CE-SEC3-EXP1989-N5655

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INEXISTENCIA DE LA

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL /

ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN

DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APLICACIÓN DEL CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / OPORTUNIDAD PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA La caducidad: (…) Este fenómeno no se configura en el presente caso. El acto administrativo impugnado, de carácter inequívocamente contractual, está sometido a la acción propia de los contratos consagrados en el artículo 87 del

C. C. A. y al proceso indicado en los artículos 217 y siguientes del mismo código. Acción que, bien sea de reclamación directa (revisión, cumplimiento, responsabilidad o validez) o de impugnación de un acto contractual (no separable, se entiende), tendrá el plazo de caducidad que en forma clara se señala en el inciso 7. del artículo 136 ibídem, que a la letra dice: "Las relativas a caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella".

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

217 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 INCISO

7

ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / REITERACIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA / EXPEDICCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO /

ENTIDAD PÚBLICA / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL

CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULAS EXORBITANTES DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / ACTIVIDADES DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

CONTRATACIÓN POR PARTE DE LA ENTIDAD PÚBLICA /

CONTRATACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

[H]ay que entender por "actos" los contractuales propiamente Dichos, o sea aquellos calificados por la jurisprudencia de esta misma Sala como los expedidos por la entidad pública contratante luego de la celebración del contrato, con incidencia en la relación negocial misma (efectos, derechos y obligaciones) y que no pueden entenderse sin la existencia misma del contrato. Actos que, como también se ha dicho, son manifestaciones exorbitantes de la conducta contractual de la administración contratante, la que también, como el contratista particular, manifiesta su conducta a través de hechos u operaciones de ejecución.

ACTO SEPARABLE / ACTO PRECONTRACTUAL / ESCOGENCIA DE LA

ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD

Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO JURÍDICO UNILATERAL /

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA / PROCESO

ORDINARIO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD

Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se insiste en estos actos por oposición a los separables, sometidos por el mismo código (art. 87 in fine) a acciones distintas a las contractuales, o sea las de nulidad o restablecimiento, y que no son otros que los expedidos por la administración en la etapa previa a la celebración del contrato y que pueden existir sin que éste llegue a celebrarse. Actos separables cuya impugnación deberá hacerse por la vía del proceso ordinario, una vez terminado o liquidado el contrato, salvo el de adjudicación (art. 136, inciso 8). Y como estos actos separables están sometidos a las acciones de nulidad y de restablecimiento propias de los demás actos administrativos, ésta última tendrá el término de caducidad de los cuatro meses señalado por el inciso 2. del artículo 136.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 INCISO 8 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 INCISO 2

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACTO CONTRACTUAL / NULIDAD

DEL CONTRATO ESTATAL / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / NULIDAD / RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TERMINACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / OPERACIÓN

ADMINISTRATIVA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

OBLIGACIONES DE LAS PARTES DEL CONTRATO / ACTO

ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO

ADMINISTRATIVO DE MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO

ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD DEL CONTRATO

ESTATAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

[C]uando la controversia contractual gira en torno a un acto contractual propiamente dicho, la petición de nulidad que se haga contra él con fines de restablecimiento del derecho no la convierte en una simple acción de las reguladas en el artículo 85 del C. C. A.; en otros términos, porque las acciones del artículo 87 (relativas a contratos) pueden girar, o bien sobre el contrato mismo, vr. gr. nulidad, terminación y cumplimiento, o sobre los hechos u operaciones de ejecución o bien sobre el acto contractual que incida en los derechos y obligaciones emanados del contrato, por ejemplo, el que declara su caducidad, su modificación o liquidación, sin que por eso pueda hablarse de términos de caducidad diferentes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL - Acto que negó la aprobación de la

liquidación del contrato de obra / ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / NOTIFICACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / INTERPOSICIÓN DE RECURSO JUDICIAL / RECURSO

DE REPOSICIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CONTRATO ESTATAL / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA

DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN Si el acto administrativo impugnado, (…) se notificó (…) y contra ella no procedía sino la reposición (recurso que no se interpuso), la caducidad de los dos años empezó a correr tan pronto venció el término de cinco días que tenía el administrado para interponerlo y no había vencido cuando se presentó la demanda, apenas unos cuatro meses después, aproximadamente. Se concluye de lo precedente que la acción no estaba caducada a la fecha de la presentación de la demanda. La acción intentada encaja en las del artículo 87 del código, ya que gira en torno a un acto contractual y su pretensión de nulidad busca dejar en firme la liquidación del contrato de obra celebrada entre las partes.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 87

LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DE

CONTRATO DE SUMINISTRO / LIQUIDACIÓN DE CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / COMPETENCIA EN EL TIEMPO PARA LA LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / ENTIDAD CONTRATANTE / ACTO

ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

APROBACIÓN DE LA LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN

BILATERAL DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO De acuerdo con el artículo 287 del Decreto 222 de 1983, además de los casos señalados en el mismo texto, deberán liquidarse, cuando fuere el caso, los contratos de suministro y de obras públicas. Liquidación que se hará, como lo dispone el artículo siguiente, por el jefe de la entidad contratante. Si éste no interviniera en dicha liquidación el acta final que la contenga estará sujeta a su aprobación (art. 289 ibídem, in fine). (…) Si el jefe de la entidad contratante intervino en la liquidación y ésta se hizo unilateralmente, no podrá revocarlo con posterioridad si conforma una situación jurídica favorable para el contratista, sin su autorización expresa y escrita, tal como lo dispone el código administrativo en su artículo 73. Si intervino tanto el jefe de la entidad contratante como el contratista y hubo acuerdo, el acto es bilateral y no podrá revocarse sino por el mutuo disenso o anularse por el juez del contrato.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTÍCULO 287 / DECRETO 222 DE 1983 - ARTÍCULO 289 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 73

DECLARATORIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO - Acto que negó la aprobación del acta de liquidación del contrato de obra / NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA /

JEFE DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONÁUTICA CIVIL /

EXTRALIMITACIÓN DEL FUNCIONARIO PÚBLICO / LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

POR MUTUO ACUERDO / LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO /

ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO / ACTA DE

LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / ACTA DE LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / APROBACIÓN DEL ACTO DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO - No puede ser sometida a condición / IMPROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Por tratarse de una liquidación bilateral del contrato / Muestra el acervo probatorio que (…) las partes contratantes acordaron la liquidación del contrato de obra (…) y suscribieron el acta correspondiente de la misma fecha (…). El hecho de que no suscriba el acta el doctor (…), jefe de la oficina jurídica, no le resta validez al acto porque éste, en puridad de verdad, no tenía que ser firmado sino por los representantes de las partes contratantes. (…) [E]l jefe del Departamento Administrativo al dictar el acto impugnado (…) desbordó su competencia e invadió la órbita del juez del contrato, puesto que dado el acuerdo de las partes contenido en la liquidación

(…), al no lograr el mutuo disenso para disolver el negocio jurídico bilateral celebrado, no le quedaba más salida que la de demandar la nulidad de ese acto por ilegalidad. No puede olvidarse que los poderes de revocatoria de la administración están circunscritos a los actos unilaterales y entre éstos a los de contenido particular o concreto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá, D. E., dieciocho (18) de octubre de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1989-N5655

Actor: CONSTRUCTORA DE CARRETERAS Y OBRAS CIVILES LTDA.

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONÁUTICA

CIVIL Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 21 de octubre de 1988 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se declaró la inhibitorio por adolecer la demanda de ineptitud.

En el libelo la demandante solicita que: "Es nula la Resolución número 8550 de 20 de noviembre de 1984 expedida por el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en representación del Fondo Aeronáutico Nacional, 'por la cual se niega la aprobación de un acta de liquidación de un contrato de obra"'. En la demanda se narraron, en síntesis, los siguientes hechos:

1. Que con base en el Decreto 222 de 1983 el Fondo Aeronáutico Nacional y Construco Ltda. liquidaron el contrato número 4473-11-17-84 y sus adicionales (acta de 24 de agosto de 1984); convenio celebrado entre las mismas partes por el mejoramiento de las pistas del aeropuerto Olaya Herrera de Medellín.

2. Que el 20 de noviembre de ese mismo año el jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica, en representación de dicho Fondo, unilateralmente desconoció, invalidó o revocó el acta de liquidación citada.

El tribunal para tomar su decisión sostuvo en lo pertinente: "4.1. La resolución demandada fue dictada durante la ejecución del contrato y su objeto es el de negar 'la aprobación del acta de liquidación del contrato de obra número 4473-11-17-84 y sus adicionales, suscrito con la firma Constructora de Carreteras y Obras Civiles...' y 'Convocar -a esta firma -... para que en los treinta (30) días siguientes a la fecha de esta resolución se presente para efectuar una nueva liquidación del contrato...'. En dicha acta se dice 'quién debe a quién y cuánto' y se dispone el reconocimiento de una suma de dinero en favor del contratista. Tal cosa significa que la anulación de la mencionada Resolución número 8550 volvería a establecer, automáticamente, el derecho de la compañía actora al paz y salvo o finiquito del contrato y el reconocimiento de 'lo gastos que él manifiesta haber llevado a cabo para lograr el cumplimiento de la obra'. "4.2. Así las cosas, la acción que aquí debe ejercitarse es la de

restablecimiento del derecho, por cuanto la extinción jurídica de la resolución demandada retornaría inmediatamente la vigencia del derecho supuestamente conculcado a la Compañía Constructora de Carreteras y Obras Civiles Ltda. No se trata, pues, en este caso de velar por el imperio de la legalidad abstracta, sino de proteger un derecho privado. La jurisprudencia inicial del Consejo de Estado sólo admitía la acción de nulidad contra los actos creadores de situaciones jurídicas de índole general. Posteriormente varió su doctrina y sostuvo que 'no es el contenido del acto demandado el que determina la caducidad de la acción, sino el objeto inmediato que se pretende proteger contra los efectos del acto administrativo'. Hoy es, en consecuencia posible, desde este nuevo enfoque del problema, intentar la acción de nulidad contra actos que den origen a situaciones particulares y concretas, siempre que no se trate de proteger derechos particulares. "4.3. 'La acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico, como se ha expuesto, pero si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación, como la Sala sostuvo en la mencionada sentencia, se trata de una pretensión litigioso, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de plena jurisdicción...' (Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo. Ponente: Doctor Humberto Mora Osejo. Sesión de 8

de agosto de 1972). "4.4. Ya se explicó por qué es litigioso la pretensión de la Constructora de Carreteras y Obras Civiles Ltda. Y, si se aprecia el acápite de la demanda relativo a las peticiones, se verá que se ha utilizado la acción de nulidad, por cuanto no se impetra ningún restablecimiento: 'Pretensión única: Es nula la Resolución número 8550 de 20 de noviembre de 1984, expedida por el Jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil en representación del Fondo Aeronáutico Nacional, «por la cual se niega la aprobación de un acta de liquidación de un contrato de obra»...'. Tal como lo afirma el agente del Ministerio Público, al comenzar la demanda se dice ejercitar la acción de restablecimiento del derecho, pero más adelante se precisa o aclara que la acción es la de nulidad, porque no se solicita restablecimiento alguno. Es claro además, que al tribunal no le es dado pedir por la actora, esto es, llenar su omisión. "5. En tales condiciones, debe concluirse que la demanda adolece de ineptitud sustantivo, porque se acudió a una acción improcedente. Un defecto de esta clase da lugar, como es sabido, a un fallo inhibitorio". Apelada la decisión por la parte demandante se le dio al proceso el trámite de la segunda instancia. Durante ésta presentaron alegaciones tanto las partes principales (a fls. 108 y ss.) como el Ministerio Público. Este, en su vista de 29 de junio de 1989, que obra a folios 115 y siguientes, pide la revocatoria

del fallo del tribunal para que se declare la caducidad de la acción propuesta.

En uno de sus apartes conceptúa: "Es conveniente hacer claridad sobre este punto. Sobre el tema, esta Fiscalía ya ha tenido oportunidad de referirse y en esta ocasión se permite reiterar su posición: "El Decreto 01 de 1984 en los artículos 83 y siguientes definió las diferentes clases de acciones que pueden ser ejercitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de las cuales está la acción contractual propiamente dicha, señalándole claramente su objeto así (art. 87): "a) La acción contractual que pretende un pronunciamiento sobre la existencia de un contrato administrativo o de uno interadmiriistrativo o de uno de derecho privado de la administración; "b) La acción que pretende un pronunciamiento sobre la validez de uno de los contratos mencionados; “c) La acción que pretende que se decrete la revisión de un contrato administrativo; "d) La acción que pretende que se declare el incumplimiento de uno de los anteriores contratos. "Nótese bien que todos los casos que contempla el artículo 87 del C. C. A. se refieren de manera directa con el contrato mismo. "Ahora bien el inciso final del artículo 87 establece: “ Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las obras acciones previstas en este código'. "Este inciso coincide con otro inciso del artículo 136 que dice: 'Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato'. "De las normas citadas se puede deducir que, todos los actos administrativos, sean estos precontractuales o postcontractuales pueden ser

demandados ejerciendo las acciones contenciosas establecidas en el Decreto 01 de 1984 (nulidad y restablecimiento del derecho) sin tener que hacerlo a través de la acción contractual, acción ésta que como ya se vio está reservada únicamente para los asuntos que en forma directa se relacionen con el contrato mismo. "Así pues que todos los actos que se dicten con relación a un contrato, sean antes de la celebración del convenio, en la etapa precontractual o dentro del proceso de adjudicación o sea durante su ejecución o en la etapa posterior a la firma del contrato, si son verdaderos actos administrativos se deben considerar como actos separables del contrato y en consecuencia pueden ser demandados independientemente del contrato. En estos casos, el contrato sólo será una prueba más dentro del proceso y no el objeto mismo del litigio, pues la causa del proceso en estos casos la constituye la impugnación del acto administrativo. "Los artículos citados indican también que la acción dirigida contra el contrato mismo puede iniciarse durante la vigencia del contrato, en cambio los actos administrativos, a excepción del de adjudicación, deben ser demandados solamente después de terminado o liquidado el contrato. Esto indica que, cuando se demanda el acto administrativo no se cuestiona el contrato muy posiblemente por estar ya ejecutado y liquidado. Lo anterior reafirma la independencia de las acciones, una se dirige contra el contrato mismo y las otras contra los actos administrativos que tienen relación con el contrato. "Este planteamiento permite aclarar la confusión que existe respecto de las acciones y sobre todo evita que se hable de acciones de restablecimiento del derecho con una caducidad de dos años, lo cual resulta contrario totalmente al ordenamiento jurídico. "De esta manera en el caso estudiado se está frente a un típico

caso de impugnación de un acto administrativo relativo a un contrato contra el cual acertadamente se ha interpuesto la acción de restablecimiento del derecho por lo cual debe aplicarse una caducidad de 4 meses como lo establece la norma; no puede considerarse como ya se dijo, que exista una acción de restablecimiento del derecho con una caducidad de 2 años solamente porque el acto tiene que ver con un contrato. "La resolución que se impugna fue expedida el 20 de noviembre de 1984 y notificada el 29 de noviembre del mismo año por lo cual el término de caducidad venció el 29 de marzo de 1985. Como la demanda se presentó ante la secretaría del Consejo de Estado el último día del término de caducidad y esta entidad no es competente para conocer del caso al tenor del artículo 128 del C. C. A. que establece que el Consejo de Estado solamente conoce en única instancia de la nulidad absoluta de los contratos administrativos celebrados por entidades del orden nacional, y de esta manera tuvo que ser remitido el expediente al tribunal competente, la fecha que debe tenerse 'en cuenta para contabilizar el término es la de llegada al tribunal competente, lo cual ocurrió el 12 de junio de 1985 (fl. 290), por lo cual se considera que a esta fecha ya estaba ampliamente vencido el término que da la ley de 4 meses para interponer las acciones de restablecimiento del derecho y en consecuencia debe ser declarada la caducidad de la acción. "Finalmente observa este despacho que la conclusión a la cual llega el tribunal en cuanto a que el demandante interpone dos clases de acciones la de restablecimiento del derecho y la de simple nulidad

y por lo tanto se presenta una ineptitud sustantivo de la demanda, es equivocada porque si bien es cierto que inicialmente indica que se acoge a la acción de restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C. C. A. y luego solicita solamente la nulidad del acto administrativo, también lo es que, el Consejo de Estado ha establecido que la acción debe interpretarse bajo la teoría de los motivos y finalidades perseguidos por el actor, según la cual es procedente interponer la acción de nulidad contra los actos administrativos de carácter particular pero si al declarar la nulidad de éste automáticamente se restablece un derecho objetivo, la acción debe considerarse como de restablecimiento del derecho (Teoría de los motivos y finalidades de las acciones; reiteración de la sentencia de Carlos Gustavo Arrieta de 1961, auto de abril de 1986). "De acuerdo con esta teoría se concluye que en el caso analizado solamente puede considerarse la acción de restablecimiento del derecho, toda vez que, una vez declarada la nulidad del acto impugnado se restablece el derecho del demandante por lo cual no es acertado declarar una ineptitud sustantivo de la demanda por considerar que fueron interpuestas dos acciones diferentes. "Por lo expuesto esta Fiscalía solicita al Consejo de Estado revocar la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia y en su lugar declarar la caducidad de la acción". Para resolver, se considera: Pasa la Sala en primer término a examinar la opinión fiscal, la que concluye con la petición de caducidad de la acción propuesta y glosa la jurisprudencia que en materia contractual ha venido elaborando esta misma Sala.

Con lo expuesto también se explicará por qué esta misma Sala no comparte la opinión del a quo relacionada con la inepta demanda.

La caducidad: Este fenómeno no se configura en el presente caso. El acto administrativo impugnado, de carácter inequívocamente contractual, está sometido a la acción propia de los contratos consagrados en el artículo 87 del C. C. A. y al proceso indicado en los artículos 217 y siguientes del mismo código. Acción que, bien sea de reclamación directa (revisión, cumplimiento, responsabilidad o validez) o de impugnación de un acto contractual (no separable, se entiende), tendrá el plazo de caducidad que en forma clara se señala en el inciso 7°. del artículo 136 ibídem, que a la letra dice: "Las relativas a contratos caducarán a los dos (2) años de expedidos los actos u ocurridos los hechos que den lugar a ella" (subrayas fuera de texto).

Se hace la subraya que precede para destacar que aquí hay que entender por "actos" los contractuales propiamente Dichos, o sea aquellos calificados por la jurisprudencia de esta misma Sala como los expedidos por la entidad pública contratante luego de la celebración del contrato, con incidencia en la relación negocial misma (efectos, derechos y obligaciones) y que no pueden entenderse sin la existencia misma del contrato. Actos que, como también se ha dicho, son manifestaciones exorbitantes de la conducta contractual de la administración contratante, la que también, como el contratista particular, manifiesta su conducta a través de hechos u operaciones de ejecución. Se insiste en estos actos por oposición a los separables, sometidos por el

mismo código (art. 87 in fine) a acciones distintas a las contractuales, o sea las de nulidad o restablecimiento, y que no son otros que los expedidos por la administración en la etapa previa a la celebración del contrato y que pueden existir sin que éste llegue a celebrarse. Actos separables cuya impugnación deberá hacerse por la vía del proceso ordinario, una vez terminado o liquidado el contrato, salvo el de adjudicación (art. 136, inciso 8°.). Y como estos actos separables están sometidos a las acciones de nulidad y de restablecimiento propias de los demás actos administrativos, ésta última tendrá el término de caducidad de los cuatro meses señalado por el inciso 2°. del artículo 136. Se aclara, además, que cuando la controversia contractual gira en torno a un acto contractual propiamente dicho, la petición de nulidad que se haga contra él con fines de restablecimiento del derecho no la convierte en una simple acción de las reguladas en el artículo 85 del C. C. A.; en otros términos, porque las acciones del artículo 87 (relativas a contratos) pueden girar, o bien sobre el contrato mismo, vr. gr. nulidad, terminación y cumplimiento, o sobre los hechos u operaciones de ejecución o bien sobre el acto contractual que incida en los derechos y obligaciones emanados del contrato, por ejemplo, el que declara su caducidad, su modificación o liquidación, sin que por eso pueda hablarse de términos de caducidad diferentes. Si el acto administrativo impugnado, la Resolución número 8550 de 20 de noviembre de 1984, se notificó el 29 del mismo mes y contra ella no procedía

sino la reposición (recurso que no se interpuso), la caducidad de los dos años empezó a correr tan pronto venció el término de cinco días que tenía el administrado para interponerlo y no había vencido cuando se presentó la demanda, apenas unos cuatro meses después, aproximadamente. Se concluye de lo precedente que la acción no estaba caducada a la fecha de la presentación de la demanda. La acción intentada encaja en las del artículo 87 del código, ya que gira en torno a un acto contractual y su pretensión de nulidad busca dejar en firme la liquidación del contrato de obra celebrada entre las partes el 24 de agosto de 1984, aunque as! no lo pida expresamente el demandante. La prosperidad de la misma, como es obvio, restablecerá el derecho de la contratista, sin que por ello pueda hablarse de que la acción propuesta deje de ser contractual de las del citado articulo 87, para convertirse en una simple acción de restablecimiento de las reguladas en el artículo 85 del mismo estatuto, como lo sostiene el tribunal. Rechazada la ineptitud propuesta por el a quo y no configurado el fenómeno de la caducidad, pasa la Sala a decidir el fondo de la controversia. Para ello, anota: De acuerdo con el artículo 287 del Decreto 222 de 1983, además de los casos señalados en el mismo texto, deberán liquidarse, cuando fuere el caso, los contratos de suministro y de obras públicas. Liquidación que se hará, como lo dispone el artículo siguiente, por el jefe de la entidad contratante. Si éste no interviniera en dicha liquidación el acta final que la contenga estará sujeta a su aprobación (art. 289 ibídem, in fine).

Dejan ver las normas citadas que puede darse una doble situación, así: Si el jefe del organismo estatal contratante interviene en la liquidación, se producirá al acto de liquidación, bien de carácter unilateral si en esa liquidación no intervino el contratista o se negó a suscribir el acta correspondiente; o bien de índole bilateral si se cumplió de común acuerdo. Si el jefe de la entidad contratante no intervino en la liquidación, el trabajo liquidatorio deberá aprobarse por éste. En este evento, el acto de liquidación inicial apenas estará en vía de expedición y tendrá condicionada su validez a la aprobación posterior; o en otros términos, sólo adquirirá validez a partir de ésta. Las diferencias anotadas imponen un tratamiento jurídico distinto. Si el jefe de la entidad contratante intervino en la liquidación y ésta se hizo unilateralmente, no podrá revocarlo con posterioridad si conforma una situación jurídica favorable para el contratista, sin su autorización expresa y escrita, tal como lo dispone el código administrativo en su artículo 73. Si intervino tanto el jefe de la entidad contratante como el contratista y hubo acuerdo, el acto es bilateral y no podrá revocarse sino por el mutuo disenso o anularse por el juez del contrato. Aplicadas las ideas expuestas al caso concreto, se observa: Muestra el acervo probatorio que el día 24 de agosto de 1984 las partes contratantes acordaron la liquidación del contrato de obra pública 4473-1117-84 y suscribieron el acta correspondiente de la misma fecha (a fls. 130 y

ss. del cuaderno principal). Acta que aparece firmada por las siguientes personas: Héctor Vega Garzón, gerente de la demandante, Construca Ltda., Luis Antonio Ardila B., jefe de la División de Interventoría, Alvaro Aramburo A. ingeniero interventor, Antonio Marulanda Rojas, director general de instalaciones Aeronáuticas y Juan Guillermo Penagos Estrada, jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica. El hecho de que no suscriba el acta el doctor Jaime Córdoba Gómez, jefe de la oficina jurídica, no le resta validez al acto porque éste, en puridad de verdad, no tenía que ser firmado sino por los representantes de las partes contratantes. Se observa en ese documento que éstos no dejaron constancia alguna y menos que el jefe del DAAC la hubiera aprobado "bajo condición implícita de estar de conformidad con las normas jurídicas, circunstancia que presupone la revisión y aprobación por l