CE-SEC3-EXP1990-N4217

TERMINACIÓN DEL CONTRATO / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / RÉGIMEN

DE INHABILIDADES / RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES / CLÁUSULA

EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / INTERÉS PÚBLICO / RUPTURA

DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS La terminación unilateral del contrato por parte de la administración ha correspondido siempre al poder exorbitante que la ley le otorga a ésta; terminación que pueda adoptar en términos generales la fórmula de la caducidad, por causales preestablecidas; puede obedecer al hecho de haberse celebrado el contrato con violación del régimen de incompatibilidades e inhabilidades; y puede deberse a razones de conveniencia y orden público. (…) En tal evento, el contratista debía ser indemnizado por virtud del rompimiento del principio de la igualdad frente a las cargas públicas, aunque no mediara culpa ni incumplimiento de la administración.

FUENTE FORMAL: DECRETO 150 DE 1976 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 19 / LEY 19 DE 1982 – ARTÍCULO 8

TERMINACIÓN DEL CONTRATO / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL / RÉGIMEN

DE INHABILIDADES / RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES / CLÁUSULA

EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / INTERÉS PÚBLICO / RUPTURA

DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / RUPTURA DEL EQUILIBRIO

DE LAS CARGAS PÚBLICAS / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL El mismo Decreto 150 confirmó la idea al permitir una serie de actos unilaterales de contenido ejecutorio, tales como el de caducidad (artículo 51), el de terminación (artículo 11), el de multas (artículo 60), el de liquidación (artículo 192). Actos administrativos contractuales dotados, como los demás, de las presunciones de legalidad y veracidad. Desde ese entonces se sostuvo que tales actos podían, al incidir en la relación negocial misma, causar perjuicios al contratista, quien para buscar el restablecimiento del derecho así violado debía solicitar su nulidad. Nulidad que podía impetrarse también dentro de la propia controversia contractual, porque ese acto no era más que manifestación de la conducta contractual de la entidad pública en desarrollo de un poder legal exorbitante o inusual en el campo privado, que podía introducir modificación en el negocio jurídico o en sus alcances.

FUENTE FORMAL: DECRETO 150 DE 1976 – ARTÍCULO 51 / DECRETO 150 DE 1976 – ARTÍCULO 60 / DECRETO 150 DE 1976 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 150

DE 1976 – ARTÍCULO 192

PRINCIPIO DE LEGALIDAD / TERMINACIÓN DEL CONTRATO / TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / CADUCIDAD DEL CONTRATO

ESTATAL / RÉGIMEN DE INHABILIDADES / RÉGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / INTERÉS PÚBLICO / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS

PÚBLICAS / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL Para la Sala la cláusula vigésima cuarta del contrato, tal como está concebida, según la cual la gerencia “podrá terminar el presente contrato por cualquier causa que a juicio haga necesaria tal determinación, dando aviso al contratista con 60 días de anticipación”, podrá estimarse nula porque le entrega a la entidad pública una exorbitancia absoluta que no está en ninguna ley y porque traduce un poder discrecional que no se compadece con el régimen de las competencias de los funcionarios públicos que es de derecho estricto. El poder de terminación del contrato es y debe ser reglado. Por eso la administración, con sujeción al Decreto 150 de 1976, solo podía terminarlo por caducidad, por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y por razones de orden público, haciendo prevalecer el interés general sobre el particular, como se dijo atrás.

ACCIÓN INDEMNIZATORIA / FALLO INHIBITORIO / IMPROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN / ACCIÓN DE NULIDAD / CONTRATO ADMINISTRATIVO /

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / TERMINACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CULPA CONTRACTUAL La demanda, en la forma planteada, no permite un pronunciamiento de fondo. Como se dijo, si el actor pretendía el resarcimiento de los perjuicios por el incumplimiento de la administración, debió pedir la nulidad del acto de la administración que le puso fin al contrato por razones de conveniencia pública. (…) Con la subsistencia en el ordenamiento jurídico de este acto, no sería posible

afirmar una razón diferente (el incumplimiento de la administración) que llevaría implícita el reconocimiento de una culpa contractual, que estaría en contradicción con el motivo (la conveniencia) expresado en el acto que, per se, no es ilegal, culposo o injusto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSOS ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá D.C., once (11) de mayo de mil novecientos noventa (1990)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1990-N4217

Actor: PEDRO GUILLERMO JIMENEZ VARGAS

Demandado: EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA Referencia: ACCIÓN INDEMNIZATORIA Procede la Sala a decidir el presente proceso instaurado por el Ingeniero Pedro Guillermo Jiménez Vargas contra la Empresa Puertos de Colombia, mediante el cual se pide: “III. 1. Que se declare que el demandado por su culpa grave, ocasionó graves perjuicios al demandante, al ordenar la suspensión de los trabajos y al terminar irregularmente y unilateralmente el contrato No. 35 de 1979, relativo a la

construcción de la bodega No. 5 del Terminal Marítimo de Santa Marta. “III. 2. Que se condene al demandado a pagar todos los perjuicios causados al demandante, que se demuestre en el proceso. “III. 3. Que se condene al demandado a pagar los perjuicios a que se refiere el punto III. 2., anterior, corregidos monetariamente, de modo que el valor intrínseco de la condena no se envilezca. “III. 4. Que se condene al demandado a pagar los intereses, costas y agencias en

derecho del proceso”. En la demanda se narran en síntesis los siguientes hechos fundamentales:

1. Que Puertos de Colombia abrió licitación para la construcción de la bodega 5 del terminal de Santa Marta y le adjudicó el contrato al Ingeniero Pedro Guillermo Jiménez V., el que se suscribió el 19 de octubre de 1979, por un valor de

$62'540.410.96.

2. Que en virtud de ese contrato, el contratista se obligó a ejecutar para la Empresa

obras de construcción de la bodega No. 5 del terminal, de acuerdo con los planos, especificaciones y condiciones del pliego.

3. Que en la cláusula vigésima cuarta se convino la terminación del contrato por voluntad de la Empresa.

4. Que la ejecución se inició de acuerdo con lo convenido, dentro de lo previsto y se hubiera podido cumplir de no haber mediado el desgreño administrativo de la Empresa; la que cometió errores como el de la localización de la obra, la que inicialmente quedaba, una parte, ubicada en las aguas de la bahía y otra, sobre un risco.

5. Que esta circunstancia impuso la paralización de los trabajos, la que fue ordenada por los interventores Juan E. Pedraza P., jefe de ingenieros y Víctor Linero, Jefe de interventores. Como consecuencia de esa suspensión, que duró unos siete meses, el contratista sufrió serios perjuicios; los que se determinan el punto 1.13 del libelo (a folio 149 y siguientes ) y se justiprecian en la suma de

$52'793.474.oo.

6. Que durante esa suspensión, el demandante incurrió en gastos de

administración por un valor superior a los $3'000.000.oo; tuvo que pagar indemnización a terceros por cerca de $10.000.000.oo y afrontar un concurso de acreedores ante el juzgado 14 civil del circuito de Bogotá.

7. Que de acuerdo con el estudio elaborado por Asesores Extranjeros, se evidenció la inconveniencia de ejecutar la obra; la que sin análisis por parte de Puertos de Colombia se contrató con el Ingeniero demandante.

8. Que por tales razones, Puertos de Colombia se vio precisado a darlo por terminado mediante la resolución 0076 “sin fecha”; terminación que, según el demandante “ocasionó perjuicios a mi poderdante, el cual tenía derecho a ejecutar una determinada cantidad de obra, y a percibir por esta ejecución, unas ciertas utilidades previstas En el contrato, las cuales no pudo percibir. Esta terminación unilateral se hizo con infracción directa de la cláusula 24 del contrato que vinculaba a las partes, toda vez que no se dió aviso al Contratista de dicha terminación con los 60 días de anticipación previstos en la mencionada cláusula. Por esta terminación unilateral, y por la suspensión de los trabajos ordenada por PUERTOS DE COLOMBIA, mi poderdante sufrió graves perjuicios, que demostraré a lo largo del proceso, y por los cuales debe ordenarse a la citada Empresa a pagar las sumas a que haya lugar, más sus intereses, reajustes de toda índole, costas y demás sumas”.

En el capítulo “Normas Violadas ...” se señalan como infringidos los artícu - los 1602 y 1546 del C.C.; 19 y 27 del Decreto 150 de 1976; la cláusula 24 del contrato.

Insiste la demandante en la aplicación del Decreto 150 de 1976 y no en la del Decreto 222 de 1983. Con base en esa aplicación - afirma - la resolución de terminación no es acto administrativo, pues solo a partir de la Ley 18 de 1982 adquirieron ciertas decisiones contractuales tal carácter. Cumplido el trámite de rigor, es oportuno entrar a decidir. Para ello, se considera: Para la fiscalía 7a. de la Corporación, la demanda no está llamada a prosperar, ya que se estableció dentro del proceso que no hubo suspensión de los trabajos, ni terminación irregular del contrato No. 35 de 1979. De esa vista fiscal, se destaca: “Al folio 21 obra fotocopia de la Resolución No. 00084 de 11 de junio de 1980, motivada en el incumplimiento del contratista en el programa de trabajo, especialmente en lo referente al relleno de la ensenada de Taganguilla, pues de 40.000 m3 programados solo había ejecutado 25.050 m3 a causa de no haberse adquirido oportunamente los explosivos necesarios y de haber reducido el equipo de trabajo, pues así lo afirmó el interventor los días 24 y 27 de marzo y 30 de abril de 1980. Dicho atraso se prolongó hasta el 30 de junio de 1980. “Con base en lo anterior y de acuerdo con la cláusula vigésimo - tercera del contrato No. 35 de 1979, el Gerente de la Empresa Puertos de Colombia resolvió sancionar al ingeniero Pedro Guillermo Jiménez Vargas con la suma de veinte mil ($20.000 ) pesos por incumplimiento de las estipulaciones del contrato. Esta

resolución, cuya presunción de legalidad no fue cuestionada, demuestra que el señor Pedro Guillermo Jiménez incumplió reiteradamente algunas obligaciones contraídas en virtud del contrato No. 35 de 1979, por el cual se hizo acreedor a la sanción. En cuanto a las causas del incumplimiento que le acarreó la sanción, fueron mencionadas en el oficio suscrito por el contratista, ingeniero Pedro Guillermo Jiménez Vargas cdo. 1 a folio 19 dirigido al doctor Rodrigo Fuentes Noguera, Gerente General de la Empresa Puertos de Colombia. En tal oficio se ponen en conocimiento del citado funcionario las actividades que en ese momento - agosto l9 de 1980 - se desarrollaban, pero además le manifiesta que debido a problemas de financiación, de orden público (como hurtos y amenazas personales) y también a la falta de crédito regional, la obra podría verse afectada en su culminación. Fue así como el contratista puso a consideración del gerente la posibilidad de que el contrato se liquidara parcialmente, situación que conllevaría el recibo de elementos y materiales de la obra, adicionando lo correspondiente al señor de Taganguilla por valor aproximado de quince millones ($15.000.000.oo) de pesos, pues la obra disponía de los elementos y equipos necesarios para cumplir con algunas urgencias del terminal. El oficio finaliza diciendo:“ Esta petición la hago con el fin de amortizar en proporción la parte correspondiente al anticipo” y “Con estas causas yo estaría en condiciones de negociar la liquidación amistosa del contrato de la referencia.” (subrayas fuera del texto). “Lo anterior demuestra la imposibilidad que tenía el contratista para ejecutar el

contrato No. 35 de 1979, hasta el punto que solicitó a Colpuertos la liquidación amistosa del mismo. “La resolución No. 00076 que, contra lo que afirma la demanda, sí está fechada el 25 de marzo de 1981, mediante la cual el Gerente General de Puertos de Colombia dió por terminado el contrato de las referencias no fue objeto de esta controversia, conservando en consecuencia el valor jurídico de su contenido. “El demandante señala ese acto administrativo como una de las causas que le generaron perjuicios, pues asegura que Puertos de Colombia no avisó al contratista, sesenta (60) días antes, su resolución de terminar unilateralmente el contrato, tal como lo previó la cláusula vigésimo - cuarta. Tal afirmación queda desvirtuada con la consideración que hace la parte motiva de la resolución mencionada, que dice“ Que en tiempo oportuno Colpuertos comunicó al Contratista la determinación tomada por la Junta Directiva con relación al contrato No. 35 de 1979 quien la ha aceptado de acuerdo a lo estipulado en el contrato ” (subrayas fuera del texto). “De lo anterior se infiere que en realidad, después de que el contratista se comprometió con Puertos de Colombia a construir la bodega No. 5 en el Terminal Marítimo de Santa Marta, se vió imposibilitado a cumplir algunas de sus obligaciones contractuales, llegando hasta el punto de solicitar a la entidad contratante la liquidación del convenio, petición que según da cuenta la resolución 00076, cuya legalidad, como se observó antes, se presume, fue acogida por Puertos de Colombia y aceptada por el contratista. “En la demanda se afirma que el contratista también sufrió perjuicios a causa de la

orden que le impartieron los funcionarios de Colpuertos, específicamente el ingeniero jefe Luis E. Pedraza Pretel y el interventor Víctor Linero Barranco, teniendo que dejar inactivo durante siete meses el equipo de trabajo que aparece enlistado en la demanda. “Tal afirmación no cuenta, sin embargo, con respaldo probatorio alguno y, antes bien, la declaración que bajo juramento rindió el ingeniero Linero Barranco - fl 78 y s. cdo. 2 - la contradice, ya que pone en evidencia, entre otras circunstancias, los siguientes hechos: “a) Las condiciones de favorabilidad del contratista Pedro Jiménez al suscribir un contrato adicional con la Empresa Puertos de Colombia, pues los precios se fijaron por acuerdo y no como ocurre en la licitación que son en competencia abierta con varios proponentes, adjudicándoseles casi siempre al precio más bajo; “b) Las dificultades que comenzó a tener el contratista cuando agotó el anticipo que Puertos de Colombia, de acuerdo con el contrato, le entregara, toda vez que él tenía deudas por trabajos que había realizado con otras empresas, llegando hasta ser embargada por el Banco de Caldas maquinaria que tenía para la ejecución de la obra. “La anterior aseveración encuentra respaldo en el oficio de 24 de marzo de 1980 folio 85 y siguientes suscrito por el interventor Víctor Linero, en donde aparece consignado su criterio en relación con las causas del bajo rendimiento en los trabajos de relleno, según el cual se debía a “2. Reducción apreciable del equipo de trabajo, ya que de tres tractores más dos cargadores, se pasó a un tractor más un cargador, que son los que operan actualmente.

“c) La solicitud hecha por el contratista a la Empresa Puertos de Colombia de liquidar amistosamente el contrato y su propuesta, para amortizar el anticipo, de que se aumentaran las cantidades de relleno; “d) Pero sobre todo, que existieron algunos retrasos en la obra, pero “no hubo paralización total” de ella. “De otra parte, la situación de concurso de acreedores a la que llegó el ingeniero Pedro Guillermo Jiménez nada tiene que ver con el contrato No. 35 de 1979, ni con su liquidación, pues ya se vio que la Empresa Puertos de Colombia no tuvo responsabilidad alguna en las dificultades económicas que desde antes de comenzar a ejecutar la obra objeto del contrato mencionado atravesaba el contratista”. Por su lado la parte demandante insiste en sus pretensiones y a guisa de resumen anota: “Resumiendo, tenemos que mi poderdante celebró un contrato que quedó perfeccionado el 8 de noviembre de 1979. Por demoras propias de Puertos de Colombia, se suscribió el acta de iniciación. “El anterior contrato no podía ejecutarse sin hacer excavaciones en un cerro cercano y rellenos en las aguas del mar Caribe por 40.000 metros cúbicos. Pero por imprevisión de Puertos de Colombia en los pliegos y el contrato no se contempló este trabajo, y para poder ejecutarlo, fue necesario celebrar el contrato adicional 01, el cual solo quedó perfeccionado el día 5 de febrero de 1980 (folio 89 cuaderno l). “Por disposición del artículo 202 del Decreto Ley 150 de 1986 entonces vigente, era prohibido ejecutar contratos como el 01 citado, si no estaban perfeccionados.

Por esto, solo hasta el día 5 de febrero de 1980 pudo legalmente iniciarse el trabajo. Esto implicó un lucro cesante para mi poderdante por parálisis de sus equipos del 8 de noviembre de 1979 al 5 de febrero de 1980. “Pero además de lo anterior, los inconvenientes antes anotados, tales como demoras en la localización de la bodega, errores en los diseños de la misma, obstáculos en el área de trabajo tales como poster y cables de teléfono y de energía, demora en la elaboración y entrega de diseños de acueducto y alcantarillado, demoras en la entrega de las líneas eléctricas de alta y baja tensión para la ejecutoria de las obras, condujeron a la virtual parálisis de los trabajos hasta finales de mayo del mismo año, cuando se dieron algunas soluciones a estos inconvenientes. En el presente caso, se encuentra demostrado además, que mi poderdante tenía en el lugar de los trabajos, la maquinaria relacionada en el documento visible a folios 129 a 135 del cuaderno No. 1 (folios 61 y siguientes anexo 3). “Se encuentra demostrado también que esa maquinaria se encontró en virtual parálisis hasta final de mayo de 1980. “Infortunadamente en esa fecha, ya el lucro cesante que venía padeciendo el contratista, le había ocasionado graves e insalvables problemas financieros. Estos, lo condujeron al concurso de acreedores que se radicó en el Juzgado 14 Civil del Circuito de Bogotá, lo cual obviamente ocasionó grave daño material, lo mismo que grave aflicción espiritual y daño moral que deben ser resarcidos, según explicación

anterior. “Por lo anterior, solicito que se condene en abstracto a Puertos de Colombia a pagar el valor actualizado de la citada maquinaria y el del correspondiente lucro cesante, suma esta que concretará y liquidará junto con los intereses causados y el reajuste económico en el correspondiente incidente de liquidación que se promueva después de expedida la sentencia. “Solicito también que se condene a Puertos de Colombia a reconocer pagar a mi poderdante la suma de $15'885.000.15, por concepto del enriquecimiento injusto que obtuvo Puertos de Colombia al cobrar y descontar a mi cliente el valor de la estructura metálica de la bodega en el momento del acta de recibo final del contrato. “Como complemento de lo anterior, solicito que en la sentencia definitiva se ordene el reajuste económico de los anteriores $15'885.000.15 y se disponga también el pago de los intereses que ellos hayan causado, valores estos que se concretarán y liquidarán en el curso del correspondiente incidente de liquidación de perjuicios. “Pido también el pago a mi cliente de la correspondiente indemnización por la terminación unilateral injusta del contrato. “Pido también que se condene a la entidad demandada al pago de los estudios efectuados por mi cliente en cumplimiento de las órdenes de la interventoría, a que se refiere la comunicación visible al folio 92 del cuaderno No. 1 del expediente. “Solicito finalmente, que se condene a Puertos de Colombia al pago del daño moral (l.000 gramos oro) que causó a mi cliente con su negligencia y culpa.” Para la sala el presente asunto, visto el planteamiento de las partes, amerita el

análisis de los siguientes aspectos: a) la terminación unilateral del contrato y el Decreto 150 de 1976; b) el acto administrativo contractual frente al antecitado decreto; c) La resolución 0076 de 25 de marzo de 1981 y sus alcances en la presente controversia; y d) la conclusión. a) La terminación del contrato y el Decreto 150 de 1976 Pasa la sala a estudiar este punto en relación con el Decreto 150 de 1976, en vista de que el contrato aquí cuestionado (No. 35 - 79) fue celebrado durante la vigencia del mismo. La terminación unilateral del contrato por parte de la administración ha correspondido siempre al poder exorbitante que la ley le otorga a ésta; terminación que pueda adoptar en términos generales la fórmula de la caducidad, por causales preestablecidas; puede obedecer al hecho de haberse celebrado el contrato con violación del régimen de incompatibilidades e inhabilidades; y puede deberse a razones de conveniencia y orden público. El Decreto 150 de 1976 no contempla expresamente sino las dos primeras formas; vale decir, la caducidad y la terminación como sanción por violación del régimen de incompatibilidades e inhabilidades. La terminación unilateral de un contrato por parte de la administración, como régimen de excepción que es, impone, en principio, interpretación restrictiva y con sujeción a la ley. Pese a esto y aunque nada haya dicho el citado Decreto 150 sobre terminación por razones de conveniencia o de interés público, forma autorizada posteriormente por el artículo 19 del Decreto 222 de 1983 en armonía con el artículo 8º de la Ley 19 de 1982, la administración también podía hacerlo en aquel entonces haciendo

prevalecer el interés general sobre el particular. En tal evento, el contratista debía ser indemnizado por virtud del rompimiento del principio de la igualdad frente a las cargas públicas, aunque no mediara culpa ni incumplimiento de la administración. El acto administrativo y el Decreto 150 de 1976 La existencia de la decisión ejecutoria en el régimen contractual no es punto que amerite mayor discusión y menos que permita afirmar que solo se produjo a partir de la vigencia del Decreto 222 de 1983. Tanto la doctrina como la jurisprudencia nacionales han contemplado desde un principio la competencia de la administración para expedir actos administrativos que tengan incidencia en el contrato mismo. Su aceptación se produjo tan pronto las controversias contractuales le fueron adscritas a la jurisdicción administrativa por el Decreto 528 de 1964; y para el efecto la jurisprudencia se apoyó en la doctrina extranjera, en especial en la francesa, italiana, española, uruguaya y argentina. El mismo Decreto 150 confirmó la idea al permitir una serie de actos unilaterales de contenido ejecutorio, tales como el de caducidad (artículo 51), el de terminación (artículo 11), el de multas (artículo 60), el de liquidación (artículo 192). Actos administrativos contractuales dotados, como los demás, de las presunciones de legalidad y veracidad. Desde ese entonces se sostuvo que tales actos podían, al incidir en la relación negocial misma, causar perjuicios al contratista, quien para buscar el restablecimiento del derecho así violado debía solicitar su nulidad. Nulidad que podía impetrarse también dentro de la propia controversia contractual, porque ese

acto no era más que manifestación de la conducta contractual de la entidad pública en desarrollo de un poder legal exorbitante o inusual en el campo privado, que podía introducir modificación en el negocio jurídico o en sus alcances. La resolución 0076 de 1981 y sus efectos Muestra el expediente que el 25 de marzo de ese año la gerencia general de Puertos de Colombia, mediante la resolución No. 00076, dió por terminado el contrato No. 35 de 1979 de octubre 19 de 1979 “por razones de conveniencia, tal como consta en el acta No. 161 de febrero 10 de 1981 de la sesión de dicha fecha”; y habida cuenta de “que de acuerdo con la cláusula vigésima - cuarta del contrato No. 35 / 79 varias veces citado, Colpuertos puede dar por terminado el contrato por cualquier causa que a su juicio haga necesaria tal determinación, y la causa planteada por la Lyon Associates Inc., es concluyente para que su Junta Directiva haya tomado tal decisión.” (a folios 165 y 166 del anexo No. 3). De las consideraciones de esa resolución se destaca ese motivo de inconveniencia así: “Que en enero 12 de 1981, según oficio C - 81 - ADM - 93 suscrito por William J. Coffron, de Lyon Associates, Inc. Director del Proyecto de Estudio para la modernización de los Puertos Marítimos, comunicó a Puertos de Colombia que: a) La necesidad primordial de Santa Marta es de más Zonas abiertas de almacenamiento en vez de cubiertas. En el momento Santa Marta tiene 35.000 M2 de área de almacenamiento descubierta pavimentada y 20.000 M2 de área cubierta.

Por lo tanto, la relación de área de almacenamiento cubierta a descubierta es solo 1.75. Esta es una relación muy baja y puede ser comparada con las relaciones de 4.2 en Cartagena y de 3.1 en Barranquilla. La construcción de la bodega No. 5 empeoraría el desequilibrio. b) Todavía no se ha establecido cuál puede ser el mejor uso para la nueva área detrás del Muelle No. 4. El acceso desde el Muelle No. 4 será interrumpido por los trenes que transportaban el banano de exportación; de acuerdo con nuestras proyecciones, las exportaciones de banano aumentarán notablemente, haciendo las interrupciones más serias. Puede ser que el área rellenada se utilice como una extensión del área de almacenamiento para contenedores dada la escasez general de espacio. La construcción de la bodega No. 4 impediría esta posibilidad. Dadas estas condiciones, hacemos las siguientes recomendaciones: 1) La bodega No. 5 no debe ser construída como área abierta de almacenamiento; 3) El área de relleno debe ser extendido hasta el Muelle No. 4 para permitir un acceso continuo.” Para la Sala la cláusula vigésima cuarta del contrato, tal como está concebida, según la cual la gerencia “podrá terminar el presente contrato por cualquier causa que a juicio haga necesaria tal determinación, dando aviso al contratista con 60 días de anticipación”, podrá estimarse nula porque le entrega a la entidad pública una exorbitancia absoluta que no está en ninguna ley y porque traduce un poder discrecional que no se compadece con el régimen de las competencias de los

funcionarios públicos que es de derecho estricto. El poder de terminación del contrato es y debe ser reglado. Por eso la administración, con sujeción al Decreto 150 de 1976, solo podía terminarlo por caducidad, por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades y por razones de orden público, haciendo prevalecer el interés general sobre el particular, como se dijo atrás. Y la Resolución 0076 de 1981 es un verdadero acto administrativo que puso fin al contrato por razones de conveniencia. En otras palabras, impidió que el contratista cumpliera el objeto del contrato y que obtuviera el lucro que pensaba lograr con la ejecución de la obra contratada. Por esa razón, fue ese acto administrativo el que le produjo el perjuicio. Acto que al no haber sido demandado causó estado y se convirtió en irrevisable jurisdiccionalmente. La decisión administrativa que dijo terminar el contrato por razones de conveniencia quedó en firme al no ser impugnada por el contratista e impide que ahora se decidan las pretensiones indemnizatorias derivadas de un supuesto incumplimiento de la administración, porque éste, planteadas así las cosas, sólo podría evidenciarse removiendo el obstáculo creado por el acto administrativo y demostrando que no fue la conveniencia pública la que lo justificó sino el propio incumplimiento de la entidad contratante. De lo dicho se infiere que en el subjudice tenía que demandarse la nulidad del acto de terminación, porque sólo así podrá este despacho entrar a considerar las pretensiones indemnizatorias formuladas en la demanda. LA CONCLUSION La demanda, en la forma planteada, no permite un pronunciamiento de fondo.

Como se dijo, si el actor pretendía el resarcimiento de los perjuicios por el incumplimiento de la administración, debió pedir la nulidad del acto de la administración que le puso fin al contrato por razones de conveniencia pública. Con la subsistencia en el ordenamiento jurídico de este acto, no sería posible afirmar una razón diferente (el incumplimiento de la administración) que llevaría implícita el reconocimiento de una culpa contractual, que estaría en contradicción con el motivo (la conveniencia) expresado en el acto que, per se, no es ilegal, culposo o injusto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Declárase inhibido para fallar de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda. Cópiese y Notifíquese Esta providencia fue aprobada por la sala en su sesión celebrada el día tres (3) de mayo de mil novecientos noventa (1990). Los Consejeros,

CARLOS BETANCUR JARAMILLO GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO, Presidente sala

ANTONIO J. DE IRISARRI RESTREPO JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

FÉLIX ARTURO MORA VILLATE

Secretario