CE-SEC3-EXP1989-N5321

JUICIO CIVIL DE POLICIA - Las providencias proferidas en él no pueden ser juzgadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo / JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA - No juzga decisiones proferidas en juicios civiles de policía / JUICIO CIVIL DE POLICIA - Personas contra quien debe adelantarse / VIA DE HECHO - Ocurrencia cuando se tramita juicio civil de policía contra quien no está legitimado

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D. E., once (11) de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 5321

Actor: ANTONIO JOSE CASTAÑO RAMIREZ

Demandado: MUNICIPIO DE CALI

Referencia: Expediente número 5321. Indemnizaciones.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de diciembre 9 de 1987, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se declaró inhibido "para conocer y decidir de fondo este proceso". En el libelo pidió la parte demandante: "Primera. El Municipio de Cali es responsable civil y administrativamente de los perjuicios morales y materiales, ocasionados al señor Antonio José Castaño Ramírez, por la destrucción y consecuencial desocupación en Cali, de un inmueble de su propiedad, hecho ocurrido el 23 de mayo de 1983, bien patrimonial que más adelante se identificará.

"Segunda. Condénase al Municipio de Cali a pagar al señor Antonio José Castaño Ramírez, o a quien sus derechos represente, la suma equivalente en moneda nacional a mil gramos (1.000) oro, por concepto de daño moral subjetivo. "Tercera. Por daños materiales, condénase al Municipio de Cali a pagar al señor Antonio José Castaño Ramírez, la suma de cinco ($5.000.000.00) millones de pesos moneda corriente, o lo que resultase probado en el proceso. "Si estos perjuicios materiales no se pudiesen justipreciar, condénase, en subsidio, al Municipio de Cali a pagar la suma equivalente en moneda nacional a cuatro mil (4.000) gramos oro, previa certificación que de su precio en el mercado suministrará el Banco de la República. "Parágrafo. En cualesquiera de los casos, a la suma determinada se aplicará la corrección monetaria. "Cuarta. Las sumas a pagar que la sentencia determine, ganarán un interés comercial de 3% mensual y moratorios éstos, cumplidos seis (6) meses de la ejecutoria de la sentencia, o sea desde que la obligación se hizo exigible, hasta que el pago se haga efectivo". En el mismo escrito de demanda narró en síntesis los siguientes hechos: Que en el año de 1963 Luis Aníbal Castaño Gómez ocupó un lote en el barrio Zawadsky, de Cali, de una extensión aproximada a los 1.900 metros cuadrados y deslindado como aparece en el hecho primero. Que en dicho lote el mencionado señor construyó una casa de habitación.

Que para la ejecución de una obra pública alquiló la casa y e] lote el ingeniero contratista, el que construyó un campamento. Que el señor Castaño Gómez vendió, mediante escritura 4447 de 17 de diciembre de 1981, al señor José Castaño Ramírez las mejoras introducidas al inmueble citado atrás. Que mediante Resolución 566-A de 5 agosto de 1982 la Alcaldía de Cali dispuso la restitución de las zonas verdes de las carreras 49-A, 50, entre las calles 13-B y 13-C, dirigiendo la acción contra el ingeniero Jesús Antonio Vásquez O. Que recurrida la providencia fue mantenida, tal como consta en la Resolución 786A de 29 de octubre de ese mismo año. El a quo tomó la decisión denegatoria en la fecha indicada. En uno de los apartes de la sentencia recurrida, sostuvo, luego de denegar las excepciones de "carencia del derecho sustancial" e inepta demanda "por improcedencia de la acción": "Para el Tribunal resultan suficientes, como fundamento de esta sentencia, las transcripciones que se han hecho de lo expuesto por la parte demandada, el colaborador fiscal y el Consejo de Estado. Confrontado el material probatorio allegado al proceso con el criterio de interpretación que aportan tanto el señor Fiscal Primero de la Corporación, como la sentencia del Consejo de Estado, transcrita, se concluye que el Tribunal no es competente para conocer de este proceso, por no ser asunto propio de esta jurisdicción (art. 73, ordinal 2° del C. C. A.). Y con estos fundamentos habrá de hacer esa declaración".

Descontenta la parte actora con la decisión del Tribunal, apeló. Durante la segunda instancia, sustentó el recurso y la Fiscalía Séptima de la Corporación conceptuó, el 28 de agosto de 1989 (a fls. 188 y siguientes del cuaderno principal), pidiendo la confirmación de la sentencia.

De esa vista fiscal se destaca: "1º Sin lugar a dudas, las resoluciones precitadas, expedidas por la Alcaldía de Cali y la Gobernación del Valle, fueron proferidas en juicio o querella de policía y por tanto su validez no puede cuestionarse por la vía contenciosoadministrativa, por prohibirlo expresamente el artículo 82 del C.C.A. "2º Aunque la demanda no pide expresamente una declaración de nulidad de tales actos, su contexto es equívoco porque invoca como falla del servicio el hecho de que en los respectivos procesos policivos no se halla (sic) tenido como parte a Castaño Ramírez, comprador de las mejoras, sino al arrendatario (fls. 56).

También lo es, y en grado sumo, porque entre las disposiciones jurídicas infringidas cita solamente algunas normas constitucionales y el artículo 84-2 del C.

C. A., siendo así que este último trata precisamente de la acción de nulidad y no de la de reparación directa y cumplimiento (que fue la que el demandante terminó ejerciendo). "3º Como si ello fuera poco, las alegaciones del actor terminan, en la segunda instancia, por precisar que lo demandado es la indemnización de las 'mejoras' que se destruyeron y no se pagaron, como si se tratara de una controversia civil sobre

prestaciones mutuas y no de un litigio administrativo sobre daños. Ni qué decir hay que el daño es un concepto jurídico y por tanto axiológico que en nada se parece al de falta de pago de mejoras reales o supuestas. En uno y otro caso, por lo demás, son muy distintas las cuestiones fácticas, probatorias y legales que hay que ventilar. "4º Al recuperar por vía policiva un bien de uso público, es decir, al librarlo del abuso cometido por un particular que material y unilateralmente lo había ocupado, el Municipio de Cali procedió conforme a derecho y no tenía por qué pagar mejora alguna. Esto no corresponde, por lo menos, a ninguno de los supuestos en que la administración debe indemnizar a los ciudadanos por título que pueda controvertirse en un proceso contencioso-administrativo. "5º Pero si se pudiera entrar aún más en el fondo del asunto, habría que concluir que al proferir tales sentencias de policía y ejecutarlas, el Municipio de Cali no incurrió en falla alguna del servicio público, ni por exceso ni por defecto. Todo lo contrario: al proceder de esa manera actuó conforme a la ley, para hacer cumplir la ley y para proteger los bienes públicos y el uso general que de algunos de éstos tienen los ciudadanos. "6º La falta de claridad en el petitum y la ostensible falta de concordancia entre éste y los fundamentos de hecho, de una parte, y los derechos, de la otra, determinan que la demanda sea inepta. Las normas constitucionales que el actor invoca no fueron infringidas y la legal que cita no corresponde a la acción ejercitada. Pero aún si esto puede ser suplido de oficio por el juez administrativo al

interpretar la demanda como circunscrita a la acción de reparación directa y cumplimiento, el petitum continúa estando fuera de juicio porque el 'daño' en la ejecución de una sentencia policiva que se ha surtido sin falla del servidor depende conceptualmente de la nulidad de la sentencia misma, que justamente es tema que no puede examinarse por esta jurisdicción. "7º Pero aún si nada de lo anterior fuera jurídicamente verdadero, el actor no acreditó falla alguna del servicio en ninguno de sus extremos axiológicos y por tanto sus pretensiones tendrían que ser negadas". Para la Sala no asiste la razón ni al juzgador de primera instancia ni al señor fiscal colaborador. Y no les asiste la razón, pese a que su argumentación en torno a los juicios de policía de carácter civil y a la no impugnación ante esta jurisdicción de las decisiones allí tomadas está ajustada a la ley y se acomoda en un todo a la jurisprudencia de la corporación, porque el juicio policivo de que dan cuenta los autos no se dirigió contra la persona que estaba llamada legalmente a afrontarlo como parte demandada. El juicio policivo por ocupación de zona verde, como lo muestra el acervo probatorio, se dirigió contra el ingeniero Jesús Antonio Vásquez O., quien tenía sólo el carácter de arrendatario del inmueble y no contra el señor José Castaño Ramírez, quien había comprado las mejoras, entre éstas la casa de habitación, a su antiguo dueño, el señor Juan Aníbal Castaño Gómez, mediante escritura pública número 4447 de 17 de diciembre de 1981 (a fl. 23, cuaderno principal). El

carácter de arrendatario del ingeniero Vásquez Ospina aparece acreditado mediante copia del contrato que obra a folios 103 y siguientes del cuaderno principal y con su propia manifestación hecha dentro del escrito por medio del cual interpuso los recursos de reposición y apelación contra la Resolución número 566A que ordenó la restitución de la zona verde (ver escrito a fls. 38 y ss., del cdno. de pruebas y copia de la aludida resolución a fls. 33 del mismo). Como se ve, el proceso policivo fue instaurado contra quien no se debió dirigir, produciéndose así una clara vía de hecho frente al señor Castaño Ramírez, quien no tuvo oportunidad de defender sus derechos. Vía de hecho que, como se dirá, comprometió la responsabilidad del ente demandado. Se precisa que si se hubiera dirigido contra el dueño de las mejoras, el citado señor Castaño Ramírez, nada habría que decir en este proceso. A lo sumo reiterar la jurisprudencia sobre la no impugnación de las decisiones tomadas en los juicios civiles de policía; jurisprudencia que se reitera para una mejor comprensión del asunto. Así en auto de octubre 12 de 1989, la Sala sostuvo: "B) Dentro del marco anterior, no existe duda alguna para la Sala en el sentido de que en el caso en comento se tramitó un juicio civil de policía, cuyas providencias no pueden ser juzgadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por mandato expreso del inciso final del artículo 82 de la misma obra. Sobre la materia la Corporación ha fijado desde hace mucho tiempo pautas jurisprudenciales cuyo

contenido es claro y preciso. Así en sentencia de doce de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco, proferida por la Sección Primera, con ponencia del doctor Humberto Mora Osejo, Expediente número 2258. Actor: Santiago Marroquín V., publicada en Anales del Consejo de Estado, Segundo Semestre, 1975, págs. 399, se lee: " 'En el caso sub judice la Sala verifica que se surtió un juicio civil de policía ante el alcalde municipal de Sibaté, por solicitud que le hiciera la junta de acción comunal, coadyuvada por el personero, para que ordene al señor Santiago Marroquín desocupar la vía pública avenida Ferrocarril con carrera 9° de la población del mismo nombre donde actualmente levanta una construcción (fl. 8). El alcalde municipal, mediante Resolución número 031 de 23 de octubre de 1968, que fuera confirmada por el gobernador del departamento de Cundinamarca, mediante providencia de 29 de enero de 1970 (fls. 11 y 25), condenó a Santaigo y Héctor Marroquín quienes se opusieron a la demanda e interpusieron recurso de apelación contra la mencionada providencia del alcalde a restituir la vía, dentro del plazo señalado, so pena de que se les aplique la sanción prescrita por el artículo 1° del Decreto número 640 de 1937 y de que las autoridades policivas efectúen la demolición de la obra. "'El Decreto número 640 de 1937, reglamentario del artículo 208 del Código de Régimen Político y Municipal, corrobora lo expuesto, en cuanto define como juicio

policivo la actuación que se surta para obtener la desocupación de una vía pública, o cualquier bien de uso público (art. 5°), no sólo porque prescribe que en ella intervengan como partes, mediante notificación personal de la primera providencia, los ocupantes materiales (art. 3°) y el personero municipal, a quien se le deben notificar personalmente «todos los actos que los alcaldes dicten» (art. 4°, parágrafo), sino también porque el artículo 9° ibídem defiere a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los juicios que promuevan los opositores «constituyéndose demandantes», tendientes a infirmar la calidad de públicos de los bienes ocupados y, por ende, a hacer valer sus pretendidos derechos sobre ellos. " 'En consecuencia, como los actos acusados se profirieron en un juicio civil de policía, de conformidad con el artículo 73, ordinal 2° del Código Contencioso Administrativo, «no son acusables ante la jurisdicción contenciosa administrativa». Y, por lo mismo, tampoco el Tribunal es competente para conocer de la acción propuesta'" (auto de octubre 12 de 1989, proceso 5509. Actor: Raúl Eduardo Murgueitio V., contra Cali, ponente: doctor Julio César Uribe A.). Frente al demandante, como se anotó atrás, se produjo una vía de hecho. Nadie duda que el alcalde de Cali podía seguir, en cualquier tiempo, el procedimiento para la restitución de la zona verde ocupada por el señor Castaño Ramírez y antes por el señor Jesús Aníbal Castaño Gómez. Competencia que aparece clara en el

artículo 208 de la Ley 4° de 1913 (art. 170 del Código de Régimen Municipal), reglamentado por el Decreto 640 de 1937, el cual precisa además el procedimiento a seguir. Pero en este campo, como en el de la actividad administrativa general, gobernada por el principio de la legalidad, rige la garantía del debido proceso; garantía que cuando se desconoce compromete la responsabilidad del organismo público que lleva a cabo el procedimiento o la actuación administrativa que produjo el daño. El proceso de policía para la recuperación de inmuebles de uso público, se debe llevar a cabo por el alcalde, contra la persona ocupante y con sujeción a las reglas propias de ese procedimiento señaladas en el decreto mencionado. Es lógico que se siga contra los ocupantes materiales de las zonas ocupadas (art. 3°) por ser éstos los que pueden ejercer los derechos procesales que les brinda la ley y por ser las personas legitimadas para ejercer la oposición cuando negaren la calidad de públicos de los bienes restituibles. Oposición que tendrá que hacerse ante la justicia ordinaria, presentando la demanda correspondiente, no sólo para infirmar esa calidad sino para reclamar otros derechos particulares si los hubiere. Ocupantes materiales que podrán demandarse también ante la justicia ordinaria por los daños y perjuicios que le hayan causado a la entidad pública con su ocupación. Lo precedente muestra que debe demandarse en el proceso policivo a la persona legitimada y que si no se hace el procedimiento seguido constituirá una vía de hecho contra ésta. El proceso instaurado contra el verdadero legitimado, con sujeción a un procedimiento dado, constituirá una coacción legítima y su

cumplimiento no causará, en principio, perjuicios. Pero si la administración, so pretexto de ejercer esa coacción legítima, cumple un procedimiento viciado o contra un sujeto no legitimado incurre en vía de hecho. Figura que según la terminología de García Enterría "es el vicio específico de la acción coactiva de la administración. Viene a constituir la manifestación característica de una nulidad de pleno derecho en la actuación fáctica administrativa, no cubierta ni justificada en el derecho" (Curso de Derecho Administrativo, Civitas 1988, Tomo I, pág. 722). La responsabilidad del Estado en Colombia se compromete no sólo por los actos administrativos ilegales, sino por los hechos, las omisiones, operaciones administrativas o las vías de hecho. En el caso sub judice la vía de hecho aparece bien demostrada. Causó esa conducta un perjuicio al demandante? La respuesta es afirmativa, pero no con el alcance que pretende la demanda. En primer término, no cabe hablar en el presente asunto de perjuicios morales. No se acreditó en forma alguna su ocurrencia y que la destrucción de las mejoras hubiera causado una angustia especial y traumática a su dueño. Por lo demás, esta Sala ha sido especialmente renuente a reconocer este tipo de perjuicios por la pérdida de bienes materiales, frente a los cuales no puede alegarse y probarse un grado fuerte de afección, en principio. En cuanto a los daños materiales sufridos no existe mucha claridad en la demanda. Y no puede entenderse que ellos se refieran al valor del inmueble con sus mejoras, porque estos extremos no podrán discutirse ante esta jurisdicción, tal

como se expresó atrás. Pero la demanda sí podrá interpretarse en el sentido de que los perjuicios sufridos por el dueño del inmueble están relacionados con lo que dejó de percibir por su goce desde la demolición de la casa de habitación y de las bodegas. Se sabe que la casa estaba alquilada, pero nada más. Se ignora la utilización que tenían las bodegas y la renta que producían. Por la razón anotada, la condena tendrá que hacerse en abstracto para su liquidación posterior. Esa condena no podrá exceder, en su valor histórico se entiende, de la suma de $ 5.000.000.00. Se entiende el período indemnizatorio desde la fecha de la demolición hasta la fecha de ejecutoria de este fallo. El valor se actualizará con sujeción a la fórmula utilizada en casos similares para la indemnización vencida, o sea R (1 + i)n1 de donde Ra será igual a la suma mensual i que dejó de percibir el dueño de las mejoras a partir de la desocupación del inmueble (23 de mayo de 1983) debidamente actualizada, según la fórmula Ra = vh; ind. f ; de donde vh = valor histórico; ind. i ind. f el índice de precios al consumidor que certifique el DAÑE, a la fecha de ejecutoria de esta sentencia; ind. i o sea el índice inicial a la fecha de la ocurrencia del perjuicio, o sea 23 de mayo de 1983. Para la fórmula inicial, Ra será el valor que surja de la aplicación de la fórmula precedente; i = 0.004867%; n = período indemnizatorio igual a 78 meses.

Por lo expuesto y en desacuerdo con la Fiscalía, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Revócase la sentencia de diciembre 9 de 1987 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle.

En su lugar: Declárase administrativamente responsable al Municipio de Cali por los perjuicios causados al señor Antonio José Castaño Ramírez.

En consecuencia, condénasele, en abstracto, al pago de perjuicios materiales sufridos, los que se liquidarán con base en las pautas señaladas y por el procedimiento señalado en el artículo 308 del C. de P. C. Una vez hecha la liquidación la condena devengará intereses comerciales a partir del proveído que la liquide y moratorios luego. Deniéganse las demás súplicas. Copíese, notifíquese y devuélvase. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 7 de diciembre de 1989.

GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO, PRESIDENTE DE LA SALA; CARLOS

BETANCUR JARAMILLO, ANTONIO JOSE DE IRISARRI RESTREPO, JULIO

CESAR URIBE ACOSTA

FELIX ARTURO MORA VILLATE, SECRETARIO