CE-SEC3-EXP1990-N3106

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL /

REQUISITOS PARA LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

CAUSALES DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

RÉGIMEN JURÍDICO DEL CONTRATO ESTATAL / INTERÉS GENERAL /

EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / EJERCICIO DEL PODER EXORBITANTE DE LA ADMINISTRACIÓN La terminación unilateral de un contrato por parte de la administración lo ha dicho repetidas veces esta Sala (…) ha correspondido siempre el poder exorbitante que la Ley otorga a ésta, terminación que puede adoptar en términos generales la fórmula de caducidad por causales preestablecidas (…) puede obedecer al hecho de haberse celebrado el contrato con violación del régimen de incompatibilidades; y puede deberse a razones de conveniencia y orden público. (…) El contrato se celebró dentro del régimen del decreto 150 de 1.976; y b) El acto de terminación fue dictado con fundamento en razones de conveniencia, tal como se expresa en as considerandos, por cuanto " dentro de la ejecución del contrato se han presentado distintas circunstancias de orden económico y técnico. “y c) No alegó la administración para terminarlo ninguna de las causases previstas, para la caducidad del contrato ni arguyó la infracción al régimen de compatibilidades e

inhabilidades. (…) la terminación del contrato obedeció única y exclusivamente a razones de conveniencia administrativa y la administración ni si quiera arguyó motivo o causal diferente. Aunque la cláusula que tal conducta permitió, alegada como apoyo (la vigésima segunda), hable en forma general " de cualquier causa que a su juicio haga necesaria tal determinación " no podrá entenderse por ésta sino aquélla impuesta por el interés general o el orden público, motivos únicos justificativos de una terminación cuando no se dan motivos de caducidad o de incompatibilidad o inhabilidad y eso porque el interés general que representa y salvaguarda la administración prevalece sobre el interés particular del contratista.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 / NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 11 de mayo de 1990; Exp. 4217.

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA DE

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / LÍMITES DE TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / OPORTUNIDAD DE TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / REQUISITOS DE TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DEL CONTRATO

ESTATAL / OBLIGACIÓN CONTRACTUAL / RÉGIMEN JURÍDICO DEL

CONTRATO ESTATAL / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

[L]a cláusula no otorga una potestad discrecional a la administración porque, en general, todas las causales de terminación deben ser regladas, bien porque estén contempladas en la Ley o en el contrato, que, en definitiva también es la ley para los contratantes. La terminación de un contrato administrativo tanto en el régimen del decreto 150 de 1.976 como en el actual o 222 de 1.983, requiere en todos los casos resolución motivada; motivación que no puede cumplirse con la simple formulación de frases genéricas o de comodín susceptibles de ser aplicadas a todos los casos, porque los motivos así expuestos se consideran insuficientes (…) Cuando la administración termina un contrato en forma unilateral debe explicar claramente el porqué. Solo así el contratista podrá defender sus derechos, si considera que esos motivos no se dieron o fueron irrelevantes, y si lo hace por motivos de conveniencia, orden público o interés general tendrá que indicar en qué consisten tales motivos y cual es su alcance. No podrá limitarse a afirmar la entidad contratante en forma genérica que la medida obedece a " razones de orden público" o "se estima conveniente " o ". el orden público así lo exige", porque este equivale, como se dijo, a no decir nada. Las razones de orden público o de interés general, genéricamente conocidas como de conveniencia, esgrimidas por la administración deben tener entidad y relevancia y son controlables jurisdiccionalmente. Como lo ha dicho la jurisprudencia esas razones están envueltas en el control de legalidad y no en el simple control del mérito. Control de legalidad que se extiende no sólo a constatar la veracidad de los motivos

expuestos, sino también a evaluar la seriedad, la pertenencia de estos y la proporcionalidad con la medida tomada.

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / FALTA DE

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / INDEBIDA MOTIVACIÓN DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE

OBRA PÚBLICA / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

CLÁUSULA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO

[L]a resolución impugnada carece de la motivación. La razón expuesta para terminar el contrato cuestionado constituye una típica motivación de comodín. Decir que, dentro de la ejecución del contrato se han presentado distintas. circunstancias de orden económico y técnico que han hecho ver la conveniencia de hacer uso de la facultad consagrada en la cláusula vigésima segunda del contrato principal # 60 / 77 y que justifica la terminación del mismo", equivale a no decir absolutamente nada, a no motivar. (…) La decisión administrativa que se enjuicia desfigura por completo lo establecido en el Decreto - Ley 150 de l.976, cuyo propósito no pudo ser otro que el de garantizarle a las personas que contraten con el Estado, por que han demostrado suficiente capacidad técnica, excelente financiera, y que mientras cumplan sus compromisos, no se les puede atropellar, pues en este campo la organización y solvencia operativo y actuación de la Administración es reglada y en supuesto y discutible caso, de que se aceptara cierta discrecionalidad administrativa, ésta no podría confundirse con la

libertad de accion, pues ya se vio claramente en los razonamientos precedentes sobre el artículo 20 de la constitución, que el funcionario no puede hacer sino lo que lo Constitución, las leyes o los reglamentos les autorice expresamente, y viola estos reglamentos por acción u omisión.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 150 DE 1976 / CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 20

PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN PÚBLICA / PRESUPUESTOS DE LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA /

EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO

CONTRACTUAL / LÍMITES DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / OPORTUNIDAD DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / PROCEDENCIA DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / REQUISITOS DE TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ESTATAL / EFECTOS DEL CONTRATO ESTATAL / OBLIGACIÓN

CONTRACTUAL / EL CONTRATO ES LEY PARA LAS PARTES /

NORMATIVIDAD APLICABLE / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA Los procedimientos establecidos en el estatuto de los Contratos con la Nación, este es, el Decreto Ley 150 de 1.976, serían nulatorios, si se aceptara que la Administración por si y ante sí, puede proceder a terminar un contrato, sin atemperarse al procedimiento que antecede a esta decisión, bien sabido es, que al seguirse cualquier procedimiento, deben cumplirse las formalidades preestablecidas. Lo anterior es un mandato, no sólo Constitucional, artículo 26, si

no legal y así se desprende claramente del artículo 191 del Decreto - Ley 150 de 1.976 antes comentado, el cual ordena, corno se indicó ya unas actuaciones previas, o mejor, unas situaciones claramente establecidas que no es posible pretermitir. (…) mientras no se produzcan reformas en la legislación sobre los Contratos administrativos, éstos seguirán estudiándose a la luz de los principios del Derecho Civil, el Contrato es Ley para las partes ( Art. 1.602 C.C.) correspondiéndole al Juez aplicar a los mismos las teorías que tratan hoy en día de proteger los desequilibrios económicos y políticos como es, entre otros, la de la imprevisión, y guardar el equilibrio de las cargas públicas a que se encuentran sometidos los ciudadanos, siguiendo el criterio que da razón de ser al Contencioso Administrativo: La defensa de lo ciudadanos de los abusos del poder." La terminación de un contrato por razones de orden público debe obedecer a motivos de especial gravedad o seriedad. (…) Tan cierto es esto que su consagración legal el estatuto contractual vigente está sometida a serias restricciones que ponen de presente la excepcionalidad. Por un lado, sólo procederá cuando graves motivos posteriores al perfeccionamiento del contrato o sobrevinientes de ejecución, determinen que es de grave inconveniencia para el interés publico el cumplimiento del objeto del contrato; y por el otro, sólo podrá, luego de consultar con el Consejo de Ministros y no podrá basarse consideraciones de orden público o coyuntura económica crítica. El hecho de que el decreto de 150 de 1.976 no tuvieron consagración expresa esta forma de

terminación por razones de orden público y sí en el decreto 222, le permite al juzgador tomar este último estatuto como hito interpretativo para medir su alcance.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 / DECRETO LEY 150 DE 1976 - ARTÍCULO 191 / CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 26 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 1602

IMPROCEDENCIA DE LA REANUDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / IMPROCEDENCIA DE LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO - Por haberse ejecutado y terminado por parte de otro contratista / INDEMNIZACIÓN DE

PERJUICIOS / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO Dada la no procedencia de la pretensión principal en cuanto restablecimiento, se entiende, la Sala interpreta la demanda en su conjuntó concluye que la parte actora quiere realmente que se le cumpla el contrato pero, como no es posible imponerle la administración que continúe vinculo contractualmente con quien no desea, todo se reduce a una pretensión indemnizatoria por incumplimiento. Incumplimiento de la administración que tuvo su culminación en forma ilegal terminó el contrato y lo liquidó. (…) a ciencia cierta no se aclara si el daño se reclama como causado por el acto de terminación del por el incumplimiento de la administración a sus obligaciones Además, no existe ninguna claridad en la identificación de los perjuicios. Baste pensar que reclama en la pretensión 2, literal

b, que se le paguen todos los gastos que ha hecho por razón del contrato desde cuando se inicio este hasta cuando se disponga su reanudación. (…) vista la obra ejecutada por la contratista cabe concluir que durante el plazo de ejecucióndescontando el término de congelación - no se trabajo el ritmo acordado y que lo construido no se compadece con el plazo total contrato. Que es técnicamente posible variar o delimitar la parte de una estructura que se va a construir. Y que el cambio fue aceptado por la contratista, tal como aparece en el acta (…) en la que se autoriza a la parte técnica del Fondo para delimitar la parte de la estructura total que se podrá construir.

VALORACIÓN DEL DICTAMEN PERICIAL / VALOR PROBATORIO DEL

DICTAMEN PERICIAL / EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

PRECIO DEL CONTRATO / UTILIDAD DEL CONTRATISTA / INCIDENTE DE LIQUIDACIÓN DE PERJUICIOS / INTERÉS COMERCIAL / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / REDUCCIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOSPor incumplimiento parcial del contratista / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO - Por parte de ambas partes / TERMINACIÓN DEL CONTRATO [E]l dictamen de los expertos merece acogida y las cifras señaladas deberán tenerse en cuenta para la liquidación que con base en esta sentencia deberá cumplirse. Asimismo deberá tenerse en cuenta que la contratista, si hubiera podido ejecutar la totalidad del contrato, habría recibido una utilidad determinada, la que podrá establecerse pericialmente, teniendo en cuenta que no deberá

referirse sino a la parte de la obra que no se ejecutó. Para el efecto servirá de referencia la propuesta inicial hecha por la contratista en lo que toca con este punto específico. De la suma así determinada deberá descontarse un 50% dado que la conducta incumplida tanto de la contratista como de la administración jugó papel decisivo en la terminación del contrato, la que debió hacerse por razones distintas a las expuestas en el acto de terminación. La liquidación deberá hacerse en forma incidental, artículo 137 del C. de P.C. (decreto 2282 de 1.989) y 172 del C.C.A.. Aunque la contratista pida intereses legales la Sala estima, para evitar equívocos, que deben ser comerciales y no civiles.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2282 DE 1989 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 171

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ANTONIO JOSÉ DE IRISARRI RESTREPO

Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1990-N3106

Actor: SOCIEDAD BLANCO Y ROSALES LTDA

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede la Sala a decidir el presente asunto.

Mediante demanda presentada el 2 de Noviembre de 1.980 la sociedad " Blanco y

Rosales Ltda. " demanda la nulidad de la resolución 5727 de 10 de ese año, mediante la cual el Fondo Nacional Hospitalario terminado el contrato # 60 / 77 de 6 de Diciembre de 1977 para la construcción del edificio Nuevo Hospital de Tunja y la liquidación del mencionado efectuado por el citado Fondo. Como hechos se narran en síntesis en el libelo: 1) Que el Ministerio de Salud a través del Fondo Hospitalario Nacional, abrió licitación pública para la construcción del Nuevo Hospital de T unja. 2) Que el contrato le fue adjudicado a la firma Blanco y Rosales Ltda. (resolución # 7918 de Noviembre 18 de 1.977) y se le exigió a ésta el envío de maquinaria y personal al sitio de la obra, antes de su formalización, para aprovechar la visita del señor presidente de la República, levantándose para el efecto un acta de iniciación provisional de la obra. 3) Que el contrato cumplió todas las exigencias de la ley, el que fue aprobado por el Consejo de Ministros y por el Consejo de Estado. 4) Que cumplido todo el trámite se levantó acta de iniciación real de la obra el día 26 de Abril de 1.978 y se señala como fecha de terminación el 26 de Agosto de 1.979. 5) Que al mes de haberse iniciado la obra se debió modificar la cantidad de obra contratada por no corresponder a proyecto aprobado. 6) Que la improvisación de la administración se pone de presente al comparar las diferencias existentes en los cálculos estructurales, así: "Cantidad de obra: de 7.000 M2 aproximados en el pliego de condiciones y contratos originalmente, a 16.500 M2 de estructura;

Cantidad de material: de 124 toneladas de hierro a 600 toneladas; Excavaciones: de 3.200 M3 a 22.000 M3.

Aumento de costos: el hierro: de $2'400.000.oo a $13'.000.000.oo." Además, los planos resultaron incompletos. 7) Que dentro del área de la obra estuvo por más de un año el matadero municipal y que aún permanece allí el Cuerpo de Bomberos. 8) Que el contrato se prorrogó hasta el 26 de Junio de 1.980 y para el se celebró el contrato adicional 38 / 79; prórroga que se produjo no por imputables al contratista. 9) Que el 16 de Enero de 1.980 se acuerda reanudar la obra que estuvo suspendida desde el 27 de Agosto de 1.979; en el acta correspondiente se que se reconocería al contratista los tiempos muertos de paralización. 10) Que a mediados de Marzo se produjo un considerable descenso en suministro del cemento, lo que se agravó con el desvío que hizo el interventor toneladas hacia otra obra que adelantaba el señor Mojica, hijo del Director Fondo. 11) Que se presentaron serias dificultades en el trámite de las cuentas de obra y se rompió la armonía de la relación contractual. 12) Que pese a que se trató de lograr un acuerdo entre las partes (reunión 6 de Mayo de 1.980 ) el día 12 de este mes se le informó a la contratista el contrato se terminaría unilateralmente con base en la cláusula XXII y se procedería a la liquidación dentro de los 60 días siguientes; pasos que cumplieron y que son

precisamente los impugnados en esta acción. 13) Que la liquidación no se ajusta a la realidad porque en ella " se reconoce sin ningún fundamento el pago de parte de las primas de las Pólizas, pues sólo se reconoce la suma de $202.550.oo, cuando lo pactado ascendió la cantidad de $1'319.978.oo;, por concepto de publicación en el Diario sólo se reconoce la suma de $3.410.79, cuando en realidad lo pagado fue de $18.427.oo; por concepto de timbre del contrato, el contratista pagó la $95.994.oo,y en la liquidación sólo se reconoce por dicho concepto la cantidad de $17.064.75; el contratista contrató una comisión de Topógrafos para que rindieran y calcularan lo que el Fondo omitió tan alegremente en su contrato, y por este trabajo pagó la suma de $186.853.71, y ahora el Fondo se benefició de este trabajo sólo pretende reconocer la suma de $6.637.50. Para no hacer extenso este punto, que será materia de la controversia, simplemente anotó que la LIQUIDACION UNILATERAL DEL FONDO, DE VALORES por la suma de $14'052.061.71, suma considerable que al serle desconocida a mi mandante en la liquidación lo coloca en una situación de quiebra". Las pretensiones de la demanda son del siguiente tenor:

" LO QUE SE DEMANDA:

"1. - Que es nula la Resolución No. 5.727 de fecha Julio 10 de 1980 aprobada por el señor Ministro de Salud, mediante la cual se declaró unilateralmente terminado el Contrato No. 60 / 77 de fecha 6 de Diciembre de 1.977, celebrado entre LA

NACION - FONDO NACIONAL HOSPITALARIO - y mi mandante, para la construcción del Edificio Nuevo Hospital de Tunja, Boyacá, y se dispone su liquidación. "2. - Que como consecuencia de la nulidad del Acto Administrativo acusado, y en orden al restablecimiento del derecho violado, se declare: ."a) Que el Contratista tiene derecho a que se continúe con él, la obra contratada , con las modificaciones y reajustes que sean necesarias que la conveniencia pública aconsejen, respetando los legítimos derechos del Contratista. "b) Que el Contratista tiene además pleno derecho, a que se le reconozca y pague todos los gastos que ha hecho por razón del Contrato desde cuando se inició éste hasta cuando se disponga su reanudación, y por lo tanto no hay razón para hacerse efectiva la fianza de la Compañía de Seguros de Colombia S.A. debiendo a la vez, reintegrar a los demandantes la suma de dinero retenido o descontada en la Acta de Liquidación. “c) Que además del reconocimiento antes indicado, se debe decretar a su favor, como simple indemnización por el lucro cesante lo que corresponda a los intereses que aquéllas sumas hubieren podido reportarle a la tasa del interés legal.. "3. - En caso de que esa Honorable Corporación considere que la Resolución acusada y que sirve de soporte a la Liquidación que se rechaza y que es objeto de esta controversia, es formalmente legal, se disponga, que la Nación FONDO NACIONAL HOSPITALARIO está obligada a indemnizar a la Sociedad "BLANCO Y ROSALES LIMITADA ", por los daños y perjuicios que le han sido causados

durante el desarrollo del contrato, como en la etapa de la liquidación del mismo; "4. - Que en virtud de la declaración anterior, LA NACION - FONDO NACIONAL HOSPITALARIO, con imputación al Presupuesto del indicado organismo adscrito al Ministerio de Salud, o al que las disposiciones legales indiquen, debe pagar a la Sociedad BLANCO ROSALES LIMITADA, como indemnización de daños y perjuicios (Lucro Cesante - Daño Emergente ), la suma de VEINTICINCO MILLONES DE PESOS (25.000.000.oo) Moneda Legal o la cuantía mayor o menor que se fije mediante peritos, o lo que se pruebe en el curso del debate correspondiente, dentro del término de treinta (30) días a partir de la ejecutoria de la sentencia que recaiga sobre esta demanda al tenor del artículo 121 del Código Contencioso Administrativo. Que además de la indemnización indicada en el punto precedente la firma Contratista "BLANCO Y ROSALES LIMITADA" se debe decretar el reconocimiento y pago por los daños y perjuicios ocasionados las sumas por concepto de honorarios, administración, obras ejecutadas, intereses pagados a terceros por descuento de cuentas no pagadas, y todos los gastos e inversiones que el Contratista hizo para toda la obra contratada." Cumplido el trámite de rigor, es oportuno entrar a decidir. Para ello, se considera : La señora fiscal séptima de la Corporación en su vista de Marzo 20 de 1990 estima que se deben denegar la súplicas de la demanda, referidas en los puntos 1 y 2; y que las distinguidas con los numerales 3, 4 y 5 por no haberse impugnado

el acto por el cual se ordenó la liquidación, o sea la resolución # 8188 de 11 de Septiembre de 1.980.

De esa vista fiscal se destaca: En relación con las normas constitucionales citadas como infringidas debe precisarse lo siguiente: Una norma constitucional es un precepto de carácter general cuyo desarrollo corresponde a las leyes y decretos. En tales condiciones, lo normal es que la alusión a una norma constitucional, y por lo mismo su infracción, sea indirecta, por que existe una norma de inferior jerarquía que la desarrolla y resulta infringida de manera directa con una actuación administrativa viciada; y es por .esta infracción que resulta indirectamente violada la disposición constitucional. En consecuencia, la mayoría de los casos no basta con mencionar la violación de la Constitución sino que resulta indispensable explicar cuál es la norma legal o reglamentaria que se infringe con una actuación administrativa y que da origen a la violación del precepto constitucional. " En el presente caso se observa que se comentan los artículos de la Constitución para establecer las obligaciones de la administración, su responsabilidad y la falla en los procedimientos que da origen al enjuiciamiento de la actuación administrativa; pero no se precisa cuáles eran las normas que establecían en forma concreta tales obligaciones y procedimientos y la responsabilidad de la administración, y que al ser infringidas con la actuación administrativa, condujeran a violación indirecta de los preceptos constitucionales. "La parte actora cita entre las normas violadas el Decreto 150 de 1976 pero lo hace de manera general, contrariamente a lo dispuesto por la ley como presupuesto de la demanda, por lo cual no es posible para el fallador

administrativo analizar una violación si no se precisa el artículo correspondiente, como lo ha dicho la jurisprudencia en forma reiterada. "El único artículo del Decreto 150 de 1.976 que se menciona, es el 191, que el Despacho procede a analizar frente al cargo de violación que aparece en la demanda. "En primer término debe precisarse que la disposición citada aparece bajo el acápite - Liquidación de los contratos " y se refiere, por consiguiente, a la procedencia de la liquidación que, en el sub judice fue ordenada mediante Resolución No. 8188, dictada por el señor Ministro de Salud el 11 de Septiembre de 1.980 no demanda en el presente juicio, proferida con posterioridad al único acto acusado, Resolución 5727 del 10 de Julio de 1.980, por medio de la cual se declaró terminado el contrato y dictada, a su vez, por aplicación de la cláusula vigésima segunda del mismo contrato. "Conforme a lo anterior, la norma invocada como violada no es aplicable al caso en estudio pues, se repite, mientras lo impugnado es la Resolución que dio por terminado el contrato, lo regulado por el Art. 191 citado es la procedencia de la liquidación que, para el caso presente, fue ordenada por la Resolución 8188 del 11 de Septiembre de 1.980, que no ha sido cuestionada. "En cuanto a la violación del art. 1.602 del C.C. se debe observar que, no se especifica el cargo de violación del precepto que tiene diferentes aplicaciones en consecuencia sólo puede inferirse que la Administración por aplicación del contrato y con invocación de una de sus cláusulas, lo dio por terminado, sin que

pueda deducirse de tal acto y frente a lo expuesto en la demanda sobre el particular, violación del precepto. Para la Sala no asiste la razón al Ministerio Público, por cuanto la resolución #5727 de 10 de Julio de 1.980, por la cual se declaró terminado unilateralmente el contrato 60 / 77 celebrado entre las partes, está afectada de nulidad, tal como pasa a explicarse: El contrato de obra pública 60 / 77 fue terminado en forma unilateral por el señor Ministro de Salud, alegando para el efecto lo dispuesto en la cláusula vigésima segunda, según la cual " la Nación Fondo Nacional Hospitalario mediante resolución motivada podrá terminar el presente contrato o reducir su objeto por cualquier causa que a su juicio haga necesaria tal determinación, dando aviso al contratista con sesenta días calendario de anticipación" (Subrayas fuera de texto). Ahora bien, frente a la legislación vigente a la sazón, o sea el decreto de 1.976, cabe hacer las siguientes reflexiones: La terminación unilateral de un contrato por parte de la administración lo ha dicho repetidas veces esta Sala y lo retiró en su sentencia de Mayo 11 de 1.990 (Proceso 4217) "ha correspondido siempre el poder exorbitante que la Ley otorga a ésta, terminación que puede adoptar en términos generales la fórmula de caducidad por causases preestablecidas (artículos 48 y siguientes); puede obedecer al hecho de haberse celebrado el contrato con violación del régimen de incompatibilidades; y puede deberse a razones de conveniencia y orden público. "El decreto 150 de 1.976 no contempla expresamente sino las dos primeras

formas; vale decir, la caducidad y la terminación como sanción por violación del régimen de incompatibilidades e inhabilidades. "La terminación unilateral de un contrato por parte de la administración régimen de excepción que es, impone, en principio, interpretación restrictiva con sujeción a la ley. "Pese a esto y aunque nada haya dicho el citado decreto 150 sobre terminación por razones de conveniencia o de interés público, forma autorizada por el artículo 19 de 1.982, del decreto 222 de 1.983 en artículo 8o. de la ley 19 de 1.982, la administración también aquel entonces haciendo prevalecer el interés general sobre tal evento, el contratista debía ser indemnizado en virtud del principio de igualdad frente a las cargas públicas, aunque mediara culpa ni incumplimiento de la administración" (Sentencia citada). Se transcribe la jurisprudencia en lo pertinente porque se ajusta a la realidad que muestra el caso sub judice, porque: a) El contrato se celebró dentro del régimen del decreto 150 de 1.976; y b) El acto de terminación (resolución 5727 de 10 de Julio de 1.980) fue dictado con fundamento en razones de conveniencia, tal como se expresa en as considerandos, por cuanto " dentro de la ejecución del contrato se han presentado distintas circunstancias de orden económico y técnico. “y c) No alegó la administración para terminarlo ninguna de las causases previstas, para la caducidad del contrato ni arguyó la infracción al régimen de compatibilidades e inhabilidades. Precisado lo anterior, hay que concluir que la terminación del contrato obedeció única y exclusivamente a razones de conveniencia administrativa y la

administración ni si quiera arguyó motivo o causal diferente. Aunque la cláusula que tal conducta permitió, alegada como apoyo (la vigésima segunda), hable en forma general " de cualquier causa que a su juicio haga necesaria tal determinación " no podrá entenderse por ésta sino aquélla impuesta por el interés general o el orden público, motivos únicos justificativos de una terminación cuando no sedan motivos de caducidad o de incompatibilidad o inhabilidad y eso por que el interés general que representa y salvaguarda la administración prevalece sobre el interés particular del contratista. En este sentido la cláusula no otorga una potestad discrecional a la administración por que, en general, todas las causases de terminación de el ser regladas, bien porque estén contempladas en la Ley o en el contrato, que, en definitiva también es la ley para los contratantes. La terminación de un contrato administrativo tanto en el régimen de¡ decreto 150 de 1.976 como en el actual o 222 de 1.983, requiere en todos los casos resolución motivada; motivación que no puede cumplirse con la simple formulación de frases genéricas o de comodín susceptibles de ser aplicadas a todos los casos, porque los motivos así expuestos se consideran insuficientes, hasta el punto que se estiman por la doctrina como no expuestos. Cuando la administración termina un contrato en forma unilateral debe explicar claramente el porqué. Solo así el contratista podrá defender sus derechos, si considera que esos motivos no se dieron o fueron irrelevantes, y si lo hace por motivos de conveniencia, orden público o interés general tendrá que indicar en qué consisten tales motivos y cual es su alcance. No podrá limitarse a afirmar la

entidad contratante en forma genérica que la medida obedece a " razones de orden público" o "se estima conveniente " o ".el orden público así lo exige", porque este equivale, como se dijo, a no decir nada. Las razones de orden público o de interés general, genéricamente conocidas como de conveniencia, esgrimidas por la administración deben tener entidad y relevancia y son controlables jurisdiccionalmente. Como lo ha dicho la jurisprudencia esas razones están envueltas en el control de legalidad y no en el simple control del mérito. Control de legalidad que se extiende no sólo a constatar la veracidad de los motivos expuestos, sino también a evaluar la seriedad, la pertenencia de estos y la propo