CE-SEC3-EXP1989-N5323
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC3-EXP1989-N5323
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1989
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE
APELACIÓN CONTRA AUTO / ACTO SEPARABLE / CONTRATO ESTATAL /
CONTRATO DE GARANTÍA / GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL
CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL /
DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /
OBLIGACIONES DE LA ENTIDAD ASEGURADORA
[E]n la hipótesis que se estudia, el cuestionamiento jurisdiccional de la decisión que declara la caducidad de un contrato, debe formularse como controversia contractual, porque la compañía aseguradora es parte en el contrato administrativamente extinguido, según se deduce del contenido del artículo 70 del Decreto Ley 222 de 1983 en el cual se dispuso que los contratos de garantía forman parte integrante de aquel que garantizan, lo que significa que el contrato avalado y el de seguro otorgado para garantizarlo forman un solo cuerpo jurídico, inescindible como tal, porque se violaría la norma que se acaba de mencionar.
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 70
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 9 de marzo de 1988; Exp.
4913.
GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL /
DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL /
FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / APLICACIÓN DE LA NORMA POR PARTE DEL JUEZ / FUNCIONES DEL JUEZ / DEBERES
DEL JUEZ
[S]i la sociedad aseguradora tiene interés en el cumplimiento del contrato garantizado; y las controversias alrededor de su existencia, validez, cumplimiento, interpretación, liquidación, revisión, son de estirpe contractual y, por la misma razón, la naturaleza de su acción se conforma con la del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. La resolución que declara la caducidad, le pone fin a la existencia del contrato, luego el litigio que surja sobre esa decisión es de tipo contractual, con mayor razón cuando la administración, para terminar anticipadamente el contrato, afirma el incumplimiento de las obligaciones que emanan de él. Entonces, no hay duda para la Sala, acerca de que el asunto debe tramitarse como controversia contractual y así se ordenará (…) En materia procesal, en todo tipo de acción, rige el principio consagrado en el artículo 86 del Código de Procedimiento Civil, en virtud del cual es al Juez al que le corresponde aplicar las normas pertinentes, en su cabal sentido, para adecuar el trámite de rigor, aunque la parte hubiere omitido su señalamiento, o las hubiere interpretado erróneamente, o hubiere invocado las que no son aplicables al caso. En las acciones de nulidad y restablecimiento, es aplicable el mismo principio en lo procesal porque el precepto aludido dice relación con toda demanda.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 86 /
CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87
NULIDAD PROCESAL SANEABLE / SANEAMIENTO DEL PROCESO /
EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / TRÁMITE DEL PROCESO JUDICIAL
/ DEMANDA / DEMANDA DE RECONVENCIÓN / PROCESO DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE
CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
[A]unque el actor principal presentó la demanda indicando una vía procesal inadecuada, la del proceso ordinario y así lo aceptó inicialmente el a quo, este error se halla corregido en el auto de 24 de julio de 1985 al ordenarse allí que tanto la demanda principal como la reconvención deben ventilarse como proceso especial (art. 217 y ss., C. C. A. ), pues las controversias que se originen como consecuencia de la ejecución del contrato principal como los de garantía que se le incorporan, son todas de estirpe contractual"
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO
217
NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar auto de 9 de junio de 1983; Exp.
5095.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: ANTONIO JOSÉ DE IRISARRI RESTREPO
Bogotá D.C., seis (6) de febrero de mil novecientos ochenta y nueve. (1989)
Radicación número: CE-SEC3-EXP1989-N5323
Actor: COMPAÑIA DE SEGUROS LA FENIX DE COLOMBIA S. A
Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Proyectó: Ramiro Borja Avila, magistrado auxiliar Decide la Sala la apelación interpuesta contra el auto de 24 de noviembre de 1987 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual se inadmitió
la demanda, una vez que se ha surtido el trámite de rigor, sin causal de nulidad y se ha oído el concepto Fiscal.
Para resolver se considera: El auto atacado El a quo inadmitió la demanda porque consideró que la resolución que declara la caducidad administrativa de un contrato y ordena hacer efectiva la garantía de cumplimiento "sólo puede ser controlada por esta jurisdicción a través de la acción contractual que consagra el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo y está sujeta al trámite del proceso especial estatuido en los artículos 217 a 220 ibídem" (fl. 43, cuaderno 1), de donde concluyó que no se podía admitir la demanda, porque en ella se ejercitaba la acción de restablecimiento y no la contractual.
El recurso El apoderado de la parte actora pretende la revocatoria de la providencia cuestionada para que, en su lugar, se admita la demanda de restablecimiento, porque estima que Seguros La Fénix S. A., en cuyo nombre actúa judicialmente el recurrente, no es parte en el contrato de suministro terminado anticipadamente y por lo tanto "mal podía ella utilizar la vía de la acción contractual, a la que sólo podrían acudir el Instituto de Seguros Sociales y Alfonso Nicolella de Caro" (fl. 46, cuaderno 1) por su condición de contratantes. Invocó en respaldo de su tesis algunos apartes jurisprudenciales de la sentencia de esta Sección fechada el 28 de junio de 1984, expediente número 3096 y otros acápites doctrinarios, de los cuales se transcribe lo siguiente:
"El doctor Enrique Low Murtra, en una intervención que realizó en la Cámara de Comercio de Bogotá y que aparece publicada en el libro 'Comentarios al Código Contencioso', Segunda Edición, Editorial Biblioteca de la Cámara de Comercio de Bogotá, expuso: "Ha distinguido la doctrina y el código las acciones que emanan de un contrato administrativo o inter administrativo o de un contrato de derecho privado en que se ha incluido la cláusula de caducidad de aquellas que se refieren a actos separables. Aquellas siguen un proceso especial y tienen reglas muy particulares sobre la caducidad. Estas se rigen por el procedimiento ordinario, propio de las acciones de restablecimiento del derecho y tienen caducidad de cuatro meses1 (lo subrayado es nuestro). "Pero veamos, ¿qué es un acto separable? "El también tratadista Dionisio Gómez Rodado nos la define de la siguiente manera: "Como no todos los actos de la administración derivados u originados en la contratación necesariamente tienen que estar unidos al contrato que los genera, nació así la teoría de los llamados separables o autónomos. Son decisiones del administrador que aunque broten como consecuencia de la formación, adjudicación, desarrollo o ejecución de un contrato estatal, tienen vida propia o independiente del mismo'. "O como los define el doctor Low Murtra: "Acto separable es el que, en forma unilateral, sin necesidad de acuerdo bilateral, dicte la administración'. "Ahora bien, será la declaración administrativa de caducidad un acto separable del contrato? Los tratadistas mencionados así lo afirman y el primero de ellos Dionisio Gómez Rodado señala por ahora que, entre otros, constituyen estos actos
administrativos contractuales separables: Los pliegos de condiciones. "El de adjudicación. "El que declara desierto el concurso o licitación. "El que impone multas. "El que interpreta, modifica o termina unilateralmente el contrato. "El que declara la caducidad. "El que liquida unilateralmente el contrato. "Así mismo lo afirma el doctor Low Murtra en la obra citada página 314, 'acto separable es el que, en forma unilateral, sin necesidad de acuerdo bilateral, dicta la administración. Tal la cláusula de caducidad, la adjudicación de la licitación, la liquidación del contrato, etc., etc. '" (fls. 48 y 49, cuaderno 1). Concepto del Ministerio Público La Fiscalía Segunda de esta Corporación consideró que el auto recurrido debe revocarse, con apoyo en la argumentación que se transcribe enseguida, en lo sustancial: "En el régimen anterior al nuevo Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) la jurisprudencia había venido admitiendo, que todos los conflictos relativos a un contrato eran de competencia de esta jurisdicción contenciosa y ante la ausencia de norma expresa al respecto, admitió que los actos administrativos dictados en relación con un contrato administrativo se demandaban en acción llamada contractual de plena jurisdicción. "A partir del Decreto 01 de 1984 la situación es diferente, el decreto en mención señaló y delimitó las clases de acciones en lo contencioso administrativo. Así en los artículos 83 y siguientes definió las clases de acciones y en el artículo 87 señaló la acción contractual propiamente dicha, demarcando plenamente la materia a que se puede referir.
"Dice el mencionado artículo que mediante esta acción contractual se podrá pedir: "a) Un pronunciamiento sobre la existencia o validez del contrato; "b) La revisión del contrato; "c) Que se declare el incumplimiento del contrato; "d) Que se declare la responsabilidad derivada del contrato. "Nótese bien que todos los casos que contempla el artículo se refieren de manera directa con el contrato mismo. "Ahora bien, el inciso final del artículo 87 establece: 'Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este código'. "Este inciso coincide con otro inciso del artículo 136 que dice: 'Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato'. "De las normas citadas y muy especialmente de los apartes transcritos se puede deducir, que todos los actos administrativos, sean estos pre-contractuales o poscontractuales sólo pueden ser demandados a través de las acciones contenciosas (nulidad y restablecimiento del derecho), sin tener que hacerlo mediante la acción contractual, acción esta que como ya se vio está reservada únicamente para los asuntos que en forma directa se relacionen con el contrato mismo. "Así pues que los actos que se dictan en relación con el contrato, desde que se puedan calificar de actos administrativos, se entienden separables del contrato y en consecuencia deben ser demandados independientemente del contrato. En estos casos, el contrato será sólo una prueba más dentro del proceso, pero no el objeto mismo del litigio, ya que la materia del conflicto en estos casos la constituye el acto administrativo demandado. "Los artículos citados nos indican también que la acción dirigida contra el contrato
mismo puede iniciarse durante la vigencia del convenio, en cambio los actos administrativos, a excepción del de adjudicación, deben ser demandados solamente después de terminado o liquidado el contrato. Esto indica, que cuando se demanda el acto administrativo no se cuestiona el contrato, muy posiblemente por estar ya terminado o liquidado. Lo anterior reafirma la independencia de las acciones, una se dirige contra el contrato mismo, ya sea para definir su validez, su existencia, etc. (art. 87, inciso 1°); las otras acciones se dirigen contra los actos administrativos dictados en relación o en conexión con el contrato (art. 87, inciso final). "El Consejo de Estado ya ha tenido oportunidad de referirse a algunos casos muy específicos, para afirmar por ejemplo que el acto de adjudicación es separable y en consecuencia puede ser demandado en acción contenciosa de restablecimiento (plena jurisdicción). "Siendo la resolución que declaró la caducidad administrativa del contrato número 002332 de agosto 5 de 1986, un acto separable, no debe tramitarse a través de las acciones relativas a contratos, sino observándose lo correspondiente a la acción de nulidad o de restablecimiento del derecho" (fls. 57, 58 y 59, cuaderno 1). Consideraciones de la Sala La demanda se promovió para obtener la nulidad del contenido de la Resolución número 01103 de 10 de abril de 1987, expedida por el Instituto de Seguros Sociales, en la cual se declaró la caducidad administrativa del contrato número 002332 que esa entidad celebró con el señor Alfonso Nicolella de Caro, resolución en la cual también se ordenó hacer efectivas las garantías prestadas por la
aseguradora demandante; El punto central de la controversia consiste en dilucidar si el garante de las obligaciones del contratista puede atacar jurisdiccionalmente la resolución que declara la caducidad administrativa del contrato, que afecta a la aseguradora, a través de la acción contractual consagrada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, o si debe utilizar la acción de restablecimiento a que se refiere el artículo 85 de la misma codificación. El tema sugiere estar íntimamente ligado con la teoría de los "actos separables del contrato" como quiera que en la norma que se consagra la acción contractual, se advierte que "los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este Código", o sea la de nulidad (art. 84 ibídem) y la de restablecimiento (art. 85 ibídem); y algunos opinan que, frente al garante, la resolución de caducidad administrativa tiene la naturaleza de acto administrativo separable del contrato. No obstante lo anterior, la verdad es que en la hipótesis que se estudia, el cuestionamiento jurisdiccional de la decisión que declara la caducidad de un contrato, debe formularse como controversia contractual, porque la compañía aseguradora es parte en el contrato administrativamente extinguido, según se deduce del contenido del artículo 70 del Decreto Ley 222 de 1983 en el cual se dispuso que los contratos de garantía forman parte integrante de aquel que garantizan, lo que significa que el contrato avalado y el de seguro otorgado para garantizarlo "forman un solo cuerpo jurídico, inescindible como tal, porque se violaría la norma que se acaba de mencionar" según se dijo por esta Sala, en el
auto de 9 de marzo de 1988, expediente 4913, actor: Seguros del Estado S. A., en el cual, además, se afirmó lo siguiente: "... los contratos de seguro deben mirarse con la misma postura conceptual con la que se ha diseñado el régimen especial de los contratos administrativos que garantizan, ya que su integración legal tiene como finalidad la de servir a unos mismos intereses generales. "... los principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales tan determinatorios de la contratación pública, gravitan permanentemente alrededor de los mencionados contratos de seguro, en razón de la incorporación ordenada en el precitado artículo 70 y además por lo ordenado en el artículo 60 de la misma reglamentación legal. "... La finalidad de la celebración del contrato de seguro es garantizar las pretensiones del contratista, que emanan de un contrato administrativo, por lo que uno y otro apuntan a un mismo propósito administrativo". Se colige, por lo tanto, que si la sociedad aseguradora tiene interés en el cumplimiento del contrato garantizado; y las controversias alrededor de su existencia, validez, cumplimiento, interpretación, liquidación, revisión, son de estirpe contractual y, por la misma razón, la naturaleza de su acción se conforma con la del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. La resolución que declara la caducidad, le pone fin a la existencia del contrato, luego el litigio que surja sobre esa decisión es de tipo contractual, con mayor razón cuando la administración, para terminar anticipadamente el contrato, afirma el incumplimiento de las obligaciones que emanan de él. Entonces, no hay duda para la Sala, acerca de que el asunto debe tramitarse como controversia
contractual y así se ordenará; Sobre la premisa correcta de que el asunto propuesto es de naturaleza contractual, y ante el hecho de que el actor había indicado que su acción era de restablecimiento, el Tribunal Administrativo del Atlántico incurrió en error cuando inadmitió la demanda, porque al Juez le corresponde interpretar la demanda contextualmente para definir cuál es el verdadero sentido y alcance de los diversos elementos definidores de la naturaleza de la acción, para darle el trámite adecuado, aunque el demandante hubiere indicado una vía procesal inadecuada. En materia procesal, en todo tipo de acción, rige el principio consagrado en el artículo 86 del Código de Procedimiento Civil, en virtud del cual es al Juez al que le corresponde aplicar las normas pertinentes, en su cabal sentido, para adecuar el trámite de rigor, aunque la parte hubiere omitido su señalamiento, o las hubiere interpretado erróneamente, o hubiere invocado las que no son aplicables al caso. En las acciones de nulidad y restablecimiento, es aplicable el mismo principio en lo procesal porque el precepto aludido dice relación con toda demanda. Así las cosas, el Tribunal Administrativo del Atlántico ha debido admitir la demanda, corrigiendo el yerro interpretativo de la parte, e indicando la vía procesal pertinente, como en efecto se hará, en esta providencia, previa revocatoria del auto impugnado. No sobra recordar que esta Sala había dicho en un caso similar: De otra parte aunque el actor principal presentó la demanda indicando una vía procesal inadecuada, la del proceso ordinario y así lo aceptó inicialmente el a quo, este error se halla corregido en el auto de 24 de julio de 1985 (fl. 45, cuaderno 2)
al ordenarse allí que tanto la demanda principal como la reconvención deben ventilarse como proceso especial (art. 217 y ss., C. C. A. ), pues las controversias que se originen como consecuencia de la ejecución del contrato principal como los de garantía que se le incorporan, son todas de estirpe contractual" (Auto de 9 de junio de 1983, expediente 5095, actor: Soc. Edgardo Borelli & Cía. Ltda. ); D) Se ordenará en esta providencia integrar el litisconsorcio (art.83, C. de P. C.) mediante la citación del contratista Alfonso Nicolella de Caro, porque el proceso versa sobre relaciones contractuales que, por su naturaleza, no es posible resolver de mérito sin la comparecencia del contratista garantizado, ya que la prosperidad o fracaso de la demanda afecta los derechos y obligaciones que emanan del contrato y de su terminación anticipada; E) No se condenará en costas porque el recurso ha prosperado, aunque por razones distintas a las invocadas por el impugnante.
En consecuencia se RESUELVE: Revócase el auto impugnado, proferido el 24 de noviembre de 1987 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, y en su lugar se dispone: Admitir la demanda presentada por la Compañía de Seguros La Fénix de Colombia S. A., contra el Instituto de Seguros Sociales; Notifíquese personalmente al representante legal de la entidad demandada, o a quien haga sus veces, al señor Alfonso Nicolella de Caro y al respectivo agente del Ministerio Público; Fíjese en lista por el término de diez (10) días para que la entidad demandada y el interviniente puedan contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar la
práctica de pruebas y ejercer los demás derechos legales de rigor (art. 217, C. C.
A. ); Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que cumpla las anteriores decisiones y continúe el proceso.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha.
