto que "En el caso que se estudia la Inspección Veintiocho de Policía, procedió a decomisar preventivamente una licencia de funcionamiento y adelantó un procedimiento administrativo teniendo como base la velación de cadáveres en un sitio o lugar autorizado como funeraria y no como sala de velación actividad que necesita permiso especial, procedimiento que concluyó con proveído, cuya nulidad se cuestiona y que determinó la suspensión de la licencia por 25 días y el cierre del establecimiento por el mismo término" (fl. 426, cdno. 1). Por lo tanto "siendo como lo es el asunto considerado por la Inspección Veintiocho de Policía una contravención administrativa, los actos que se produjeron en el ejercicio del poder de policía son también de naturaleza administrativa por lo que el control de su legalidad compete a la jurisdicción contencioso administrativa y por ende a este Tribunal (ibídem). Despejando el camino de la nulidad, consideró el Tribunal que en el caso de autos se presentó el fenómeno de la inepta demanda, por los motivos siguientes: "Toda la actuación de la Inspección Veintiocho de Policía desde el decomiso de la licencia de funcionamiento pasando por la suspensión y la orden de cierre del establecimiento del local de la 'funeraria' se condensó en resoluciones administrativas que conoció e impugnó, oportunamente la afectada, agotando así la vía gubernativa. Lo razonable entonces era, que para que se restableciera el

derecho aparentemente violentado se pidiera su anulación y esta se decretara porque se demostró su ilegalidad. "Como no fue ese el rito que marcó la demanda, ni fue esa la trayectoria que recorrió, pecó de inepta y su fin será la inhibición, la que se declarará a continuación" (fls. 428 y 429, cdno. 1).

Los argumentos del impugnante: En su libelo apelatorio considera el recurrente que no asiste razón al fallo del a quo. Para sustentar su, posición, luego de hacer un recuento de la situación fáctica del proceso así como de los deberes incumplidos por la administración, argüeyó: "Estos deberes dejados de cumplir por la administración desde el momento en que la sociedad demandante Funeraria Medellín Limitada, conociendo de la vigencia de un nuevo estatuto departamental, que imponía requisitos a su actividad, formuló la solicitud de licencia de funcionamiento, artículo 309 del Decreto 1637 de 1983 (octubre 1º ). Y presentó las alternativas para ajustarse a los nuevos requisitos a Planeación (art. 308, numeral 1º) y 312. "Ambas dependencias pretermitiendo los términos (60 días); la licencia de funcionamiento 295 vigente hasta agosto 31 de 1984 otorgada por la autoridad competente antes del Decreto ordenanzal 1637 de 1983 y sin resolver de fondo las solicitudes, omitió el cumplimiento de un deber que hoy se le exige. "No podrá la sociedad demandar, pedir la nulidad, puesto que una actuación en el tiempo compuesta por actos, hechos y vías de hecho y omisiones no puede

pedirse la nulidad como actuación múltiple y por ello las pretensiones de la demanda se centraron en el núcleo normativo del artículo 86 del C.C.A. 'Además, no dice la ley, que es acumulación indebida si se dan las tres gamas o categoría como en el caso presente, pues es el mismo juez, el mismo procedimiento, aún las mismas partes, las pretensiones no se excluyen entre sí, pues la norma las trae en el mismo texto, o sea que sí se prueban los presupuestos que generaron: "1º El restablecimiento del derecho: Explotación comercial de una actividad mercantil lícita. "2º La reparación del daño: Por haberse decomisado la licencia y cerrado el establecimiento comercial desde el mismo (21 de octubre de 1984), teniendo permiso (licencia) vigente hasta el 31 de agosto de 1984. "3º El cumplimiento de un deber que la administración elude: Decidir sobre las alternativas que se presentaron a Planeación Municipal para ajustar la sala de velación a los requisitos del Decreto 1637 de 1983 (octubre 1º). Y el comité de establecimientos abiertos al público cumplir (sic) con el deber que le impone el artículo 308 del Decreto ídem. "Luego no tiene razón alguna, el honorable Tribunal contencioso administrativo de Antioquia al decir que hubo acumulación indebida de acciones: 'Pues no tengo la culpa de que el legislador haya consagrado una norma expresa que denomina «Reparación directa y cumplimiento»' (art. 86, C.C.A.). "La persona: Funeraria Medellín Limitada que acredita el interés: se tipificó la

pretensión, podrá pedir directamente el restablecimiento del derecho, apertura del establecimiento comercial cerrado desde el 21 de octubre de 1983. "2º Reparación del daño: 'Patrimonial sufrido por el cierre del establecimiento comercial y "3º 'El cumplimiento de un deber que la administración elude'. "Omitió la administración el estudio y la decisión sobre los documentos para adecuar el establecimiento comercial existente antes de la nueva reglamentación y con su licencia número 295 vigente. "Nunca la administración solicitó la nulidad judicial de la resolución 295 que otorgaba derechos subjetivos a la sociedad demandante" (fl. 440, cdno. 1). Apoya por lo demás el recurrente su posición jurídica en sentencias de la Sección Tercera (abril 25 de 1986; sentencia de 1961 con ponencia del doctor Carlos Gustavo Arrieta) que, según el libelista, afirman que "lo que determina la naturaleza de la acción son los fines del actor" (fl. 434, cdno. 1).

La réplica de la contraparte: Considera el apoderado judicial de la entidad territorial demandada, que la sentencia del a quo debe ser confirmada. Para ello estima en primer término que de buena manera la sentencia apelada decidió que "el restablecimiento del derecho aparentemente violado se debió buscar por la vía de la anulación para obviar la ineptitud de la demanda", pero que, en segundo término, así la situación anterior fuere obviada "es innegable que el señor alcalde de Medellín en todo momento actuó ajustándose a las normas legales vigentes" (fl. 449, cdno. 1),

puesto que: "1º Mientras se aplicó el Decreto 1092 de 1980 a la Funeraria Medellín, se le concedió por parte de la Secretaría de Salud licencia de funcionamiento para funeraria, vigencia por un año y renovable cada año si se cumplían los requisitos allí enunciados. "2º No tenía la Funeraria Medellín licencia de funcionamiento para Sala de Velación conforme lo demanda el Decreto 451 de 1982. "3º Desde el 1º de octubre de 1983, fecha en que empezó a regir el Código de Policía, para el Departamento de Antioquia (Decreto 1637 de 1983) la Funeraria Medellín debió haber tramitado ante el Comité de Establecimientos Abiertos al Público la licencia de funcionamiento para la sala de velación cumpliendo necesariamente con los requisitos exigidos para tal fin y en cuanto a la funeraria en sí, debió proceder en igual forma" (ibídem).

Concepto del Ministerio Público: En concepto obrante a folios 452, 456 del cuaderno uno, solicita la Fiscal Segunda de la Corporación, que se confirme la sentencia estudiada.

Luego de recordar cómo la demanda fue corregida en su oportunidad por la actora, en el sentido de que ya no se acusaba el acto administrativo que suspendía sus servicios sino que se pedía reparación directa por el procedimiento policivo llevado a cabo por el municipio, estimó la señora fiscal que al no explicar la actora en qué consistió la ilegalidad o la irregularidad del proceso policivo la demanda corregida quedó incompleta a tal punto que no es claro precisar la

pretendida ilegalidad del llamado "procedimiento policivo" (fl. 455, cdno. 1). Por otra parte, conceptúa que "hay que aclarar que el llamado procedimiento policivo se llevó a cabo por el Inspector Veintiocho Municipal, de acuerdo con lo establecido en el Código de Policía, y terminó con la providencia de fecha noviembre 9 de 1983 (fl. 57) imponiendo la sanción. "Por la naturaleza del asunto y la forma en que se tramitó ante la inspección, la providencia del inspector que impuso la sanción, consistente en la suspensión de la licencia de funcionamiento de la Funeraria Medellín, no puede calificarse de acto administrativo. "Del Decreto 1637 de 1983, Código de Policía de Antioquia (arts. 284 y ss., art. 478 y ss., art. 587 y ss.) del cual aparece un ejemplar al folio 3 del expediente, se infiere que la naturaleza del asunto, el trámite seguido y la sanción impuesta por el inspector de policía, se trata de un asunto jurisdiccional de policía y no de un acto administrativo. "La providencia de noviembre 9 de 1983 que definió el asunto y de la cual aparece copia al folio 57, termina diciendo: '... En mérito de lo anteriormente considerado la Inspección Veintiocho Municipal de Policía, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, REC... "Tenemos pues que el procedimiento de policía que se dice fue ilegal y que está compuesto de actos, hechos, llamado también operación administrativa para acudir a reclamar perjuicios, fue realmente un proceso de naturaleza jurisdiccional

policivo de los establecidos en el Código del departamento y sobre los cuales esta jurisdicción contenciosa administrativa no puede conocer por expresa prohibición del artículo 82 del C. C. A., inciso final. "En cuanto al hecho del cierre definitivo, que también se señala en la demanda y que podría considerarse una actuación administrativa, ya que fue ante la Secretaría de Gobierno que se tramitó la licencia de funcionamiento solicitada por la Funeraria Medellín Ltda., este despacho se permite observar, que el trámite de solicitud de licencia, se resolvió en forma negativa mediante Resolución número 112 de 1984 (febrero 20), acto este que no fue demandado. Copia del mismo aparece anexada al folio 171 del expediente" (fls. 455-456, cdno. 1).

Consideraciones de la Sala: Para la Sala se encuentran debidamente ameritados los siguientes hechos: 1º La sociedad "Funeraria y Ebanistería Medellín Limitada" fue constituida el 6 de julio de 1950, mediante escritura pública número 2470, otorgada en la Notaría Tercera del Círculo de Medellín, con el objeto social de prestar servicios funerarios y de ebanistería (fl. 30, cdno. 1). 2º El 2 de septiembre de 1977, mediante escritura 2898 otorgada ante la Notaría 11 del Circuito de Medellín, se constituyó la sociedad "Funeraria Medellín Limitada", con el objeto social de explotar servicios funerarios en general (fl. 34, cdno. 1). La representación de la sociedad quedó en manos de su gerente, señor

Jesús Oquendo P. (fl. 36, cdno. 1). 3º La mencionada sociedad fue debidamente inscrita, el 28 de septiembre de 1977, en la Cámara de Comercio de la ciudad de Medellín (fl. 1, cdno. 1). 4º El 14 de diciembre de 1981, mediante oficio número 22042, el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos de la ciudad de Medellín, dio respuesta al memorial número 05928 del 19-X-81 suscrito por el señor Jesús Oquendo, informándole que la reforma y adición en el primer piso del local ubicado en la calle 39-C número 73-115, ha sido aceptada. Se advierte que dicha aceptación es "únicamente para construcción", y que "su destino o uso deberá solicitarse posteriormente" (fl. 40, cdno. 1). 5º El 16 de mayo de 1982 la Secretaría de Salud y Bienestar Social de Medellín, división de saneamiento ambiental, profiere la Resolución número 295, en virtud de la cual resuelve, de conformidad con el Decreto 1092 de 1980, conceder por el término de un (1) año "licencia de funcionamiento al establecimiento Funeraria Medellín que funciona con todos los servicios propios de esta actividad en la calle 39-C número 73-115" (fl. 53, cdno. 1). 6º La resolución citada en el numeral anterior fue proferida con posterioridad a la inspección ocular realizada por funcionarios del despacho al precitado establecimiento, constatándose "que cumple con los requisitos consignados en el Decreto 1092 de 1980" (fl. 53 y 288, cdno. 1).

7º El 14 de diciembre de 1982 Funeraria Medellín Limitada, refiriéndose a la Resolución 295 citada, solicita "se nos dé concepto favorable para el servicio integrado anteriormente mencionado" (funeraria y sala de velación), habida consideración de que "la misma resolución emanada de la honorable junta anterior, se excepcionaba la utilización del inmueble como sala de velación" (fl. 248, cdno. 1). 8º El 23 de febrero de 1983 el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos de la ciudad de Medellín, Comité de Asuntos Especiales "estudió nuevamente la solicitud presentada por ustedes, en la cual insisten en que se les permita el funcionamiento de una sala de velación en la calle 39-C número 73-115 (parque de Laureles). Al respecto unánimente acordó ratificar lo decidido por la honorable junta en varias oportunidades, es decir sólo se admite oficina y venta de "cofres" por catálogo, no sala de velación, ni "arreglo de cadáveres". Advierte además el oficio que "en caso de infringir con lo autorizado, se cancela el permiso otorgado" (fl. 247, cdno. 1). 9º El 17 octubre de 1983 la Inspección Veintiocho Municipal de Policía de Medellín se traslada a la calle 39-C número 73-115, constatando "que realmente funciona es como sala de velación únicamente pues allí no se encontraban cajas mortuorias", y que en ese momento se estaba velando un cadáver (fl. 45, cdno. 1). Con ocasión de la visita señalada en el numeral anterior, la Inspectora Veintiocho

de Policía decomisa la licencia de funcionamiento para la Funeraria Medellín (fl. 57, cdno. 1). El 9 de noviembre de 1983 la Inspección Veintiocho Municipal de Policía de Medellín resuelve "suspender por el término de veinticinco días la licencia de funcionamiento para la Funeraria Medellín, situada en la calle 39-C número 73115, lo cual conlleva cierre del local por el mismo tiempo, por hallarse como infractor al Decreto 1355 de 1970, en su artículo 214, numeral 2°". Esa determinación se tomó habida consideración de que "si bien es cierto la Funeraria Medellín tiene en la actualidad licencia para funcionar no lo es menos que tanto en la antigua codificación, Decreto 1092 de 1980, en su artículo 16, numeral 1°, prohíbe la velación de cadáveres, como el actual Código Departamental de Policía, Decreto 1637 de 1983, en su artículo 297, numeral 1°, es decir, que la mencionada entidad ha confundido los servicios que puede prestar, pues para la velación de cadáveres se requiere es licencia como sala de velación únicamente, no como funeraria puesto que ésta presta servicios diferentes como lo es la venta de cajas mortuorias, preparación de cadáveres, etc., y la otra únicamente para la velación (fl. 58, cdno. 1).

12. A raíz de la decisión citada en el numeral anterior, se inicia un largo camino de disputas jurídicas entre la actora y la inspección, que puede ser sintetizado de la

siguiente manera:

El 12 de noviembre de 1983 Funeraria Medellín Limitada, por intermedio de apoderada judicial, interpone recurso de reposición contra la precitada resolución de noviembre 9 de 1983, proferida por la Inspección Veintiocho Municipal de Policía (fls. 61 y ss., cdno. 1). El 14 de noviembre de 1983 la actora formula incidente de nulidad en el proceso policivo (fls. 74 y ss., cdno. 1). El 6 de diciembre de 1983 la Inspección Veintiocho no accede a la reposición interpuesta (fl. 79, cdno. 1). Como la actora solicitara se diese trámite al incidente de nulidad propuesto (fl. 85, cdno. 1), la inspección de policía consideró que no es del caso tal trámite puesto que "si se observa el artículo 511 del Decreto Departamental 1637 de 1983 éste se refiere a las querellas civiles de policía, no a las contravenciones, las que se rigen por el Decreto 1355 de 1970, cual es el caso que nos ocupa y donde el procedimiento a seguir es el contemplado en el artículo 228 ibídem, no siendo susceptible del incidente alegado por la apoderada" (fl. 88, cdno. 1). La providencia citada en el literal anterior se recurre en apelación por la actora y en subsidio, en queja (fls. 88 y 89, cdno. 1). Luego de haberse expedido constancia secretarial, de fecha 27 de diciembre de 1983, en la cual se afirma que la representante legal de la funeraria "no se ha

vuelto a presentar al despacho con el fin de suministrar lo necesario para compulsar las copias para el recurso de queja" (fl. 97, cdno. 1), la inspectora declara, el 12 de enero de 1984, desierto el mencionado recurso (fl. 100, cdno. 1). En escrito presentado el 3 de febrero de 1984 la actora solicita se anule "toda la actuación desde la notificación e inclusive hasta la denegatoria del recurso de queja por pretermitir el debido proceso" y agrega: "Denegar la solicitud de revocación por nulidad procesal (sic) interpongo el recurso de apelación para ante el señor gobernador por intermedio de los jueces de policía" (fl. 101, cdno. 1). h) El 6 de febrero de 1984 la Inspección Municipal de Policía no da trámite a lo solicitado por la actora, pues "en el caso que nos ocupa se trata de una providencia debidamente ejecutoriada, por consiguiente cosa juzgada" (fl. 105, cdno. 1). El 2 de enero de 1984 mediante oficio número 013, la inspectora de policía solicita al "jefe del departamento de S. C", se desfijen los sellos impuestos al establecimiento de Funeraria Medellín situado en la calle 39-C número 73-115, por cuanto ya cumplió la sanción (fl. 98, cdno. 1). El 3 de enero de 1984 se hace presente a la inspección el señor Jaime Humberto Oquendo Zapata a quien se le entrega la licencia de funcionamiento que había

sido decomisada (fl. 99, cdno. 1). Paralelamente al proceso policivo, la actora inicia una serie de gestiones ante el Comité de Establecimientos Abiertos al Público de la ciudad de Medellín, con el objeto de obtener licencia para la sala de velación en comento, que se desarrolló de la siguiente manera: El 21 de noviembre de 1983 se solicita licencia de funcionamiento y patente para la sala de velación (fl. 158 y ss., cdno. 1). El 23 de enero de 1984 la funeraria presenta ante el comité las diferentes alternativas para adecuar el servicio de sala de velación, adicionando así la solicitud referida en el literal anterior (fls. 166 y ss.). El 20 de febrero de 1984 el Comité de Establecimientos Abiertos al Público niega la citada solicitud, por cuanto el establecimiento "no cumple con los numerales 7, 9 y parágrafo del artículo 315 del Decreto Departamental 1637 de 1983, a saber: 1º llene medianería con edificaciones residenciales. 2º o dispone de un cuarto de descanso o reposo con un área mínima de veinte (20) metros. 3° No tiene parqueadero integrado a la edificación" (fl. 174, cdno. 1). El 27 de febrero de 1984 la actora interpone recurso de reposición contra la resolución anterior (fls. 179 y ss.). El 21 de marzo el comité no repone su resolución, y hace saber al interesado que contra esta nueva decisión no procede ningún recurso, quedando por tanto agotada la vía gubernativa (fl. 196, cdno. 1).

16. El 10 de julio de 1984 la actora solicita la renovación de la licencia número 295

de mayo 16 de 1982, la cual es aprobada por la Oficina de Planeación Metropolitana, pero "con las restricciones antes anotadas" respecto del local ubicado en la calle 39-C número 73-115, es decir para funcionar, como oficinas y venta de cajas por catálogo únicamente (fls. 202 y 203, cdno. 1). El 9 de febrero de 1984 la Procuraduría 1º Regional de Medellín, luego de haber adelantado "investigación por supuestas irregularidades en la tramitación del cierre de casas de velación y una funeraria, ordenado por la Inspección Veintiocho de Policía", resuelve "no abrir investigación disciplinaria" (fls. 228 a 231, cdno. 1). El 6 de noviembre de 1984 el Tribunal Administrativo de Antioquia, en Sala Unitaria, realiza inspección judicial al lugar donde se "encontraba la sala de velación, constatando tal como lo afirma el señor Luis Fernando Oquendo, que para dicha fecha "la casa donde funcionaba antes la sala de velación de la Funeraria Medellín compuesta de cuatro salones y con sus respectivos servicios está destinada en la actualidad exclusivamente al funcionamiento de la administración de la Funeraria Medellín que opera en el centro de la ciudad y dedicada a la venta de cofres y en general servicio funerario" (fl. 284, cdno. l). Frente a la situación fáctica que se ha dejado descrita, considera la Sala pertinentes las siguientes consideraciones:

1. La acción escogida por la sociedad autora: Debe en primer término anotar la Sala que la actora, a raíz del auto proferido por

el a quo en el sentido de que se corrigiera la demanda (fl. 121, cdno. 1) optó por buscar la protección de sus supuestamente vulnerados derechos, con amparo en la acción de reparación directa y cumplimiento (fl. 122, cdno. 1). En su escrito que corrige la demanda, expresó la actora: "La acción que se invoca es la de reparación directa y cumplimiento que contempla el artículo 86 del Decreto 01 de 1984, y por lo tanto a la misma se le dará el trámite especial previsto en el título XXVI, Vsp. II, del Libro IV, artículo 217 y siguientes que trata de los procesos relativos a contratos, y de los de reparación directa y cumplimiento del mencionado decreto. "Lo anterior por cuanto todo el procedimiento policito (sic) llevado a cabo por el Municipio de Medellín, a través del Comité de Establecimientos Abiertos al Público, el Secretario de Gobierno Municipal y la Inspección Veintiocho Municipal de Policía, constituye un proceso o secuencia de hechos, vías de hecho y también operaciones administrativas muy complejas que se desencadenaron en principio por órdenes verbales de altos funcionarios del municipio (alcalde y secretario de Gobierno), tendientes al cierre definitivo de las salas de velación existentes en la ciudad y que culminó con un proceso policivo irregular e ilegal de que se da cuenta en esta demanda, donde se establece probatoriamente que la sala de velación de la sociedad demandante fue inicialmente suspendida por treinta días y de facto nunca permitieron su apertura hasta el presente, por lo cual el Municipio está en la obligación de reparar directamente los daños ocasionados a la sociedad

que represento e igualmente se lo prevendrá para que sea restablecido el derecho conculcado, tal como se solicita a continuación en el Capítulo de las Peticiones" (fl. 123, cdno. 1). De conformidad con lo hasta aquí expresado por el libelista, solicitó prioritariamente la siguiente declaración: "El Municipio de Medellín es responsable de la totalidad de los daños y perjuicios ocasionados a la 'Funeraria Medellín Limitada', como consecuencia de los hechos, vías de hecho y aún operaciones administrativas que se iniciaron a comienzos del mes de octubre de 1983 y que continúan ocasionándose a la fecha de esta sentencia (sic), actuación administrativa compleja del Municipio de Medellín que trajo como resultado a la fecha el cierre definitivo de la sala de velación, parte de la actividad de la sociedad demandante ocasionándose con ello los perjuicios de orden patrimonial demandados" (fl. 124, cdno. 1). Así las cosas, estima la Sala que a partir del momento en el cual el actor se ubica en la acción de reparación directa y cumplimiento, tendiente en el sub lite a que se estudie la viabilidad de la reparación por el perjuicio causado por las supuestas vías de hecho cometidas por los funcionarios municipales de Medellín, se obliga al juez administrativo a pronunciarse sobre dicho extremo de la litis, siendo por tanto improcedente una sentencia inhibitoria. En efecto, obró incorrectamente el a quo al pronunciarse una sentencia de tal índole, ya que las pretensiones del actor no están sujetas, de conformidad con la corrección de la demanda ya mencionada, al análisis de los actos administrativos

que se profirieron por las autoridades del Municipio de Medellín. Por ello, es indiferente en el caso sub lite el estudio de la naturaleza de los actos proferidos por las mencionadas autoridades, y más aún, es indiferente el estudio de la supuesta ilegalidad que ellos contienen, precisamente por lo que la acción no está encaminada a la anulación de esos actos. Por lo hasta aquí dicho, considera la Sala que se deberá revocar la sentencia apelada, y proceder al estudio del fondo del asunto, como efectivamente se hará.

II. La supuesta vía de hecho cometida por las autoridades municipales: Considera la actora que en el conjunto de actuaciones de las autoridades municipales de Medellín, constituido por hechos, vías de hecho y aún operaciones administrativas, se le causó el perjuicio derivado del cierre de su sala de velación, y de la imposibilidad en que se la colocó de reabrirla pues "de jacto nunca permitieron su apertura".

Sin embargo, como bien lo estima la colaboradora fiscal de la Corporación "no se explicó en qué consistió la ilegalidad o la irregularidad del proceso policivo, lo que era indispensable dado el cambio operado en la naturaleza de la acción, pues como ya se dijo, las explicaciones que se dieron antes sobre el concepto de la violación se referían al acto administrativo supuestamente acusado" (fl. 454, cdno. 1). Y lo anotado por la Fiscal Segunda respecto del proceso policivo, es extensible a las otras actuaciones administrativas, pues tampoco respecto de ellas se anotó en qué consistió la vía de hecho invocada. Anota la Sala que frente a las actuaciones administrativas, no todos los hechos que la compongan son susceptibles de comprometer la responsabilidad, sino que

dichos hechos deben estar enmarcados ya sea dentro del régimen de la falla del servicio, ya sea dentro de uno de naturaleza objetiva, para que sea procedente la reparación del perjuicio. Pensar lo contrario, es decir, que el sólo hecho u operación administrativa son per se generadores de responsabilidad, sería llevar la noción de responsabilidad extracontractual del Estado a límites ilógicos, que implicarían la inacción total de la administración. Por ello pues, considera la Sala que para que un hecho o una operación administrativa impliquen la responsabilidad del Estado, es menester probar que dicho hecho u operación es constitutivo de una falla del servicio, para que sea procedente la declaratoria de responsabilidad bajo la égida de éste régimen, o, que se enmarca dentro de las condiciones de uno cualquiera otro régimen de responsabilidad del Estado.

Ahora bien: en lo tocante a la vía de hecho, estima la Sala que, de configurarse, ella constituye innegablemente una falla del servicio que comprometería la responsabilidad del Estado, en el evento de que se presenten además, los restantes elementos que la jurisprudencia y la doctrina han señalado como necesarios para la tipificación de tal régimen de responsabilidad patrimonial de los entes públicos (daño y vínculo causal entre la falla y este último). Ello es así, precisamente porque la vía de hecho posee la característica de hacer desaparecer, las supuestas operaciones, hechos o actos administrativos que tras de ella subyacen para hacer surgir un fenómeno nuevo y diferente de aquellos.

En efecto, la vía de hecho, al decir de la jurisprudencia de la Corporación "se configura y caracteriza por dos elementos especiales: por una parte, cuando la

administración ha pretendido ejercitar un derecho que la ley no le otorga; por otra, cuando la administración obra sin observar el procedimiento que se le ha impuesto" (sentencia de octubre 28 de 1976, A.C.E., año LI, tomo XCI, núm. 451452, pág. 635). Por ello, para que pueda hablarse de vía de hecho, debe estar claro ante los ojos del juzgador que la actuación administrativa se ejercitó sin facultad legal, o sin el respecto del procedimiento que para dicho obrar ha establecido la ley. Presentándose una u otra hipótesis, se dá la falla del servicio. En caso de no configurarse la vía de hecho, deberá demostrar el actor que el hecho o la operación administrativa, sin que se conviertan en vía de hecho, son sin embargo constitutivos de falla del servicio. Pero en el caso de autos ninguna de las hipótesis planteadas se presentó, ya que: 1º l como se desprende de la extensa pero necesaria narración de los hechos que hizo la Sala anteriormente, la administración municipal de Medellín en todo momento obró dentro de sus facultades legales, y observando los procedimientos definidos por la ley. En efecto, de la parte la actuación de la Inspección Veintiocho de Policía Municipal fue a tal punto ceñida a la ley, que todos y cada uno de sus actos fue recurrido por los memoriales que le presentab