CE-SEC3-EXP1989-N5426

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de marzo 17 de 1988, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante ese proveído, el a quo denegó las súplicas de la demanda. CONTRATO ESTATAL / CONTRATO ADMINISTRATIVO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL CONTRATO / CONTRATISTA - Aspira a obtener un beneficio razonable, particular y concreto / INTERÉS GENERAL - Finalidad de la entidad estatal contratante / TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS Todo contrato de la administración se celebra para ser cumplido, porque con ellos está comprometida la satisfacción de un servicio público o de una necesidad igualmente pública. Es por eso que la administración debe estar atenta a propiciar su adecuado cumplimiento y está dotada de los mecanismos coercitivos para lograrlo. Por su lado, el contratista que aspira a obtener un beneficio se constituye por esa vía en un colaborador suyo y mientras la administración contrata sin un afán de lucro o con fines superiores de interés general, el contratista lo hace para obtener un beneficio razonable, particular y concreto. Si circunstancias extraordinarias e imprevistas entorpecen la obtención de ese beneficio porque hacen más oneroso el cumplimiento de la obligación, el contratista no se exonera de cumplir (el interés general impone ese cumplimiento) pero sí puede pedir a la

administración la revisión del contrato en sus términos económicos. De no aceptarse esta solución se rompería el principio de igualdad frente a las cargas públicas. El derecho del contratista se limita entonces, cuando se presentan esas circunstancias que hacen muy oneroso el cumplimiento del contrato, a lograr de la administración una ayuda parcial que equilibre el quebranto económico causado por dichas circunstancias. Pero ese acontecimiento excepcional que rompe el equilibrio financiero del contrato debe ser en un todo ajeno a la voluntad de las partes; y por ende, no ha debido entrar en las previsiones normales que tuvieron en cuenta al celebrar el contrato.

INAPLICACIÓN DE LA TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN / ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Impróspera / NEGACIÓN DE LAS

PRETENSIONES DE LA DEMANDA

[U]n aumento en los precios tenido en cuenta dentro del contrato, ocurrido con posterioridad a la firma de este, no podrá invocarse como apoyo de la pretensión indemnizatoria basada en la imprevisión, si dicho aumento es consecuencia de un proceso inflacionario desatado con anterioridad y que mostraba una tendencia fácilmente detectable. Como realmente aconteció en el caso concreto. Se hacen las observaciones precedentes para concluir con el Tribunal y con la Fiscalía que en el caso concreto no se dieron ni se probaron los supuestos para la prosperidad de la acción, porque: La situación financiera difícil que venía soportando el país desde mucho antes del mes de abril de 1984 (época de la celebración del contrato) no sufrió agravación excepcional o anormal durante los 3 meses

subsiguientes a dicha celebración, lapso en el que debía cumplirse el contrato de suministro de las 100.100 toallas. No existe prueba alguna que demuestre esas circunstancias especiales. (…) Así mismo no probó que esas circunstancias fueron sobrevinientes o posteriores a la celebración del contrato y que fueran de tai magnitud que rompieran en determinada proporción el equilibrio financiero del mismo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D. E., dieciocho (18) de abril de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1989-N5426(5426)

Actor: SOCIEDAD REPRESENTACIONES PRODEINCO LTDA.

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de marzo 17 de 1988, dictada por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca. Mediante ese proveído, el a quo denegó las súplicas de la demanda, las cuales estaban concebidas en los siguientes términos: "Primera. Que son nulas las Resoluciones números 7014 de 8 de noviembre de 1984 y la 205 de 22 de enero de 1985 proferidas por el Ministerio de Defensa Nacional por las cuales la primera nombrada, declaró la caducidad administrativa del contrato de suministro número 076 CEITE-84, celebrado entre la Nación —

Ministerio de Defensa Nacional— y la firma 'REPRESENTACIONES PRODEINCO Y CIA. LTDA. REPRESENTACIONES PRODUCTOS DE LA INDUSTRIA COLOMBIANA', el 24 de abril de 1984, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esa providencia, y la segunda por no acceder a revocar la caducidad administrativa del contrato de suministro número 076 CEITE-84, y en consecuencia se confirma en todas sus partes la mencionada providencia. "Segunda. Como consecuencia de la nulidad impetrada se revoque la pena pecuniaria de dos millones ochenta y un mil setenta y nueve pesos moneda corriente ($ 2.081.079.00) impuesta a la firma 'PRODEINCO y Cía. Ltda.' ". Para fundamentar tales pretensiones fueron narrados, en síntesis, los siguientes hechos: Que entre la Nación —Ministerio de Defensa— y Representaciones PRODEINCO y Cía. Ltda., se celebró el contrato de suministro número 076-Ceite 84 de 24 de abril de 1984, para la adquisición de 100.100 toallas para tropa por un valor de $ 20.810.790.00; contrato adjudicado mediante Resolución número 1971 de 2 de abril de 1984. Que en dicho contrato se convino la entrega de anticipo hasta por un 25%. Que dentro del término señalado para el cumplimiento del contrato (90 días calendarios) se presentaron hechos imprevisibles derivados de la difícil situación financiera nacional, ostensible en el sector bancario, y que impidieron la obtención del crédito con destino a la financiación de negocios con la Nación. En el hecho quinto del libelo se detallan esas circunstancias imprevisibles así: a)

Que la firma Giraldo Peláez y Cía. Ltda. de Medellín, quien se comprometió con PRODEINCO a suministrarle las toallas, no cumplió con lo ofrecido, por razones del aumento en los precios. Que debió PRODEINCO, ante tales hechos, acudir a otros proveedores, quienes fijaron condiciones imposibles de cumplir. Que acudió a textiles KONCORD Ltda., para salir del impase, con tal mala suerte que el Banco de Colombia surcursal CAN, negó el crédito pedido por

PRODEINCO.

Que ante tales hechos, PRODEINCO solicitó un anticipo y un reajuste en los precios del contrato, lo que fue negado por la entidad contratante. Como también fue negada la petición de insistencia, en la que se solicitaba un reajuste de $ 67.00 por unidad. En el capítulo "Concepto de la violación" se expone la fundamentación jurídica de la pretensión indemnizatoria en torno a los artículos 16 de la Constitución y 1° de la Ley 95 de 1890. Refuerza su argumentación con la teoría de la imprevisión y sus consecuencias en el derecho público, frente al equilibrio financiero del contrato (a fls. 54 y siguientes del cuaderno principal). El Tribunal para tomar su decisión denegatoria, sostuvo en uno de los apartes del fallo recurrido: "En cuanto al caso concreto la Sala entiende que la mayoría de los hechos propuestos por el actor como circunstancias imprevisibles, encuentran ubicación teórica dentro de alguna de las figuras que según la doctrina y la jurisprudencia afectan el equilibrio financiero del contrato y que, en consecuencia, permitirían la revisión de los precios pactados en el contrato. Así, se encuentran dentro de la

teoría de la imprevisión el alza del 30% en la industria textil, las alzas en las materias primas importadas, los recursos financieros costosos, los pagos de contado; son actos de la administración la restricción de las importaciones, los estímulos a las exportaciones, el anuncio sobre la crisis fiscal. Sin embargo ocurre que así como en teoría hechos de esa magnitud podrían dar lugar a la variación de los precios del contrato, en este caso la conclusión es la negativa, por las siguientes principales razones:

1. Ninguno de los hechos alegados fue probado en el proceso, pues simplemente en la demanda se hicieron afirmaciones que no tuvieron corroboración en el desarrollo procesal. En efecto, no se demostraron las alzas en los textiles y en las materias primas requeridas para la elaboración de los elementos materia del contrato —toallas—; tampoco los estímulos ofrecidos para las exportaciones de los productos objeto del contrato, la restricción en las importaciones de las materias primas; 2. No se demostró la imprevisibilidad de las circunstancias aducidas, pues, por el contrario, varias de ellas son normales en los negocios dado el ritmo inflacionario creciente de nuestra economía y las cambiantes decisiones gubernamentales en el manejo económico; 3. No se demostró que hubiesen superado el alza normal del contrato, pues la mayoría de las circunstancias alegadas se presentan regularmente en los contratos; 4. La duración prevista en el contrato fue de un término corto —cuatro meses— y el plazo de entrega de las tollas aún menor —tres meses—, lo cual permitía prever

razonablemente las incidencias que podrían traer las circunstancias alegadas alza en los precios, escasez y alza en las materias primas, restricción del crédito, etc.

5. No está demostrado que esas circunstancias alegadas se hubiesen presentado precisamente con posterioridad a la celebración del contrato o que por lo menos hubiesen tenido un exagerado pronunciamiento a partir de ese momento; 6. Al contrario de lo afirmado por el apoderado de la parte actora, lo expuesto en la junta de licitaciones del ejército —Acta número 029 de 25 de octubre de 1984 (fls. 5 a 15, cdno 2) no demuestra que el incumplimiento del contrato se hubiese originado en acontecimientos imprevisibles, pues en esa sesión lo que se hizo fue exponer las razones para recomendar la declaración de caducidad del contrato.

Otro planteamiento propuesto por la parte actora es el relativo a la negativa del contratante a acceder a la petición del anticipo y al reajuste de precios en cuanto esa conducta hubiese influido en la situación que llevó al contratista al incumplimiento de sus obligaciones contractuales. Es decir que, según ese argumento, esta actitud encuadraría dentro de lo que se podría considerar como un incumplimiento de la administración a lo pactado. En cuanto al pago del anticipo se tiene que ciertamente el Decreto 222 de 1983 lo permite, sólo que viene a tener operación práctica en el evento de que se pacte en el contrato. Y es evidente que en el contrato materia de este proceso no se hizo estipulación en ese sentido; en el documento aportado por el demandante visible a folios 7 y 8 del

cuaderno 1, relativo a 'Información y normas complementarias para el pliego de condiciones. . .' sólo se dice que el 'Ejército podrá pactar como mínimo un anticipo hasta de un 25% del valor total del contrato, teniendo en cuenta la reglamentación que sobre empresas de la pequeña y mediana industria establezca el Gobierno (art. 271 Decreto 222 de 1983)', lo cual le da la razón a la parte demandada, por cuanto al resolver el recurso de reposición en la vía gubernativa adujo la circunstancia de que no se había pactado y en este proceso anotó como el anticipo sólo se podía pactar con empresas de la pequeña y mediana industria, categoría en la cual no se demostró que estuviese ubicada la demandante. En relación con el reajuste de precios pedidos por la parte actora en varias oportunidades a la administración cabe señalar que ciertamente, como lo expresó el intendente general del ejército al negarlo mediante comunicación número 57019, (fls. 34-35, cdno. 1), en realidad no quedó pactado en el contrato, conforme lo exige el artículo 133 del Decreto 222 de 1983 para los contratos de suministro, como es el analizado en este proceso. Ahora, es cierto que dentro de las normas generales para todos los contratos se encuentra el artículo 58 del Decreto 222 de 1983 que permite la modificación del plazo o del valor convenido mediante contrato adicional y cuya aplicación es posible en los eventos en que se produzca una alteración en el equilibrio financiero del contrato. Esta posibilidad de reajuste la planteó el intendente general del ejército en la misma comunicación sólo que la condicionó —como era lo indicado— a la presentación de 'Los documentos

probatorios que certifiquen oficialmente las alzas autorizadas en los precios de las materias primas requeridos para la confección de las toallas', lo cual no se demostró en este proceso que efectivamente se hubiese atendido en la vía administrativa, como tampoco en la jurisdiccional. La variación en los precios sólo se puede hacer en los eventos en que efectivamente se encuentren demostradas las circunstancias que justifican esa modificación y como en el caso de estudio no ocurrió así estuvo bien denegada la solicitud por el contratante". Cumplido el trámite de segunda instancia, es oportuno entrar a decidir. Para ello, se considera: Opina la señora fiscal que la sentencia merece ser confirmada, Así, en su vista de 27 de febrero de 1989 (a fls. 14 y siguientes), conceptúa: Los hechos anteriores, calificados de imprevisibles, por el actor, en realidad no lo son; unos fueron el resultado de la imprevisión del propio contratista, otros fueron pretensiones no consignadas en el contrato, y otros gestiones tendientes a obtener unos créditos bancarios. Pero en verdad ninguno de los hechos anteriores presenta el carácter de excepcional, ni constituye hechos imposibles de ser previstos con anterioridad. Como acertadamente lo analizó el Tribunal al referirse al artículo 868 del Código de Comercio, los requisitos que se exigen para darle aplicación a la teoría de la previsión no se cumplieron en el presente caso respecto de unos hechos calificados por el actor como imprevisibles y otros hechos como el alza de precios en la industria textil, que hubieran dado lugar a la revisión de precios del contrato,

no se pueden aceptar por no tener un respaldo probatorio.

Al respecto dijo la sentencia: 'Así, se encuentran dentro de la teoría de la imprevisión el alza del 30% en la industria textil, las alzas en las materias primas importadas, los recursos financieros costosos, los pagos de contado; son actos de la administración la restricción de las importaciones, los estímulos a las exportaciones, el anuncio sobre la crisis fiscal. Sin embargo ocurre que así como en teoría hechos de esa magnitud podrían dar lugar a la variación de los precios del contrato, en este caso la conclusión es la negativa, por las siguientes

principales razones':

1. Ninguno de los hechos alegados fue probado en el proceso, pues simplemente en la demanda se hicieron afirmaciones que no tuvieron corroboración en el desarrollo procesal. En efecto, no se demostraron las alzas en los textiles y en las materias primas requeridas para la elaboración de los elementos materia del contrato -—toallas—; tampoco los estímulos ofrecidos para las exportaciones de los productos objeto del contrato, la restricción en las importaciones de las materias primas; 2. No se demostró la imprevisibilidad de las circunstancias aducidas, pues, por el contrario, varias de ellas son normales en los negocios ciado el ritmo inflacionario creciente de nuestra economía y las cambiantes decisiones gubernamentales en el manejo económico; 3. No se demostró que hubiesen superado el alea normal del contrato, pues la mayoría de las circunstancias alegadas se presentan regularmente en los contratos; 4. La duración prevista en el contrato fue de un término corto —cuatro meses— y el

plazo de entrega de las toallas aún menor —tres meses—, lo cual permitía prever razonablemente las incidencias que podrían traer las circunstancias alegadas — alza en los precios, etc. —; 5. No está demostrado que esas circunstancias alegadas se hubiesen presentado precisamente con posterioridad a la celebración del contrato o que por lo menos hubiesen tenido un exagerado pronunciamiento a partir de ese momento". Se observa que la parte demandada guardó silencio en esta segunda instancia. La actora, aunque no alegó, sí sustentó ampliamente el recurso interpuesto y cuestionó las afirmaciones hechas por el Tribunal dentro del fallo de primera instancia. Para la Sala, la sentencia merece ser acogida por cuanto sus planteamientos se ajustan no sólo a la doctrina y a la jurisprudencia, sino también a la realidad procesal que muestra el expediente. Bastaría para resolver este recurso prohijar las razones dadas por el Tribunal, reforzadas por la fiscalía de la Corporación. No obstante esto, se anota: Todo contrato de la administración se celebra para ser cumplido, porque con ellos está comprometida la satisfacción de un servicio público o de una necesidad igualmente pública. Es por eso que la administración debe estar atenta a propiciar su adecuado cumplimiento y está dotada de los mecanismos coercitivos para lograrlo. Por su lado, el contratista que aspira a obtener un beneficio se constituye por esa vía en un colaborador suyo y mientras la administración contrata sin un afán de lucro o con fines superiores de interés general, el contratista lo hace para obtener un beneficio razonable, particular y concreto.

Si circunstancias extraordinarias e imprevistas entorpecen la obtención de ese beneficio porque hacen más oneroso el cumplimiento de la obligación, el contratista no se exonera de cumplir (el interés general impone ese cumplimiento) pero sí puede pedir a la administración la revisión del contrato en sus términos económicos. De no aceptarse esta solución se rompería el principio de igualdad frente a las cargas públicas. El derecho del contratista se limita entonces, cuando se presentan esas circunstancias que hacen muy oneroso el cumplimiento del contrato, a lograr de la administración una ayuda parcial que equilibre el quebranto económico causado por dichas circunstancias. Pero ese acontecimiento excepcional que rompe el equilibrio financiero del contrato debe ser en un todo ajeno a la voluntad de las partes; y por ende, no ha debido entrar en las previsiones normales que tuvieron en cuenta al celebrar el contrato. Lo precedente deja ver que, por ejemplo, un aumento en los precios tenido en cuenta dentro del contrato, ocurrido con posterioridad a la firma de este, no podrá invocarse como apoyo de la pretensión indemnizatoria basada en la imprevisión, si dicho aumento es consecuencia de un proceso inflacionario desatado con anterioridad y que mostraba una tendencia fácilmente detectable. Como realmente aconteció en el caso concreto. Se hacen las observaciones precedentes para concluir con el Tribunal y con la Fiscalía que en el caso concreto no se dieron ni se probaron los supuestos para la prosperidad de la acción, porque: La situación financiera difícil que venía soportando el país desde mucho antes del

mes de abril de 1984 (época de la celebración del contrato) no sufrió agravación excepcional o anormal durante los 3 meses subsiguientes a dicha celebración, lapso en el que debía cumplirse el contrato de suministro de las 100.100 toallas. No existe prueba alguna que demuestre esas circunstancias especiales. El incumplimiento de la firma Giraldo Peláez y Cía. Ltda., que según se dice se había comprometido con la demandante a suministrarle las toallas que debía entregar esta, es un hecho inoponible a la administración, la que no celebró contrato alguno con la mencionada sociedad. Si el incumplimiento se dio, la actora debió demandarla en lugar de pretender configurar con ese hecho una circunstancia de imprevisión. Debe recordarse que PRODEINCO celebró el contrato para suministrar al Ejército Nacional unas tollas para tropa. Contrajo la obligación directamente; y en el caso sub judice ni siquiera puede hablarse de estipulación por otro en los términos del artículo 1507 del Código Civil. Para la nación era indiferente el fabricante, siempre y cuando las toallas llenaran los requisitos exigidos en el pliego de condiciones en cuanto a calidad, color, resistencia, tamaño, etc., etc. Baste leer el contrato para concluir que la demandante se obligó a hacer el suministro y no por otra persona. No debe olvidarse tampoco que a la parte actora le incumbía la prueba de las circunstancias anormales imprevistas y que poco hizo para lograrlo. En efecto, tal como lo dice el Tribunal no se demostró el alza en los textiles ni en las materias primas, como tampoco la restricción en la importación de esas materias; ni la

contratación en el crédito bancario. Así mismo no probó que esas circunstancias fueron sobrevinientes o posteriores a la celebración del contrato y que fueran de tai magnitud que rompieran en determinada proporción el equilibrio financiero del mismo. Por lo expuesto y de acuerdo con la señora fiscal, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Confírmase en todas sus partes la sentencia de marzo 17 de 1988, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Copíese, notifíquese y devuélvase. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 14 de abril de 1989.

GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO, CARLOS BETANCUR JARAMILLO,

ANTONIO J. DE IRISARRI RESTREPO, JULIO CESAR URIBE ACOSTA

FELIX ARTURO MORA VILLATE SECRETARIO