CE-SEC3-EXP1990-N5209

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / FALLO INHIBITORIO / ADMINISTRACIÓN

DE JUSTICIA / FUNCIÓN JURISDICCIONAL / REGLAS DE COMPETENCIA /

OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

OBJETO DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA / CLÁUSULA DE CADUCIDAD EN EL CONTRATO La justicia administrativa en Colombia es autónoma. Ella define las controversias de conocimiento asignadas por la ley en forma definitiva, con efecto, como es obvio, de cosa juzgada. Sólo por excepción sus fallos tienen alcance prejudicial, en la hipótesis del numeral 2 del artículo 160 del C. de P.C. La autonomía de las jurisdicciones administrativas y ordinaria se infiere de las reglas de competencia que delimitan las órbitas de acción de una y otra. Por eso ante la jurisdicción administrativa se convierten los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos de la administración en cuanto sean administrativos o privados con cláusula de caducidad (artículo 83 del C.C.A., 13 del Decreto 2304 de 1989). Y ante la ordinaria, por exclusión, se definen los contenciosos de mero derecho privado de la administración (artículos 16 numeral 1 y 23 numerales 17 y 18 del C. de P.C.).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 16

NUMERAL 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 23 NUMERAL 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 23 NUMERAL 2 /

CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 160 NUMERAL 2 / DECRETO 2304 DE1989 - ARTÍCULO 13

EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN

DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / AGOTAMIENTO DE LA VÍA

GUBERNATIVA / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PREJUDICIALIDAD En principio no existe ante la justicia administrativa una acción que sea presupuesto procesal de otra perteneciente a la misma jurisdicción o a otra diferente. Las acciones son autónomas e independientes, vale decir que no están supeditadas o condicionadas al ejercicio de otra. Basta que frente a cada una de ellas se den los presupuestos para su instauración, los que en términos generales no son sino: la capacidad jurídica y procesal para actuar en cabeza del demandante; que no se haya extinguido por caducidad; y que se haya agotado la vía gubernativa. Como es obvio, este último presupuesto se refiere a las acciones de impugnación de actos administrativos de contenido particular. Y lo que se predica de las acciones contencioso administrativas, se puede decir de las que se tramitan ante la justicia ordinaria, las que tampoco tienen supeditado su ejercicio a la presentación de otra. No contradice este aserto la posibilidad de la prejudicialidad, la que en el código de procedimiento civil se presenta como un simple fenómeno de suspensión del proceso, ante la existencia de otro que debe tener decisión prevalente. La prejudicialidad se presenta así en relación con procesos en curso y no como impedimento para la iniciación de uno de ellos.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL

FUNCIONES DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / OBJETO

DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

JURISDICCIÓN ORDINARIA / REGLAS DE COMPETENCIA / DEBERES DEL DEMANDANTE / REQUISITOS DE LA DEMANDA / ACCIÓN PROCEDENTE / CONTENIDO DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / FALLO INHIBITORIO Las acciones previas o cautelares están señaladas en la ley en forma expresa y como excepciones que son, imponen la interpretación restrictiva de las normas que las contemplan e impiden su aplicación analógica o extensiva a otras situaciones no contempladas. Y así como no se le puede pedir a la jurisdicción administrativa que declare en primer término que un acto no es administrativo para poder instaurar una acción ante la justicia ordinaria, o pedirle a esta lo contrario; tampoco se le puede pedir a aquella que declare, como se pretende en el caso sub - judice, que una relación jurídica no está gobernada por un contrato administrativo o de prestación de servicios, para demandar luego, con base en esta declaración, con fundamento en una declaración de trabajo ante la justicia laboral. La demanda así concebida parece estar orientada a solucionar de entrada y antes de que se produzca, un posible conflicto de jurisdicción. si el demandante tiene el convencimiento de que la relación que tuvo con la administración fue de carácter laboral y no estatutaria o legal ni contractual administrativa, pretenda por este medio obtener un pronunciamiento previo sobre lo que no es, según sus

palabras, la relación que tuvo con la Superintendencia, para poder demandar luego ante quien, según su misma opinión, si puede calificarla y hacerle producir consecuencias. El convencimiento aludido expuesto de la demanda debió llevarlo, como es obvio a demandar ante la justicia ordinaria laboral, porque por la vía utilizada y con la causa petendi alegada, lo único que se produce es un derroche de jurisdicción sin ningún efecto práctico, ya que aún en el evento de que este fallo fuera favorable a las súplicas de la demanda, no sería obligatorio para el juez del trabajo y ni siquiera constituiría cosa juzgada sobre la índole de la relación laboral, cuya calificación y efectos cae dentro de la órbita exclusiva de su competencia.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con salvamento de voto del honorable

consejero Antonio José de Irisarri Restrepo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1990-N5209

Actor: GERMAN GONZÁLEZ CAJIAO

Demandando: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES En escrito presentado el 24 de septiembre de 1987, el Doctor Germán González Cajiao demanda a la nación (Superintendencia Bancaria) para que se “declare la inexistencia del llamado por la Superintendencia Bancaria “contrato administrativo

de prestación de servicios” celebrado el 21 de junio de 1983 al 20 de mayo de 1987 con el Dr. Germán González Cajiao como agente especial del Superintendente Bancario a que se refieren el oficio DEI número 0497 / 020946 de mayo 15 de 1987 proferido por el doctor Andrés Ordóñez Ordóñez, Superintendente Bancario 2o. Delegado y la Resolución 1868 del 20 de mayo de 1987 proferida por el Superintendente Bancario que ejecutó el acto administrativo anterior por faltarle el requisito AD SOLEMNITATEM de la forma escrita, requisito esencial del acto administrativo para este caso”. “PRIMERA SUBSIDIARIA: En subsidio solicito que se declare que el llamado por la Superintendencia “contrato tácito o escrito de prestación de servicios” de que trata este proceso, que rigió entre el 21 de junio de 1983 y el 20 de mayo de 1987, cuando terminó, es absolutamente nulo por tener objeto ilícito al contravenir el Derecho Público de la Nación (artículo 1519 del Código Civil) por no haber cumplido la administración los requisitos ordenados por la ley para la celebración de este tipo de contratos”. “SEGUNDA SUBSIDIARIA: Que se declare la invalidez del llamado por la Superintendencia contrato administrativo tácito o escrito de prestación de servicios de que trata este proceso, por ser absolutamente nulo, ya que no se dió la autorización legal previa necesaria para su celebración, por parte de la entidad o funcionario competente, en este caso, la Secretaría de la Administración Pública de la Presidencia de la República, o la entidad que hacía sus veces”.

“Obtenidas tales declaraciones, el resarcimiento de mi derecho al pago de prestaciones sociales lo adelantaré como dije, ante la Justicia Ordinaria Laboral, (artículo 17 del Decreto 222 de 1983), por no ser lo contencioso administrativa competente para conocer de ello, ya que no formó, ni formé parte de los cuadros permanentes de la rama Ejecutiva del Poder Público, ni haberme vinculado a ella mediante un acto - condición que me colocará en una situación jurídica legal y reglamentaria; ni tengo ni tuve, en consecuencia el carácter de empleado público, funcionario público o trabajador oficial. Lo que no quiere decir, desde luego, que deba renunciar al derecho que me corresponde de recibir el pago íntegro y total de mis prestaciones sociales, pues mi relación de trabajo fue estrictamente laboral”.

Como hechos narra en síntesis: a) Que se vinculó a la administración pública en su carácter de Agente Especial del Superintendente Bancario, mediante nombramiento hecho por Resolución número 2401 del 3 de junio de 1983, con efectos a partir del 21 de junio de 1983, nombramiento protocolizado por escritura pública número 3277 de 13 de julio de ese año, de la notaría séptima de esta ciudad. b) Que mediante Resolución 2802 de 27 de junio de ese año se le fijaron como honorarios $170.000.oo mensuales, con cargo a las entidades intervenidas, con reajuste posterior a $235.200.oo. c) Que las labores se cumplieron desde el 21 de junio de 1983 hasta el 20 de mayo de 1987, para adelantar la toma de posesión de 3 entidades intervenidas de la

Superbancaria: Seguros Colombia S.A., Seguros de Vida Colombia S.A. y Capitalizadora Colombia S.A. d) Que el día 6 de abril se dirigió la Superintendente Bancario para que se determinara si su vinculación era laboral. e) Que el Superintendente 2º Delegado contestó que el Agente Especial es un asistente del Superintendente Delegado cuyo régimen es el de auxiliares de la justicia, con vinculación mediante un contrato tácito o escrito de prestación de servicio. f) Que el 20 de mayo de 1987, mediante Resolución No. 1868, se designó un nuevo agente especial en su reemplazo; y que en el acta de notificación se reservó el derecho a reclamar prestaciones sociales. g) Que pese a la solicitud, la Superintendencia se negó a pagarle el valor de las prestaciones sociales, con el argumento de que el vínculo provenía de un contrato administrativo de prestación de servicios y no de uno de índole laboral. h) Que para efectos de competencia estima el valor de la demanda por prestaciones sociales en más de $2'000.000.oo, “cuyo derecho hará efectivo ante la justicia ordinaria laboral, una vez se falle por la contencioso administrativa sobre las peticiones que efectuaré más adelante, para desvirtuar la presunción de legalidad que ampara la expedición de los mencionados actos administrativos”. i) Que no existió contrato administrativo alguno durante el tiempo de ejercicio como agente especial; y que tampoco me dió autorización escrita de la Secretaría de la Administración Pública de la Presidencia de la República para la celebración del llamado por la Superintendencia “contrato de prestación de servicios”.

El actor en su demanda, en el capítulo “Consideraciones Previas” analiza las distintas formas de vinculación a la administración pública para concluir que su vinculación estuvo regulada por el artículo 4º del Decreto 1950 de 1973 o sea como mero auxiliar de la administración pública, no comprendido en el servicio civil; o sea que no puede considerarse ni como funcionario ni como trabajador oficial. En el capítulo IV de la demanda analiza el actor la vinculación de los agentes especiales de la administración, para concluír que con él no se suscribió contrato alguno de prestación de servicios. En el capítulo V “Impugnación de los actos administrativos, normas violadas, concepto de violación, el actor analiza la vinculación que tuvo con la administración y las irregularidades notorias que se dieron frente al mal llamado contrato de prestación de servicios, el que no existió en forma alguna. Cumplido el trámite de rigor, es oportuno decidir, para ello se considera: Para el señor Fiscal 8º de la Corporación la demanda es inepta. En uno de los apartes de su vista de 24 de noviembre del año pasado, anota: “Como puede apreciarse, la norma transcrita anteriormente, al ejercitarse esta acción contractual por el interesado, contempla la posibilidad de pedir a la Justicia Contencioso Administrativa una declaración sobre la existencia o validez de dicho contrato, la revisión del mismo, la declaratoria de incumplimiento del contrato y la correspondiente responsabilidad, la nulidad absoluta del mismo, pero no consagra tal disposición la declaratoria de inexistencia del contrato, ni la nulidad o invalidez del mismo, como se ha solicitado en el presente proceso, con el fin de instaurar la

acción pertinente ante la Justicia Ordinaria para obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que considera tener derecho el demandante. “Si el actor estima que estuvo vinculado por contrato de trabajo con la administración, pues debe dirigirse a la Justicia Ordinaria Laboral, impetrando el derecho a las citadas prestaciones sociales y se considera que tuvo la calidad de empleado oficial, ejercitar la acción correspondiente ante la Justicia Contencioso Administrativo, en una forma directa. Pero, considera esta Agencia del Ministerio Público que es improcedente hacer uso de la acción contractual para que la Justicia Contencioso Administrativa decida sobre la inexistencia de un contrato administrativo, o declare la nulidad o invalidez del presunto contrato, con el fin de iniciar la acción pertinente para obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que considera tener derecho”. Para la Sala la demanda no está llamada a prosperar porque se observa una clara ineptitud en ella. La justicia administrativa en Colombia es autónoma. Ella define las controversias de conocimiento asignadas por la ley en forma definitiva, con efecto, como es obvio, de cosa juzgada. Sólo por excepción sus fallos tienen alcance prejudicial, en la hipótesis del numeral 2 del artículo 160 del C. de P.C. La autonomía de las jurisdicciones administrativas y ordinaria se infiere de las reglas de competencia que delimitan las órbitas de acción de una y otra. Por eso ante la jurisdicción administrativa se convierten los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos de la administración en cuanto sean administrativos o privados con cláusula de

caducidad (artículo 83 del C.C.A., 13 del Decreto 2304 de 1989). Y ante la ordinaria, por exclusión, se definen los contenciosos de mero derecho privado de la administración (artículos 16 numeral 1 y 23 numerales 17 y 18 del C. de P.C.). En principio no existe ante la justicia administrativa una acción que sea presupuesto procesal de otra perteneciente a la misma jurisdicción o a otra diferente. Las acciones son autónomas e independientes, vale decir que no están supeditadas o condicionadas al ejercicio de otra. Basta que frente a cada una de ellas se den los presupuestos para su instauración, los que en términos generales no son sino: la capacidad jurídica y procesal para actuar en cabeza del demandante; que no se haya extinguido por caducidad; y que se haya agotado la vía gubernativa. Como es obvio, este último presupuesto se refiere a las acciones de impugnación de actos administrativos de contenido particular. Y lo que se predica de las acciones contencioso administrativas, se puede decir de las que se tramitan ante la justicia ordinaria, las que tampoco tienen supeditado su ejercicio a la presentación de otra. No contradice este aserto la posibilidad de la prejudicialidad, la que en el código de procedimiento civil se presenta como un simple fenómeno de suspensión del proceso, ante la existencia de otro que debe tener decisión prevalente. La prejudicialidad se presenta así en relación con procesos en curso y no como impedimento para la iniciación de uno de ellos. Las acciones previas o cautelares están señaladas en la ley en forma expresa y como excepciones que son, imponen la interpretación restrictiva de las normas que

las contemplan e impiden su aplicación analógica o extensiva a otras situaciones no contempladas. Y así como no se le puede pedir a la jurisdicción administrativa que declare en primer término que un acto no es administrativo para poder instaurar una acción ante la justicia ordinaria, o pedirle a esta lo contrario; tampoco se le puede pedir a aquella que declare, como se pretende en el caso sub - judice, que una relación jurídica no está gobernada por un contrato administrativo o de prestación de servicios, para demandar luego, con base en esta declaración, con fundamento en una declaración de trabajo ante la justicia laboral. La demanda así concebida parece estar orientada a solucionar de entrada y antes de que se produzca, un posible conflicto de jurisdicción. No se entiende la Sala porqué si el demandante tiene el convencimiento de que la relación que tuvo con la administración fue de carácter laboral y no estatutaria o legal ni contractual administrativa, pretenda por este medio obtener un pronunciamiento previo sobre lo que no es, según sus palabras, la relación que tuvo con la Superintendencia, para poder demandar luego ante quien, según su misma opinión, si puede calificarla y hacerle producir consecuencias. El convencimiento aludido expuesto de la demanda debió llevarlo, como es obvio a demandar ante la justicia ordinaria laboral, porque por la vía utilizada y con la causa petendi alegada, lo único que se produce es un derroche de jurisdicción sin ningún efecto práctico, ya que aún en el evento de que este fallo fuera favorable a las súplicas de la demanda, no sería obligatorio para el juez del trabajo y ni siquiera

constituiría cosa juzgada sobre la índole de la relación laboral, cuya calificación y efectos cae dentro de la órbita exclusiva de su competencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Declárase inhibido para decidir por ineptitud en la demanda. Cópiese y notifíquese. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el 31 de mayo de 1990. CARLOS BETANCUR JARAMILLO GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO Presidente de la sala ANTONIO J. DE IRISARRI RESTREPO JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA Salvamento de voto

FÉLIX ARTURO MORA VILLATE

Secretario SALVAMENTO DE VOTO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / EXISTENCIA DEL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO / OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Si la ley vigente al momento de la presentación de la demanda (C.C.A. de 1984) habilitaba en su artículo 87 para pedir de la jurisdicción contencioso administrativa un pronunciamiento sobre la existencia de un contrato administrativo, interadministrativo o de derecho privado de la administración en que se haya incluido la cláusula de caducidad, es obvio que puede pedirse un pronunciamiento respecto de la existencia de uno de tales contratos, como es igualmente obvio que si se podía solicitar a la jurisdicción que se pronunciara respecto de la validez de un

contrato, bien podíase, “a contrario sensu”, solicitar un pronunciamiento sobre la invalidez del mismo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero: ANTONIO JOSÉ DE IRISARRI RESTREPO

Bogotá, D.C., cinco (5) de junio de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1990-N5209

Actor: GERMAN GONZÁLEZ CAJIAO

Demandando: SUPERINTENDENCIA BANCARIA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Me separa radical y rotundamente de la providencia que antecede. Las razones de

mi discrepancia se resumen así:

1. No comparto al parecer mayoritario según el caso “se observa una clara inaptitud” en la demanda. Y no lo comparto pues nada impide, porque la ley no lo prohibe, que se demande en la forma en que el actor lo hizo.

El, con honestidad mental y lealtad procesal que lo enaltecen, expone claramente las razones de su proceder. La sentencia olvida, imperdonablemente a mi juicio, que el artículo 20 de la Constitución Política es muy claro al disponer que los particulares (el actor lo es) pueden hacer cuanto la ley no prohiba expresamente, y no conozco norma legal alguna que le prohiba al actor demandar como lo hizo. Me agradaría conocer esa expresa prohibición legal para retractarme de lo dicho.

2. Si la ley vigente al tiempo de la presentación de la demanda del doctor González

Cajiao (Código Contencioso Administrativo de 1984) habilitaba en su artículo 87 para pedir de la jurisdicción contencioso administrativa un pronunciamiento sobre la existencia de un contrato administrativo, interadministrativo o de derecho privado de la administración en que se haya incluído la cláusula exorbitante de caducidad, es obvio por elemental lógica, que puede pedirse un pronunciamiento respecto de la inexistencia de uno de tales contratos, como lo hizo el actor, como es igualmente obvio que si se podía solicitar a la jurisdicción que se pronunciara respecto de la validez de un contrato, bien podíase, “a contrario sensu”, solicitar un pronunciamiento sobre la invalidez del mismo.

3. Es deplorable que la jurisdicción continúe enmarañada en tecnicismos pseudoprocesales, que la conducen a inmolar los derechos sustanciales de los ciudadanos, con desmedro de su imagen y sacrificio innecesario de su reputación.

Dejo así suscintamente expuestos los motivos de mi voto disidente. Atentamente,

ANTONIO J. DE IRISARRI RESTREPO