CE-SEC3-EXP1990-N5346

ACCION DE NULIDAD - Improcedencia de desistimiento / DESISTIMIENTONo procede desistimiento en demanda de simple nulidad / EXPROPIACIÓNProceso de expropiación de bien rural / ACTO ADMINISTRATIVO - Ilegalidad sobreviven No es posible desistir de la demanda de nulidad de un acto administrativo, ni de las demandas electorales. Es posible hacerlo de la demanda de nulidad y restablecimiento, de la de reparación directa y de las relativas a contratos. Esta corporación ha sostenido que las Resoluciones del Incora mediante las cuales se adopte un programa, invocando aI efecto el numeral 4º del artículo 58 de la Ley 135 de 1961 o mediante las cuales se afecten predios en desarrollo de tales programas, no pueden legalmente ser expropiadas hasta tanto el Ministerio de Agricultura no determine los productos de alto interés nacional y los niveles de productividad que sirvan para determinar la eficiencia de la explotación. La Sala por vía de doctrina considera que bien puede darse la nulidad de un acto administrativo, por ilegalidad sobreviniente, siempre que los efectos del acto en cuestión estén por surtirse o no hubieren creado situaciones jurídicas concretas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO Bogotá, D. E., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 5346

Actor: BERNARDO CARREÑO VARELA Agotada la tramitación de ley, sin que se observe causal de nulidad que vicie la

actuación, procede la Sala a fallar el negocio de la referencia, el cual se inició en virtud de demanda presentada el 29 de abril de 1988.

I. ANTECEDENTES:

l. El actor solicita que se declare la nulidad de la Resolución No. 61 del 28 de abril de 1976 de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), "Por la cual se adopta un Programa de Parcelación y se autoriza al Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, para adquirir tierras en los municipios de CARTAGENA, ARJONA, MAHATES, MARIA LA

BAJA, SANTA CATALINA, SAN ESTANISLAO, SANTA ROSA Y TURBANA,

DEPARTAMENTO DE BOLIVAR".

2. Los hechos, fundamento del petitum pueden sistentizarse así: a) El Incora dictó en el año de 1975 julio 9 la Resolución que lleva el No. 86 por la cual su Junta Directiva "decretaba el programa de parcelaciones en varios municipios del departamento de Bolívar". b) La citada resolución tuvo como antecedente una serie de estudios realizados por el Incora en el citado departamento y señaló sin seguir los "criterios legales" unos predios y zonas como expropiables. c) El mismo actor dentro del presente proceso, demandó la citada resolución para que se decretara su nulidad, entre otras razones, porque previamente el Ministerio de Agricultura no había señalado "los mínimos de productividad y los productos de alto interés nacional y el grado de su eficiencia". d) Esta Corporación por auto del - 27 de abril de 1976 suspendió provisionalmente, por las razones alegadas, dicha resolución.

e) "Por medio de la Resolución 56 de 1976 la Junta Directiva del Incora revocó la Resolución 86 de 1975, demandada y suspendida". f) El señor Ministro de Agricultura, por medio de la Resolución No. 23 de 31 de enero de 1975 fijó los mínimos de productividad para los años de 1973 y 1974. g) El actor también pidió ante esta Corporación que se declarara la nulidad de la citada Resolución 23 y a ello se accedió por sentencia de diciembre 15 de 1977. h) La Resolución No. 72 de 1976 del Ministerio de Agricultura también fue demandada y su nulidad se declaró por esta Corporación por sentencia de octubre de 1977. i) Por Resolución No. 90 de 1976 el señor Ministro de Agricultura determinó los productos de alto interés nacional y las condiciones de eficiencia y en su artículo 4º dijo que se entendía que un predio estaba dedicado eficientemente a explotar los productos de alto interés nacional cuando su producción sobrepasara en un 25 % los mínimos de productividad y como otra forma de medir la eficiencia se previó "un complicado cuadro de calificaciones, según unas 'categorías zonales' establecidas en la Resolución No. 72 de 1976", la que según se anotó, fue declarada nula. j) Al ser anuladas por esta Corporación "las resoluciones que fijaban los mínimos de productividad y las 'categorías zonales' la Resolución No - 90 se tomó inaplicable". k) "El Ministerio de Agricultura no volvió a fijar, jamás, mínimos de productividad,

productos de alto interés nacional, ni condiciones de eficiencia". l) así las cosas, el 28 de abril de 1976 la Junta Directiva del Incora dictó la Resolución No. 61, cuya nulidad se demanda en el presente proceso y la cual reproduce casi al pie de la letra la 86 "y se basaba, en los mismos estudios de la suspendida y derogada". ll) El actor, dice, entonces, que, por razón de la igualdad anotada, dentro del proceso que adelantaba contra la Resolución No. 86 de 1975 del Incora, pedí al

H. Consejo que suspendiera provisionalmente, según los artículos 99 y 100 de la Ley 167 de 194 1, la Resolución 61 ". "El Consejo estimo que por cuanto estaban vigentes las Resoluciones 23 de 1975, 72 de 1976 y 90 de 1976 del Ministerio de Agricultura las condiciones legales no sean las mismas, y no suspendió la Resolución 61 de 1976". m) Como posteriormente el Consejo de Estado suspendió y anuló las Resoluciones 23 de 1975 y 72 de 1976 del Ministerio de Agricultura, "hoy se dan, respecto de la Resolución No. 61 de 1976 del Incora las mismas condiciones que se predicaron de la 86 de 1975 del mismo Instituto". n) Hoy rige, además, la Ley 30 de 1988 de "Reforma Agraria", que entró en vigencia el 22 de marzo del mismo año, cuando fue publicada en el Diario Oficial

No. 38264.

3. Sobre los fundamentos de derecho y normas violadas dijo, en síntesis, el actor en su libelo introductorio: a) Como la Resolución impugnada se fundamentó en disposiciones que exigían

el previo señalamiento de mininos de productividad, explotaciones de interés y condiciones de eficiencia y los actos administrativos que los hicieron fueron anulados, "el posible cumplimiento de los requisitos legales desapareció frente a los pronunciamientos del H. Consejo". Por consiguiente, para el actor se violaron los arts. 20, 26 y 30 de la Ley 135 de 1961 (con las variaciones introducidas por las Leyes 1a. de 1968 y 4a. de 1973) y los artículos 1º , 3º , literales c) y f), 54, 56 numerales 3º y 4º del inciso 1º y los incisos 2º , 3º y 4º ; 57 y 58, numeral 4º , de la misma ley; y los artículos 1º y 2º , especialmente con su parágrafo 3º, 4º, 10, inciso 2º numeral 4º , 22 numeral 1º y todos los que con ellos concuerden y armonicen". La violación, dice el actor, se produjo por expedición irregular, por falsa motivación y por desviación de atribuciones y abuso del poder. La desviación y abuso se produjo porque "aun cuando formalmente, en la parte resolutiva de la resolución impugnada no se dice que pueden adquiriese tierras adecuadamente explotadas, lo dice claramente en la parte motiva que, inclusive por la forma en que está redactada es una resolución, una orden, dice así: "Conforme a las previsiones legales, la adquisición de tierras para ejecutar programas de parcelación, deberá cumplirse agotando antes que todo las vías de

negociación voluntaria. Con todo, si en desarrollo del programa se hiciere necesario adquirir predios ADECUADAMENTE EXPLOTADOS, cuyos propietarios se negaren a vender, deberá proceder a su expropiación de conformidad con el numeral 4° del artículo 58 de la Ley 135 de 1961, siempre que no estén destinados a cultivos de alto interés nacional y su explotación cumpla con los niveles de eficiencia, señalados al respecto por el Ministerio de Agricultura". Por consiguiente, dice el actor, "la forma irregular que adoptó la Resolución 01, al colocar dentro de sus considerandos un acto dispositivo tiene, claramente, por finalidad la de eludir el control jurisdiccional que había suspendido la que la antecedió porque autorizaba la adquisición de tierras de propiedad privada, aún adecuadamente cultivadas". Expresa también, el actor, que "el artículo 30 de la Carta protege la libertad (sic) privada, a la cual le da el carácter de función social", función que en relación con el agro está regulada por la Ley 135 de 1961 "que enseña lo que debe hacer el propietario, el tamaño que debe tener su propiedad, quien la ejercerá, etc. " así como reglamenta cuándo y cómo se pierde la propiedad". En relación con esto último, señala que la Ley 135 de 1961 fija sus objetivos en el artículo 1º y en el 3º, señala que la capacidad del organismo y ejecutor se encuentra encaminada a acrecentar la producción y la productividad y que de sus 26 capítulos solo uno trata del reparto de tierras "y eso de las inadecuadamente

explotadas". En cuanto a parcelaciones, el Incora solo podía adquirir las tierras de propiedad privada sí en la respectiva zona no había baldíos y estos no alcanzaban "adquiriendo primero las incultas, luego las explotadas por pequeños arrendatarios y en último caso, las adecuadamente explotadas, si se daban unas condiciones de excepción, precisas y establecidas en la ley, fijadas en los artículos 57 y 58 (tal como quedaron de acuerdo con la Ley 4a. de 1976), que tenía que comprobarlas y expresarle así en la resolución que adoptara el proyecto ". La expropiación para el desarrollo de un plan de parcelaciones no era posible si se trataba de predios dedicados eficientemente a programas de producción de alto interés nacional que deberían ser fijados por el Ministerio de Agricultura con base en resoluciones que fijaran los mínimos de productividad y las que determinaran los productos de interés nacional. En relación con la resolución acusada las condiciones de eficiencia se determinaran en la Resolución 90 de 1976; "pero las condiciones de eficiencia se señalaran en relación a los mínimos de productividad y a unas zonas, que no existen". En cuanto a la acusación por falsa motivación dice el actor que los estudios en que se basó el Incora para decretar el plan expresado lo contrario de lo que pedía la ley pues "el artículo 57 de la ley - que aún está vigente - exige que sea notoria la concentración de la propiedad raíz" y "los datos - no comparados, para establecer la notoriedad - dicen lo contrario". Por otra parte, "el numeral 4º del artículo 58 de la ley - que ya no es así pero

en el cual se basó la resolución - pide que haya en la zona un considerable número de campesinos sin tierra y en condiciones precarias; los estudios señalan que lo que ahora se llama "equipamiento social" (educación, salud, vivienda, vías, etc.), era superior al del resto del Departamento; la ocupación y el ingreso "per capita" eran más altos en el área que en el resto del Departamento". Finalmente, en esta parte de su demanda, dice: "Los predios que debían afectarse se escogieron previamente, sin tener en cuenta el orden legal, con el fin determinado de adquirirlos, sin importar la ley". Enseguida el actor apunta que la Ley 30 de 1988 introdujo, en relación con el caso de la demanda, dos modificaciones importantes pues suprimió la "calificación de los predios" y varió "el procedimiento". "La nueva ley... elimina la calificación. Pero entonces, la seguridad que antes se encontraba en la adecuación, se cambia por el Plan Nacional; sólo pueden adquiriese tierras que estén señaladas en él. Entonces la resolución impugnada viola la legalidad porque no existen normas que permitan calificar un predio o bien porque no hay Plan Nacional".

4. El actor, en escrito separado, pidió la suspensión provisional de la resolución acusada como nula (fls. 51 a 56), la que fue negada por el Consejero conductor del proceso con fundamento en que el demandante no indicó claramente las normas violadas y el concepto de la violación y porque no aparecía, en su concepto, en forma manifiesta, flagrante, la contrariedad con norma alguna de carácter superior (fls. 57 a 62).

5. La entidad demandada se hizo presente en el proceso por intermedio de apoderado especial, quien contestó la demanda (fls. 122 a 126 vto.) oponiéndose al petitum porque, en su opinión, la Resolución 61 de 1976, por un lado, en su parte resolutiva, conformada por dos artículos, no hace relación alguna al numeral 40 del artículo 58 de la Ley 135 de 1961 y por otro, "en ningún momento está disponiendo la expropiación de tierras adecuadamente explotadas de que trata el artículo 58 de la Ley Agraria".

Refiriéndose al argumento del actor acerca de la existencia en la parte motiva del acto acusado de una consideración según la cual "si en desarrollo del programa se hiciere necesario adquirir predios ADECUADAMENTE EXPLOTADOS, cuyos propietarios se negaren a vender, deberá procederse a su expropiación de conformidad con el numeral 4º del artículo 58 de la Ley 135 de 1961...... expresa que incurre en una confusión del texto de la parte motiva con la de la resolutiva del acto impugnado, sin tener en cuenta que lo que obliga en toda providencia es el contenido de la parte resolutiva, que en nuestro caso no es otra cosa que la "adopción de un programa de parcelación en beneficio de los campesinos pobres"... "de algunos municipios del departamento de Bolívar, y no de la expropiación de tierras adecuadamente explotadas". Agrega que "si en gracia de discusión se aceptara que la mencionada Resolución 061 de 1976, tuviese que ver con la expropiación de tierras adecuadamente

explotadas y por esta razón de haber observado las previsiones del numeral 4º del artículo 58 de la Ley 135 de 1961; con la expedición de tal acto tampoco se infringieron las normas señaladas en el libelo demandatario" porque: fue proferida por el órgano competente con lleno de los requisitos exigidos por la Ley 135 de 1961, después de agotado el procedimiento dispuesto por el numeral 4º de su artículo 58 tal como en forma clara lo expresó el Consejo de Estado en auto del 27 de agosto de 1976, dentro del proceso 1956, (cuando negó la suspensión provisional de la Resolución 061 de 1976, pedida por el actor) para cuyo efecto transcribe apartes del mismo, en donde la Corporación manifiesta que no se había violado por la Junta directiva del Incora el artículo 99 de la Ley 167 de 1941 (hoy artículo 158 del C.C.A., artículo 34 del Decreto 2304 de 1989), con la expedición de dicha resolución, por la obvia razón de que con posterioridad al acto que suspendió la Resolución 085, el Ministerio de Agricultura profirió precisamente el acto por cuya inexistencia se había decretado aquella suspensión, o en otras palabras que desaparecieron los fundamentos legales de la suspensión de la Resolución 085" (se refiere el Consejo a la Resolución 090 del lo. de abril de 1976 que determinó los productos de alto interés nacional y las especiales condiciones de eficiencia). Lo anterior le sirve al apoderado de la parte demandada para sostener que la Resolución 061 de 1976 se diferencia de la 085 de 1975 "en el hecho de que la

primera fue expedida precisamente acatando la fundamentación expuesta por el Honorable Consejo de Estado", cuando suspendió la segunda (por auto de fecha 27 de abril de 1976). Por último, propuso la excepción de cosa juzgada que fundamentó "en el hecho de que el Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, mediante auto de fecha 27 de agosto de 1976... ya se pronunció sobre la legalidad del acto demandado dentro del proceso de la referencia ......

6. Practicadas las pruebas solicitadas por las partes, éstas alegaron de conclusión repitiendo en lo sustancial los argumentos expuestos en sus respectivos libelos de demanda y contestación a ésta.

El Ministerio Público por intermedio de la Fiscal 2a. de esta Corporación observa que la Resolución acusada, la 061 de 1976 ya había sido demandada por el actor; que en el proceso respectivo aparece la providencia de fecha 27 de agosto de 1976, proferida por la Sala de Decisión de la Sección Tercera "en donde de manera clara se exponen las razones de orden jurídico para no acceder a la suspensión provisional de la mencionada resolución", de la cual transcribe algunos apartes, (como lo hizo la entidad demandada al responder la demanda) y que el actor "posteriormente desistió de la acción". Agrega que. "En relación con el cargo sobre falsa motivación a que alude el actor, este despacho no comparte su criterio, pues de las consideraciones del acto acusado, no se puede deducir la orden específica de expropiar unas tierras de propiedad privada, como lo entiende el demandante; pues la parte resolutiva

de la Resolución 061 solamente se limitó a adoptar un programa de parcelación en beneficio de los campesinos pobres de los municipios allí mencionados. "Cosa muy diferente será, lo que en el curso del proceso administrativo pueda llegar a suceder respecto a la adquisición de tierras, caso en el cual se producirán los actos administrativos pertinentes, contra los cuales proceden los controles que la ley establece. "No resulta lógico pues, pretender la nulidad de la Resolución que únicamente resuelve adoptar un programa de parcelación, con el argumento de que ya ese acto está expropiado fundos adecuadamente explotados. "En relación con la aplicación de la Ley 30 de 1988 en la calificación de las tierras a que se refiere la Resolución No. 061 de 1976, como lo pretende el actor, resulta completamente desatinado, pues la Ley 30 de 1988 no puede aplicarse de manera retroactiva a situaciones anteriores, reguladas por las normas existentes en esa época. "El apoderado judicial del instituto Colombiano de la Reforma Agraria, insiste en afirmar que en el presente asunto ha operado el fenómeno de cosa juzgada. Lo anterior en estricto rigor no ha sucedido, pues en el primer proceso que el actor inició contra la Resolución No. 061 / 76, no se produjo sentencia pues hubo desistimiento de la acción. Pero lo que sí resulta cierto, es que el problema que ahora se plantea ya fue resuelto por la Sección cuando decidió el recurso de súplica contra el auto que denegó la suspensión provisional en el primer proceso, providencia que esta Fiscalía se permitió transcribir".

Finaliza la Fiscalía solicitando que se denieguen las súplicas de la demanda. (fls. 208 a 214).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

1. En relación con sentencia dictadas en procesos de nulidad de actos administrativos el fenómeno de la "cosa juzgada", opera, en síntesis, a la luz del artículo 175 del C.C.A., así: a) La que niegue la nulidad pedida produce cosa juzgada erga omnes, sólo en relación con la "causa Petendi" juzgada.

El Código de Procedimiento Civil le da efecto de cosa Juzgada al auto que acepte el desistimiento de la demanda por el actor y expresa que implica la renuncia de las pretensiones aducidas en aquella "en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutorio habría producido efectos de cosa juzgada" (art. 342) de donde no podrá la parte intentar el mismo proceso contra los mismos demandados por la misma razón (eadem causa petendi) y con el mismo objeto (eadem res). El Código Contencioso Administrativo no contempla el desistimiento de la demanda y sus efectos, sino en su artículo 235, tal como quedó reformado por el 69 de la Ley 96 de 1985, el cual en su último inciso dispone que el demandante, en los procesos electorales "solo puede desistir con la aceptación del Ministerio Público". En las acciones de nulidad, bajo la vigencia de la Ley 167 de 1941, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en asunto de carácter electoral, entendió que en los procesos en los cuales se debatía un interés público

el desistimiento era imposible y por ello, a falta de una disposición como la del citado artículo 235, entendió que en las acciones electorales" el desistimiento era imposible; para las restantes "acciones de nulidad pura" o "acciones públicas de nulidad" consideró que tampoco era admisible por cuanto "en estos juicios puede decirse que el actor es un intermediario que obra a nombre de la sociedad y en interés únicamente de la norma superior violada" y, fundó su decisión, además, en lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley 25 de 1928 que consideró vigente por no haber sido expresamente derogado por la precitada Ley 167 (El artículo 14 mencionado dice así: "En las acciones de carácter público no se permitirá el desistimiento de la acción que hubiere intentado, y, si el actor o actores abandonaron por más de treinta días el respectivo juicio, éste seguirá de oficio hasta su terminación"). Esta decisión, pronunciada dentro del Expediente No. 698, actor: Rubén Helí Ahumada Najera, contó con el salvamento de voto del H. Consejero Jorge Valencia Arango para quien "La regla general es la de que puede desistiese de toda acción no iniciable de oficio, o lo que es lo mismo, en la jurisdicción no iniciable de oficio, o lo que es lo mismo, en la jurisdicción no iniciable de oficio, o lo que es lo mismo, en la jurisdicción rogada toda pretensión es desistible" (Anales, Primer Semestre, 1981, págs. 570 y ss). El nuevo Código Contencioso Administrativo, como atrás se dijo, no contiene ninguna disposición de tipo general acerca del desistimiento de la demanda, y, en

principio, puede sostenerse que continúa vigente el artículo 14 de la Ley 25 de 1928, tanto por ser disposición especial como porque el envío que el Código hace a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil (art. 267) es con la advertencia de aplicarse en los aspectos no contemplados en el primero "en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo " y parece evidente que la norrna del artículo 342 del segundo no corresponde precisamente a la naturaleza de un proceso promovido por demanda de anulación de un acto administrativo (art. 84 C.C.A). En cambio, cuando se trata de un proceso de anulación con restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A), "la jurisprudencia del Consejo de Estado tiene aceptado, desde hace muchos años, que la acción de plena jurisdicción que consagraba el artículo 67 de la Ley 167 de 1941, equivalente a la de restablecimiento del derecho que consagra hoy el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo adoptado mediante el Decreto Ley número 1 de 1984, es libremente desistible por quien la ha ejercido a diferencia de lo que acontece con el contencioso de simple nulidad o con el electoral", según lo expuesto en auto de la Sección Tercera del 2 de junio de 1987 (Anales, primer semestre de 1987, págs. 303 y ss), lo que está acorde con la naturaleza de tales procesos, en los cuales se debaten intereses privados y la actuación del demandante solo mira a su interés individual. Estos mismos principios, dada su naturaleza, son aplicables a las acciones contractuales y de reparación directa (arts. 86 y 87).

Así las cosas, al relacionar lo expuesto sobre el desistimiento y la cosa juzgada, se tiene: a) No es posible desistir de la demanda de nulidad de un acto administrativo. La sentencia que declare la nulidad tiene fuerza de cosa juzgada "erga omnes" y la que la niegue sólo la tiene en relación con la "causa petendi" juzgada, pero también erga omnes. b) Es posible desistir de la demanda de nulidad y restablecimiento, de la de reparación directa y de las relativas a contratos administrativos o de derecho privado de la administración, en los que se hubiere pactado cláusula de caducidad y el auto que acepte el desistimiento tiene efecto de cosa juzgada sólo en relación con las partes y con el objeto del proceso respectivo. c) De las demandas electorales hoy se prohibe desistir el acuerdo con el art. 58 del Decreto 2304 de 1989. La excepción de cosa juzgada es un medio de defensa del demandado que consiste en la invocación de la existencia de una sentencia o de un auto que hubiere aceptado el desistimiento de una demanda, que por referirse a la misma causa petendi (en el caso de un proceso contencioso administrativo de nulidad), y, además, al mismo objeto y envuelva a las mismas partes (en el caso de los restantes procesos contencioso administrativos, impide que el demandante pueda obtener el pronunciamiento judicial que persigue y como todo medio de defensa, que no consista solamente en la negación de los hechos o del derecho aducidos en la demanda, exige, en principio, que sea acreditado por el que lo alega (art.

177 C. de P.C.). Se dice que en principio, porque de acuerdo con las modernas doctrinas procesalistas si el juez encuentra acreditado el hecho en que se funde una pretensión o una defensa contra ella deberá declararlo así sin que importe que la prueba no hubiere sido aportada por quien tenía la carga de aducirla). En el caso de autos, la entidad demandada alegó la existencia de cosa juzgada fundada en el hecho de que esta Corporación, mediante auto de fecha 27 de agosto de 1976, proferido dentro de proceso promovido por quien es actor en el que ahora se decide y demandado la misma entidad que lo es en este caso y el acto acusado fue tarnbién la Resolución 61 de 28 de abril de 1976 proferida por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, ya se pronunció sobre la legalidad de la misma. Por su parte, la colaboradora Fiscal expresa en su vista de fondo que "consultando los antecedentes en la Secretaría de la Sección Tercera, se pudo establecer, que realmente el mismo doctor CAREÑO (sic) VARELA demandó en el año 76 la Resolución No. 061 / 76 y que posteriormente desistió de la acción". (fl. 212), pero no deduce ninguna conclusión de lo que expone. El actor en los hechos que enumera para sustentar su demanda habla de haber solicitado de esta Corporación que suspendiera la Resolución 61 y dice que ésta no accedió a su petición "por cuanto estaban vigentes, en ese momento, las Resoluciones 23 de 1975, 72 de 1976 del Ministerio de Agricultura", que servían de sustento a aquella, pero alega que como las números 23 y 72 fueron

posteriormente suspendidas y luego anuladas, ello justifica que pueda pedir ahora la anulación de la 61. Como sucede que la parte demandada no se preocupó por demostrar la existencia de la cosa juzgada alegada, como le correspondía, ni en el proceso existe prueba alguna de la misma y, el actor por su parte, aun cuando acepta haber solicitado antes la suspensión provisional de la resolución acusada y no haberla obtenido, advierte que las razones que justificaron esa decisión desaparecieron, porque más tarde la Corporación anuló dos de las tres resoluciones que sustentaron la decisión (de donde hay lugar a pensar que existe una causa petendi distinta, en los dos procesos) y tampoco puede saberse qué suerte corrió el desistimiento de la acción de que habla la Fiscalía, pues ésta se limita a mencionar el hecho sin explicación adicional ninguna, es evidente que no será del caso "declarar probada la excepción de Cosa Juzgada propuesta en la contestación de la demanda" como lo solicita el señor apoderado judicial de la entidad demandada.

2. Cualquiera sea el concepto filosófico, político o económico que se tenga sobre la reforma agraria y ya se piense que su finalidad debe ser la de redistribuir la tierra, ora si la conciba como una manera de forzar a los actuales propietarios a explotarla a niveles óptimos de eficiencia, como la concibe el actor en el presente caso, bien se la imagine como el medio más adecuado para promover el cultivo de tierras baldías, o, en fin, que está diseñada más para favorecer tipos de estructura comunitaria o social de la tierra que formas individuales de propiedad,

lo cierto es que, en todo caso, para que a un propietario de un inmueble rural se le pueda "desinvestir" de su derecho de dominio, con aplicación de las normas de reforma agraria, es necesario, bajo nuestro régimen jurídico que se cumplan una serie de etapas que van desde el inicio de diligencias administrativas tendientes a comprobar la falta de explotación económica de un predio, para declarar extinguido su dominio, o que por el contrario se explota eficientemente, pasando por su afectación para un proyecto de parcelación simple, de concentración parcelaria o reestructuración de minifundios o para la reforestación para recuperación de tierras erosionadas o la conservación y defensa de suelos y aguas hasta llegar al proceso jurisdiccional de expropiación. Dados los términos del artículo 30 de la Constitución Política, que por un lado obliga al respeto de la propiedad privada y por el otro sienta el principio de que ella es una función social que implica obligaciones, la legislación colombiana consagra dos formas o maneras para que un inmueble salido del domino eminente del Estado, puede volver a él con el objeto de que aquél pueda cumplir con las finalidades que el legislador haya pretendido buscar con la reforma agraria. Esas dos formas son las de la extinción del dominio privado y las de la expropiación, con el sucedáneo de la negociación y compra directas por la administración. La primera envuelve, además, un castigo o una sanción para quien siendo titular del dominio no supo o no quiso reconocer esa característica de constituir una función social. Por ello, desde la Ley 200 de 1936 sobre "Régimen de Tierras" se consagró en

favor de la Nación la extinción del derecho de propiedad sobre los predios rurales en los cuales se dejare de ejecutar la posesión, que constituye la expresión material de ese derecho, durante diez (10) años continuos (tres ahora de acuerdo con la Ley 4a. de 1973) y la Ley 135 de 1961 le confirió al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) competencia para "adelantar las diligencias y dictar las resoluciones" tendientes a dicho fin y a su vez lo facultó para adjudicar los terrenos correspondientes, bien a personas individualmente consideradas o bien destinarlas a colonizaciones (art. 3º ). Mediante la negociación directa y la expropiación el mencionado Instituto fue autorizado para adquirir tierras destinadas a cumplir los programas de reforma agra