CE-SEC3-EXP1990-N5103

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / NATURALEZA JURÍDICA DEL

CONTRATO DE COMPRAVENTA DE BIEN INMUEBLE / REQUISITOS DE LA

COMPRAVENTA DEL BIEN / CONTRATO REGULADO POR EL DERECHO

PRIVADO / CONTRADICCIÓN EN LA NORMA / INTERPRETACIÓN DE LA

NORMA POR PARTE DEL JUEZ / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ESTATAL

DEL DEPARTAMENTO / CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS

CELEBRADOS POR LA ENTIDAD PÚBLICA

[E]l contrato de venta de bien inmueble celebrado por la Beneficencia de Cundinamarca, a que se refiere el presente proceso, no es un contrato administrativo sino uno de derecho privado de la administración que, por consiguiente, las controversias que alrededor de él se susciten deben ser Ventiladas ante la jurisdicción ordinaria. Para llegar a tal conclusión, la Sala se basa en el análisis de los artículos 8, 14, 28, 29, 30, 40, 138, 139 y 147 de la Ordenanza Nº. 3 de 970 ó Código Fiscal de Cundinamarca, disposiciones que en su conjunto el régimen contractual del departamento y el de sus establecimientos públicos. Ahora bien, la norma rectora de tal régimen contractual es el artículo 14, el cual establece que los contratos celebrados por el Departamento, cualquiera que sea su naturaleza, son contratos administrativos. Para los establecimientos públicos, (art. 28) las disposiciones aplicables serán las que contengan sus estatutos y reglamentos propios, sin perjuicio de las normas especiales que el

Código Fiscal ordena. Sin embargo, la forma antitécnica como están redactadas las disposiciones anteriores suscita dudas sobre el consagradas en el artículo 30 y en los capítulos II a IX del titulo I - contratos administrativos - del Código Fiscal de Cundinamarca (artículos 31 a 126). En efecto, mientras el artículo 14 dice 'que todos los contratos serán administrativos, los artículos 30 a 126 clasifican los contratos administrativos, en general, en nueve categorías diferentes (suministros, compraventa, arrendamientos, empréstitos, prestación de servicios, ejecución de obras, administración delegada y concesión) y a continuación proceden a describir las características y requisitos de cada uno de ellos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 31 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 136 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 30 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCAARTÍCULO 128 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 14 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 28 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 29 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCAARTÍCULO 40 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 138 / CÓDIGO FISCAL CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 139 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 147

CLASIFICACIÓN DE LOS CONTRATOS CELEBRADOS POR LA ENTIDAD

PÚBLICA / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO / CLASES DE

CONTRATO / CLÁUSULA DEL CONTRATO / RÉGIMEN JURÍDICO DEL

CONTRATO / CONTRATOS CELEBRADOS POR EL DEPARTAMENTO

[L]a misma filosofía de la contratación administrativa implica la existencia de criterios claros para determinar en que momento se encuentran la administración y particularmente la persona con quien se contrata, ante un contrato administrativo, sometido a las formalidades y con las prerrogativas que tal definición implica frente al administrado. Generalizar que todo contrato, cualquiera que sea su naturaleza es administrativo, no produce sentido alguno, pues tal calidad se predica de aquellos convenios que la Ley ha definido como tales o, que por su contenido, se refieren a la prestación de servicios a cargo de la administración. Existen contratos de la administración que por su propia naturaleza no puedes ser administrativos, pues les es imposible la aplicación o exigibilidad de lo que tal calificativo implica, y existen otros para los que la calificación como contrato administrativo puede no producir efecto alguno.

APLICACIÓN DE LA HERMENÉUTICA JURÍDICA / INTERPRETACIÓN DE LA NORMA POR PARTE DEL JUEZ / NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO /

CLASES DE CONTRATO / CLÁUSULA DEL CONTRATO / RÉGIMEN JURÍDICO

DEL CONTRATO / CONTRATOS CELEBRADOS POR EL DEPARTAMENTO /

CELEBRACIÓN DEL CONTRATO

[L]a Ordenanza Nº 3 de 1.970 incurre en una contradicción entre lo que disponen

sus artículos 14, por una parte, y 30 y siguientes, por la otra, que debe ser resuelta por el Juez aplicando principios elementales de hermenéutica, haciendo prevalecer las normas posteriores a la anterior, y por ello mismo debe entenderse que cuando el artículo 14 de la ordenanza 3 de 1.970 habla de que todos los contratos que celebre el departamento serán administrativos, se refiere es a todos aquellos contratos clasificados en el artículo 30 y definidos y caracterizados en los artículos 31 a 126 del Código Fiscal. Los que no estén incluidos en tal clasificación no lo serán, sino serán contratos de derecho privado de la administración, a menos que en cada caso particular las circunstancias específicas, o las cláusulas especiales que en el se incluyan, lleven a pensar lo contrario. Y en el caso de los establecimientos públicos departamentales en Cundinamarca la situación es aún más clara, puesto que en materia de contratación a ellos les son aplicables, por virtud del artículo 28 del Código Fiscal, las normas especiales consagradas en los artículos 31 a 126 de tal Estatuto, además de lo que al respecto dispongan sus reglamentos y estatutos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 31 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 136 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 30 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCAARTÍCULO 128 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCA - ARTÍCULO 14

FALLO INHIBITORIO POR FALTA DE JURISDICCIÓN / VENTA DE BIEN /

NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO DE COMPRAVENTA DE BIEN

INMUEBLE / REQUISITOS DE LA COMPRAVENTA DEL BIEN / CONTRATO

REGULADO POR EL DERECHO PRIVADO / ENAJENACIÓN DE BIEN

INMUEBLE / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA / FALTA DE

JURISDICCIÓN / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA

[L]a venta de bienes inmuebles está regulada en un título aparte del Código Fiscal, diferente al título II sobre contratos administrativos. Dicho título especial y aparte esta compuesto de doce artículos que consagran los diferentes requisitos y formalidades requeridas para tal negociación, incumpliendo de los cuales ella no produce efecto jurídico. Pero cosa bien diferente es decir que los requisitos o formalidades para la enajenación, compra manejo de los bienes departamentales les serán aplicables a sus establecimientos públicos (art. 147) a afirmar que por ello tales contratos quieren el carácter de contratos administrativos. Así, la venta de bienes muebles por el departamento, o por sus establecimientos o empresas, no es, contrato administrativo ni por su contenido, ni por su definición legal, pero si está sujeto a ciertos requisitos y formalidades sin los cuales no genera efectos jurídicos. Por consiguiente, y de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta corporación, desarrollada desde hace varios años y aplicable al caso sub - lite bajo la vigencia de la ley 167 de 1941, las controversias originadas en contratos de derecho privado de la administración, en los cuales no se incluyó a cláusula de

caducidad, como ocurre en el contrato celebrado entre la beneficencia de Cundinamarca y el [actor] a que se refiere el caso sub - judice, corresponde decidirlas a la jurisdicción ordinaria y no a la contencioso administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 167 DE 1941 / CÓDIGO FISCAL DE CUNDINAMARCAARTÍCULO 147

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA

Bogotá D.C., seis (6) de septiembre de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1990-N5103

Actor: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA

Demandado: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede la sala a decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de fecha 4 de noviembre de 1.986, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual dicha corporación decidió lo siguiente: "PRIMERO. - Es ABSOLUTAMENTE NULO, por objeto Ilícito, el contrato de

venta de inmueble ubicado en la carrera 24 con calle 72 con extensión aproximada de 13.846.40 mt2, con registro catastral N° 71 / 24 / 1, celebrado entre la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA y el señor CARLOS FIDOLO GONZALEZ CUELLAR, consignado la Escritura Pública Nº. 46 del 4 de Febrero

de 1.977, otorgada en Notaría Diecisiete del círculo de Bogotá D.E. "SEGUNDO. - Es igualmente NULA la Resolución de la junta general de la BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA plasmada en el A Nº. 26 del 23 de Diciembre de 1.976, - mediante la cual "aprueba de adjudicación a favor otra persona indicada, y autoriza al señor Gerente para perfeccionar esta negociación". "TERCERO. - La BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA restituirá al señor CARLOS FIDOLO GONZALEZ CUELLAR la suma de TRES MILLONES DE PESOS ($3.000.000,oo) m / cte., por concepto del que dicho señor le entregó como parte del precio del aludido contrato. "CUARTO.. - Cancélese tanto la Escritura pública No. 46 del 4 de Febrero de 1.977 otorgada en la Notaría Diecisiete del circulo de Bogotá, D.E., su registro llevado a cabo el 11 de Marzo siguiente en la oficina de Registro de esta ciudad, matriculada con el Nº. 0500378618, corno la hipoteca de primer grado elevada a favor de la misma beneficencia en la escritura en mención. "QUINTO. - Ordénase al registro de la presente - sentencia. "SEXTO. - No prospera la OBJECION POR ERROR GRAVE al dictamen pericial. "SEPTIMO. - DENIEGANSE LA SUPLICAS de la demanda de reconvención, presentada por el señor CARLOS FIDOLO GONZALEZ CUELLAR. "OCTAVO. - No hay lugar a condena en costas.

"NOVENO. - Copia de esta sentencia se enviará a la Procuraduría General de la Nación para que se investigue la responsabilidad de quienes intervinieron como funcionarios públicos en la celebración del referido contrato, una vez ejecutoriada esta sentencia.

I. - ANTECEDENTES Mediante tal determinación, el a - quo falló sobre las pretensiones incluidas en la demanda presentada por la Beneficencia de Cundinamarca con fecha 16 de Abril de 1.982, así como sobre aquellas contenidas de la demanda de Reconvención presentada por el señor Carlos Fídolo González Cuellar mediante apoderado, con fecha 20 de Agosto del mismo año. Trabada la litis, y surtido procedimiento correspondiente, expidió el Tribunal su decisión, la cual recurrida en apelación por el señor González Cuellar.

Dentro del término correspondiente, ambas partes presentaron alegatos, cuya síntesis como sigue: Afirma el apelante que la Ordenanza No. 3 de 1970, norma con base en la cual se fundamentó la decisión del Tribunal, no estaba vigente, pues nunca fue debidamente promulgada, conforme a su texto y la Ley lo exigían. En consecuencia, ella nunca rigió y no era aplicable al sub - judice, como sí lo era el decreto 01357 de 1.974 del Gobernador de Cundinamarca, disposición ésta a la cual se ajustó la negociación a que se refiere el sub - lite. Afirma igualmente que el caso ha debido conocerse por la jurisdicción ordinaria y no por la Contencioso - Administrativa, por cuanto el contrato materia de la litis, compraventa contenida en la Escritura Pública Nº. 46 de 1977 de la Notaría 17 del

círculo de Bogotá, no era un contrato administrativo, fino incluyó cláusulas exorbitantes mediante las cuales fuera posible determinar el contrato como administrativo. Además, incluía una obligación hipotecaria a cargo del comprador, y a favor de la Beneficencia que en caso hacerse exigible seria competente para conocer de este proceso de (sic) jurisdicción ordinaria" (fl. 616 vto.). Acompañó a su alegato concepto que concluye así: "En este orden de ideas opino que el contrato no es administrativo porque la venta del inmueble a un particular no está ligada, directa ni indirecta a la prestación de un servicio público: además porque la administración pública no se reservó dentro del texto el contrato ni en parte alguna ningún poder exorbitante, ni siquiera la facultad para decretar la caducidad, manteniéndose la igualdad jurídica de la contratación privada y en fin porque ni existe determinación expresa de la ley en virtud de la cual este tipo de contratos deba considerarse como administrativo. Por razones obvias tampoco es un contrato laboral, luego no queda otra posibilidad sino la de considerarlo como contrato de derecho privado o contrato civil y más específicamente como un simple contrato de compraventa. "La circunstancia de que la celebración del contrato haya estado precedida (sic) de algunos trámites de orden administrativo para la selección del mejor postor y otros semejantes, no altera la naturaleza específica del contrato. "Ahora bien: Como la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer la materia contractual está condicionada por la Ley y lo sigue estando (Decreto 528 de 1.964 artículos citados y Decreto ley 01 de 1.984, artículos 131 Nº. 7 y 8 y 132 Nº. 7 y 8) a la naturaleza administrativa del contrato,

me parece evidente que la jurisdicción administrativa es incompetente para conocer de un contencioso en el cual se debate la nulidad de un contrato civil, lo cual compete a la jurisdicción civil ordinaria (artículos 12 - 16 Nº. 1 del C. de P. C.). "Por consiguiente, sí por un error el fallador de primera instancia llegare a pronunciarse de mérito o de fondo en primera instancia sobre un contencioso contractual de Derecho privado, el superior en la segunda instancia, debe revocar la sentencia apelada y proferir en su lugar una sentencia inhibitorio (artículo 333 del C. de P. C.)." En alegato que obra a folios 607 y siguiente, el apoderado de la Beneficencia de Cundinamarca se opone a las prestaciones del apelante y solicita se confirme la sentencia de primer grado, para lo cual arguye que se trata indudablemente de un contrato administrativo, calificado expresamente como tal por la Ordenanza Nº. 3 de 1.970, viciado de nulidad absoluta por haberse tramitado, aprobado y celebrado contradiciendo los mandatos expresos de los artículos 138, 139 y 147 de dicha ordenanza, así como lo establecido por el decreto 1357 de 1.974 expedido por el Gobernador del Departamento. Ni se cumplieron los requisitos y formalidades exigidas, ni se obtuvo la autorización de la Asamblea, ni se tuvo la aprobación del gobernador, todo lo cual , al tenor del artículo 1741 del Código Civil, acarrea la nulidad absoluta del contrato en cuestión, así como de sus actos preparatorios. Afirma también que, aún si la Ordenanza 3 de 1.970 no se hallaba vigente

"cuando se llevo a cabo la licitación privada y se suscribió la escritura de venta, no por ello tales actos dejarían de estar viciados de nulidad absoluta, puesto que en tal hipótesis la licitación se habría realizado, por orden de la Junta Directiva, con fundamento en normas que no se hallaban vigentes". (fl. 612 vto.). II - .LA VISTA FISCAL En concepto que obra a folios 623 a 628 del cuaderno 1 la colaboradora fiscal conceptúa que debe confirmarse en todas sus partes las sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, por cuanto la negociación analizada no se ciñó a lo establecido en el artículo 138 de la Ordenanza 3 de 1.970 , y afirma: "No es de recibo para este despacho lo afirmado por el recurrente por cuanto el requisito de la promulgación en el Diario Oficial del Departamento es necesario para darle publicidad al contenido de la ordenanza departamental para que sea oponible a terceros, pero no para efecto de su aplicación por parte de la administración. "Para la Fiscalía es claro que el contrato que aquí se analiza se rigió por lo establecido en la ordenanza No.03 de 1.970 y que la falta de publicación en el Diario Oficial del Departamento no es causal para determinar su inaplicabilidad. "En razón de lo dicho se concluye que el contrato celebrado por la Beneficencia de Cundinamarca y el señor Carlos González, adolece de nulidad absoluta por violación de las normas que regulan el procedimiento establecido para la venta de bienes de propiedad del ente demandado. " (fl. 628).

III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA

Antes de entrar al estudio de las alegaciones de las partes en lo referente naturaleza del contrato contenido en la Escritura Pública 46 de 1.977, o su eventual nulidad, considera la Sala necesario definir, en primer término, la Ordenanza No. 3 de 1.970, mediante la cual la Asamblea de Cundinarnarca expidió un nuevo Código Fiscal, regía o no a la celebración del contrato sub judice. Lo anterior por cuanto dicha norma es esencial en el análisis de la controversia planteada y con base en ella habrá de definirse la rnisma. Afirma el apelante que la Ordenanza mencionada nunca rigió, pues la misma no fue promulgada debidamente, tal cual se constata según certificación del 2 de Septiembre de 1.985 que obra a folio 558 del Cuaderno 1, y que dice : "EL SUSCRITO DIRECTOR DE LA GACETA DE CUNDINAMARCA "CERTIFICA: Que revisados los últimos los archivos del Departamento no se halló legalmente promulgada la Ordenanza No. 3 de 1970. "Se encontraron ejemplares de un folleto con el texto de dicha Ordenanza, editado el 4 de Agosto de 1.970, publicación que se hace bajo el nombre de "Gaceta de Cundinarnarca año LXVI No .9179 bis pero de ninguna manera reúne las especificaciones señaladas para el Organo Oficial del Departamento en el Decreto 1136 de 1.908. "El actual Código Fiscal (Ordenanza 24 / 77) se promulgó el Diciembre de 1.984 en la Gaceta No.10576. "Dada en Bogotá a los dos (2) días del mes de Septiembre de novecientos

ochenta y cinco (1.985)." Como se observa, el funcionario que expidió la certificación, al referirse a la Ordenanza No. 3 de 1.970, afirmo que ella no fue "legalmente” promulgada. ¿Por que? se ignora; y al hacer alusión a la Ordenanza Nro. 24 de 1.977 simplemente expresó que estaba promulgada. ¿Como saber, con base en la misma certificación, si esta última ordenanza lo fue "legalmente”? También se lee que el texto del primer estatuto fue aplicado el 4 de Agosto de 1.970 mediante un folleto bajo el nombre de "Gaceta de Cundinamarca” pero agregó el funcionario que esa promulgación "de ninguna manera reúne las especificaciones señaladas para el Organo Oficial del Departamento en el Decreto 1136 de 1.908" ¿cuáles requisitos faltaron? El certificado no lo dijo. Lo que sí parece claro es que la Ordenanza Nº. 3 de 1.970 fue promulga el 4 de Agosto de 1.970 en la publicación denominada "Gaceta de Cundinamarca", año LXVI, No. 9179 bis. La legalidad o no de esa publicación no es cuestión que le corresponda decidir al funcionario administrativo que expidió la certificación sobre el hecho de la promulgación. Las atribuciones del Secretario de Gobierno, Director de la Gaceta de Cundinamarca, no le permiten resolver si la promulgación de una Ordenanza es legal o ilegal, pues esto es función propia de los Jueces (arts. 55 y 137, 141 y 154 C. Nal.) y en tal sentido, al pronunciarse como lo hizo, invadió una órbita

funcional que no le fue asignada. Se extralimitó en sus funciones el aludido secretario, pues tal definición no la tiene ni siquiera el Gobernador (art. 194 C. Nal.). No encuentra la Sala que la publicación hecha en el folleto llamado "Gaceta de Cundinamarca" aténte contra los artículos 106 y 109 del Código de Régimen Político y Municipal, ni contra lo que la misma Ordenanza N°. 3 dispone. Los actos administrativos en general están amparados bajo la presunción . de legalidad, lo cual hace suponer que están acertados en el derecho; y como consecuencia de la legalidad presunta, también tienen la presunción de veracidad de los hechos afirmados como soporte para su expedición. No obstante lo dicho, el Juez de derecho está facultado para verificar esa legalidad, tanto en lo fáctico como en lo jurídico, cuando el acto administrativo constituye fundamento de la decisión que ha de tomar en la sentencia. De no existir petición de parte, el Juez puede proceder de oficio, dándose así la posibilidad de aplicación por razones de ilegalidad o de inconstitucionalidad. Y en el caso presente, no encuentra la Sala motivo alguno para suponer que la Ordenanza 3 de 1.970 no fue promulgada, ya que de la Certificación anexa al proceso (fl. 558 ), así como de los demás elementos que obran en el expediente se ve claramente que ella fue publicada en un folleto especial denominación "Gaceta Departamental ", que fue ampliamente difundida, era conocida por las partes en el caso sub judice, dándose así todos los s de publicidad oficial a que se refieren los artículos 602 de la a Nº. 3, y 106 del Código de Régimen Político y

Municipal. "Dilucidado el punto anterior, procederá la Sala a estudiar los otros dos puntos centrales de la litis, esto es, la naturaleza administrativa del contrato sub - judice, para efectos de determinar la competencia, y el cumplimiento o no en el caso sub - lite de los requisitos y formalidades requeridos por la Ordenanza Nº. 3 para la venta de bienes inmuebles de propiedad del de Cundinamarca o de sus establecimientos. Para la Sala no existe duda en el sentido de que el contrato de venta de bien inmueble celebrado por la Beneficencia de Cundinamarca, a que se refiere el presente proceso, no es un contrato administrativo sino uno de derecho privado de la administración que, por consiguiente, las controversias que alrededor de él se susciten deben ser Ventiladas ante la jurisdicción ordinaria. Para llegar a tal conclusión, la Sala se basa en el análisis de los artículos 8, 14, 28, 29, 30, 40, 138, 139 y 147 de la Ordenanza Nº. 3 de 970 ó Código Fiscal de Cundinamarca, disposiciones que en su conjunto el régimen contractual del departamento y el de sus establecimientos públicos. Ahora bien, la norma rectora de tal régimen contractual es el artículo 14, el cual establece que los contratos celebrados por el Departamento, cualquiera que sea su naturaleza, son contratos administrativos. Para los establecimientos públicos, (art. 28) las disposiciones aplicables serán las que contengan sus estatutos y reglamentos propios, sin perjuicio de las normas especiales que el Código Fiscal ordena. Sin embargo, la forma antitécnica como están redactadas las

disposiciones anteriores suscita dudas sobre el consagradas en el artículo 30 y en los capítulos II a IX del titulo I - CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - del Código Fiscal de Cundinamarca (artículos 31 a 126). En efecto, mientras el artículo 14 dice 'que todos los contratos serán administrativos, los artículos 30 a 126 clasifican los contratos administrativos, en general, en nueve categorías diferentes (suministros, compraventa, arrendamientos, empréstitos, prestación de servicios, ejecución de obras, administración delegada y concesión) y a continuación proceden a describir las características y requisitos de cada uno de ellos. ¿Qué ocurre, entonces, se pregunta la Sala, con aquellos contratos que no caen bajo ninguna de las clasificaciones establecidas en las misma norma? Será que ellos son contratos atipicos, pero que aun a pesar de ello conservan su naturaleza de administrativos? Para la sala ello no es posible, pues la misma filosofía de la contratación administrativa implica la existencia de criterios claros para determinar en que momento se encuentran la administración y particularmente la persona con quien se contrata, ante un contrato administrativo, sometido a las formalidades y con las prerrogativas que tal definición implica frente al administrado. Generalizar que todo contrato, cualquiera que sea su naturaleza es administrativo, no produce sentido alguno, pues tal calidad se predica de aquellos convenios que la Ley ha definido como tales o, que por su contenido, se refieren a la prestación de servicios a cargo de la administración. Existen contratos de la administración que por su propia naturaleza no puedes ser administrativos, pues les es imposible la

aplicación o exigibilidad de lo que tal calificativo implica, y existen otros para los que la calificación como contrato administrativo puede no producir efecto alguno. Por ello la evolución doctrinario, legal y jurisprudencias en esta materia ha tendido a precisar, cada vez con mayor detalle, en qué eventos se está ante un contrato administrativo, y por ello, la única manera en que el artículo 14 de la Ordenanza Nº. 3 de 1.970 produce sentido es si se analiza a la luz de los contratos administrativos definidos como tales en los artículos 30 y siguientes de tal estatuto. Tal criterio es totalmente consonante con lo que, a nivel nacional ocurriría en materia de contratación por la época en que ocurrieron los hechos materia de la litis. En efecto, el decreto ley 150 de, 1.976, vigente en ese entonces, definía con claridad cuales eran los contratos administrativos, y cuales los criterios para tal clasificación; y si bien ella no corresponde exactamente a la que unos meses más tarde consagró el Código Fiscal de Cundinamarca para la órbita departamental, si es claro que a nivel legal el propósito era el de avanzar en la precisión de la definición de cuales contratos de la administración eran administrativos, y cuales no, como en efecto se hizo mediante la norma mencionada. Por eso es que la Ordenanza Nº 3 de 1.970 incurre en una contradicción entre lo que disponen sus artículos 14, por una parte, y 30 y siguientes, por la otra, que debe ser resuelta por el Juez aplicando principios elementales de hermenéutica, haciendo prevalecer las normas posteriores a la anterior, y por ello mismo debe entenderse que cuando el artículo 14 de la ordenanza 3 de 1.970 habla de que

todos los contratos que celebre el departamento serán administrativos, se refiere es a todos aquellos contratos clasificados en el artículo 30 y definidos y caracterizados en los artículos 31 a 126 del Código Fiscal. Los que no estén incluidos en tal clasificación no lo serán, sino serán contratos de derecho privado de la administración, a menos que en cada caso particular las circunstancias específicas, o las cláusulas especiales que en el se incluyan, lleven a pensar lo contrario. Y en el caso de los establecimientos públicos departamentales en Cundinamarca la situación es aún más clara, puesto que en materia de contratación a ellos les son aplicables, por virtud del artículo 28 del Código Fiscal, las normas especiales consagradas en los artículos 31 a 126 de tal Estatuto, además de lo que al respecto dispongan sus reglamentos y estatutos. Ahora bien, sin perjuicio de todo lo anterior, puede considerarse que la de bienes inmuebles por parte del departamento o de los establecimientos públicos, es un contrato de naturaleza administrativa? La Sala no le cree así, ,la Ordenanza Nº. 3 no trae tal definición, ni de la naturaleza del contrato aquellos elementos del servicio que son propios del contrato Administrativo. Por una parte, el art. 40 del Código Fiscal calificó la compraventa de bienes departamentales - como contrato administrativo, y la definió como la adquisición por el departamento del dominio de los bienes inmuebles requeridos para la normal prestación de los servicios a su cargo. Utilizó así criterios funcional y de definición legal, pero restringió la clasificación administrativo a los contratos para la adquisición por el departamento, o sus establecimientos públicos, de los bienes necesarios para el

servicio, :cual, por exclusión, implicaría que lo que no es adquisición no caería dentro de tal calificación. Por otra parte, la venta de bienes inmuebles está regulada en un título aparte del Código Fiscal, diferente al título II sobre contratos administrativos. Dicho título especial y aparte esta compuesto de doce artículos que consagran los diferentes requisitos y formalidades requeridas para tal negociación, incumpliendo de los cuales ella no produce efecto jurídico. Pero cosa bien diferente es decir que los requisitos o formalidades para la enajenación, compra manejo de los bienes departamentales les serán aplicables a sus establecimientos públicos (art. 147) a afirmar que por ello tales contratos quieren el carácter de contratos administrativos. Así, la venta de bienes muebles por el departamento, o por sus establecimientos o empresas, no es, contrato administrativo ni por su contenido, ni por su definición legal, pero si está sujeto a ciertos requisitos y formalidades sin los cuales no genera efectos jurídicos . Por consiguiente, y de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta corporación, desarrollada desde hace varios años y aplicable al caso sub - lite bajo la vigencia de la ley 167 de 1941, las controversias originadas en contratos de derecho privado de la administración, en los cuales no se incluyó a cláusula de caducidad, como ocurre en el contrato celebrado entre la 3eneficencia de Cundinamarca y el señor Carlos Fídolo González Cuellar a que se refiere el caso sub - judice, corresponde decidirlas a la jurisdicción ordinaria y no a la contencioso administrativa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia de 4 de Noviembre de 1.986 del tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual dicha Corporación declaró Absolutamente Nulo, por objeto ilícito, el contrato de venta del inmueble ubicado en la Carrera 24 con Calle 72 de Bogotá, consignado en la Escritura Pública Nº.46 de 4 de Febrero de 1.977, otorgada en la Notaría Diecisiete del Círculo de Bogotá, y se hicieron otras declaraciones, y en su lugar, resuelve: Declárese inhibido para decidir el fondo de la controversia planteada, por corresponder ésta a la jurisdicción ordinaria.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la sala en sesión de fecha seis (6) de Septiembre de mil novecientos noventa (1990).

CARLOS BETANCUR JARAMILLO CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA Presidente de la sala

GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

FÉLIX ARTURO MORA VILLATE

Secreta