CE-SEC3-EXP1990-N5741

LEGITIMACION EN LA CAUSA / LEGITIMACION POR PASIVA / FONDO VIAL NACIONAL Inicialmente la obligación de construir los pasos inferiores o superiores en las carreteras construidas con posterioridad a las líneas férreas, estaba a cargo de la Nación entre 1.963 y 1.967 (Leyes 146 y 64) la Nación incurrió en la omisión de ese deber legal. Como la tragedia ocurrió luego, cuando ya la Nación no tenía esa obligación porque ésta se la había adscrito al Fondo Vial, habrá que concluir que la demanda se dirigió contra la persona pública no obligada para tal efecto. Se presentó aquí un problema de falta de legitimación en la causa de la parte demandada que conduce a una sentencia inhibitoria. Como la legitimatio ad causam se refiere a la pretensión misma y no a la acción ni al procedimiento, su calificación deberá hacerse en el falló y no puede afirmarse que por el solo hecho de la admisión se haya producido una relación definitiva para tomar una decisión de mérito. En otras palabras, el auto admisorio de la demanda. califica sólo si las partes tienen capacidad jurídica y procesal para actuar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO Bogotá D.E. Noviembre veintinueve (29) de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 5741

Actor: LUZ MARINA ROA FRANCO Y OTROS Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 16 de febrero de 1.989, dictada por el tribunal "administrativo del Quindío, mediante el cual dispuso:

"1. - Por falta de legitimación en la causa por pasiva, se declara inhibido el Tribunal para decidir en el fondo este proceso". "2. - Condénase a los demandantes a pagarle a la Nación ColombianaMinisterio de Obras Públicas y Transporte, las costas causadas en esta instancia. Liquídense por la Secretaría". "3. - Una vez en firme esta providencia, archívese el, expediente". En la demanda presentada el 18 de abril de 1.988 se hicieron las siguientes súplicas principales: " 1. LA NACION (Ministerio de Obras Públicas y Transporte) es responsable de la totalidad de los daños y perjuicios causados a los demandantes con la muerte de LUIS EDUARDO CASTIBLANCO GONZALEZ. el 25 de abril de 1.986, en el pasó a nivel "TITINA" de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia con la carretera nacional que de la ciudad de Armenia lleva al aeropuerto "EL EDEN” - y al Valle del Cauca". "En consecuencia: " 1. 1. Condénase a la NACION (Ministerio de Obra Públicas y Transporte) a pagar a LUZ MARINA ROA FRANCO y a JUAN SIMON, LUIS EDUARDO y MARY LUZ CASTIBLANCO ROA". " 1. 1. 1. daños morales, “por el equivalente en pesos, de la fecha de ejecutoria de la sentencia, de mil gramos de oro - fino, para cada uno. " 1. 1.2. Perjuicios patrimoniales: " 1.1.2.1. por lo que cueste el pleito, incluyendo, claro está, el valor de los

honorarios que le deben pagar a los abogados por hacer valer procesalmente sus derechos, fijado su monto, dándole aplicación a las Tarifas de los Colegios de Abogados de Armenia, o del Quindío, y de Bogotá, para esta especie de procesos cuotalitis". En subsidio se impetra lo que figura explicado a folios 10 y siguientes. Como hechos se narran, en síntesis: Como hechos se narran, en síntesis: 1) Que a eso de las 11 de la noche del día 25 de abril de 1.986, la locomotora Diesel #325 con el tren de carga 321 de los Ferrocarriles Nacional arrolló los vehículos que se especifican en el hecho 1° del libelo produciéndole la muerte al conductor de uno de ellos, señor Luis Eduardo Castiblanco González. 2) Que todo se debió a que la Nación (Ministerio de Obras) no han construir el "paso inferior o superior" del cruce de las vías con el fin de e a nivel allí existente, en cumplimiento de lo ordenado desde hace ya casi la ley 146 del 31 de diciembre de 1.963. 3) Que el señor Castiblanco había nacido el 4 de abril de 1.954 y tenía al morir 36 años, con una supervivencia de 42.5 años. , 4) Que hizo vida de pareja con Luz Marina Roa F. y con ella procrearon 3 hijos, Luz Marina, Luis Eduardo y Juan Simón. 5) Que el indicado señor era conductor de profesión; estaba trabajando en es entonces con el señor José Vicente González y devengaba $45.000.oo mensuales, 6) Que con lo que devengaba sostenía a su mujer y a sus hijos, porque estas

personas eran pobres y necesitaban su ayuda. 7) Que la muerte del señor Castiblanco causó a los demandantes daños tanto morales como materiales. En el capítulo fundamentos de derecho, dice la demanda: "Son aplicables el Preámbulo y los artículos 2°, 16, 20, 51 y 119 (4° in de la Constitución Nacional; 6° y 4° del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Sociales de las Naciones Unidas y de la Convención Americana de Derechos, recibidos en nuestro ordenamiento jurídico mediante las leyes 74 de 1.968 y 16 de 1.974; 1° especialmente, de la ley 146 del.31 de diciembre de 1.963; 86 del C.C. Administrativo; 1613 y ss. del C. Civil; 4° y 8° de la ley 153 de 1.887 y 107 y 106 del C. Penal". En torno a estas normas, se desarrolló en el libelo la fundamentación jurídica de las pretensiones (de folios 15 a 19). Cumplido el trámite de la primera instancia, el a - quo falló en la forma indicada, o sea en forma inhibitorio por falta de legitimación en la causa por pasiva. Para ese efecto, sostuvo el tribunal: "De lo antes explicado, se deduce que la demanda fué dirigida contra la persona jurídica de derecho público que no correspondía (Nación colombiana - Ministerio de Obras Públicas y Transporte), por no ser la obligada en el momento en que ocurrió el accidente en el que perdió la vida Luis Eduardo Castiblanco González, o en este momento, a cumplir lo dispuesto en la ley 146 de 1.963, pues para el 25

de. abril de 1.986 la entidad obligada a ello era el Fondo Vial Nacional con personaría jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, que es.una persona jurídica distinta a la Nación Colombiana, Fondo que entre las obligaciones que tiene a su cargo está la de construir y conservar las carreteras nacionales y es por ello que el Tribunal llega a la conclusión que falta la legitimación en la causa por pasiva, lo que le impide a la Corporación dictar sentencia de fondo, por faltar uno de los presupuestos sustanciales o materiales de ésta". "Al respecto, Hernando Devis Echandía, en su obra 'Compendio del Derecho Procesal' Tomo 1, Teoría. General del Proceso, tercera edición, Editorial ABC 1.972, a las páginas 242 y 229, dice: "164. PRESUPUESTOS MATERIALES 0 SUSTANCIALES DE LA SENTENCIA DE FONDO". "Estos presupuestos son los requisitos para que el juez pueda, en la sentencia, proveer de fondo o mérito, es decir, resolver si el demandante tiene o no el derecho pretendido y el demandado la obligación correlativa, o si el sindicato tiene o no la responsabilidad que se le imputa. La falta de estos presupuestos hace que la sentencia sea inhibitorio. Se refieren a la pretensión y no al procedimiento ni a la acción, y son las siguientes: " 1) La 'legitimatio ad causam' o legitimación en la causa". p) Su falta debe declararse de oficio en la sentencia. Como sucede con la ausencia de interés sustancial, la de la debida legitimación en la causa constituye

un impedimento sustancial para que el juez pueda proferir sentencia de fondo y mérito, y no una excepción ni un impedimento procesal". "Si en el momento de decidir la litis, el juez encuentra que falta esta condición para la sentencia de fondo o mérito, debe declararlo así oficiosamente y limitarse a proferir una sentencia inhibitorio, inclusive en los países donde se exige alegar todas las excepciones". "Por eso es un error considerar que la sentencia que desestima la demanda por ausencia de legitimación en la causa, es desfavorable al demandante con efectos de cosa juzgada, como expusimos en el punto d)". Descontenta la otra parte actora con la sentencia, interpuso el recurso de apelación. Tramitado el recurso es oportuno entrar a decidir. Para ello, se considera: Para la señora Fiscal 7a. de la Corporación, el fallo apelado merece ser revocado y condenada la nación al pago de los perjuicios irrogados a los demandantes. De esa vista fiscal de agosto 15 de 1.990, que obra a folios 156 y siguientes, se destaca: "Para la Fiscalía esta claro que la parte actora señaló en el libelo un demandado cumplimiento así con el presupuesto procesal señalado en el numeral 1° del Art. 137 del decreto 01 de 1.984, vigente a la fecha de su presentación; así que por este aspecto la demanda debe considerarse ajustada a derecho y efectivamente, así se consideró en el auto admisorio en el cual se ordenó la notificación a la Nación como demandada y ésta se hizo parte en el juicio y concurrió a él en debida forma". "La Fiscalía estima, por lo antes visto que una declaratoria de inhibición como la

pronunciada por el Tribunal responde a una confusión entre los presupuestos de la demanda, aspecto puramente formal, y el contenido mismo de la pretensión, o sea, la procedencia de la petición elevada en el libelo ' El primer aspecto se cumple si se señala debidamente al demandado que, como presupuesto de la demanda, aparece cumplido en el presente caso y el segundo aspecto, que atañe al fondo del negocio, implica establecer si este demandado tenía a su cargo la obligación que se le endilga y si cumplió o no: en otras palabras, si la parte demandada debe absolverse o condenarse". "Así las cosas en opinión de la Fiscalía la sentencia inhibitorio no procede en el presente caso en el cual debe estudiarse el fondo del negocio". "El problema de fondo se reduce a establecer si la Nación es responsable por la muerte del señor Luis Eduardo Castiblanco González ocurrida en la noche del 25 de abril de 1.986 como consecuencia de la colisión de una locomotora de los Ferrocarriles Nacionales y el camión conducido por la víctima en el paso nivel existente entre la línea férrea y la carretera Armenia La Tebaida y cuya causa se atribuye al no cumplimiento por parte de la Nación de la obligación establecida en la Ley 146 de 1.963". "El Art. 1° de la ley mencionada es del siguiente tenor: "Artículo 1°, La Nación, en toda carretera que se encuentre incorporada al Plan Vial Nacional, y que haya sido construida en fecha posterior a las líneas férreas que atraviese en todo su recorrido, procederá a construir los pasos inferiores o superiores, según la técnica aconsejable, para evitar la existencia de los llamados

paso a nivel sobre las líneas férreas". "De la transcripción se deduce claramente que la Nación quedó obligada a construir pasos inferiores o superiores en toda carretera incorporada al Plan Vial Nacional cuya construcción férrea posterior en el tiempo a la línea férrea que atravesara en su recorrido". "Debe precisarse, entonces, que si la obligación es de la Nación y ésta se considera persona jurídica a tenor de lo previsto por el Art. 80 de la ley 153 de 1.887, tal obligación no puede transferirse a otra persona jurídica a en la forma en que se plantea por parte del Ministerio de Obras Públicas y, por lo mismo, la obligación en mención sigue siendo de la Nación". "Aparece demostrado que la carretera fué construida con posterioridad a la Línea férrea (fl. 75) y que se halla incorporada al Plan Vial Nacional (Fls. 75 y 106), luego se dan los presupuestos establecidos en la Ley 146 de 1.963". "De las pruebas allegadas se deduce claramente que se produjo el accidente en cuestión (fls. 60 a 6,7) y que en tal accidente perdió la vida el señor Castiblanco González (fls. 46 y s.s.) y en el sitio del accidente existía el paso nivel que era denominado como "Titina" (fls. 20 y s.s.)". "En este orden de ideas para la Fiscalía aparece demostrada plenamente la falla de servicio de la Administración, puesto que se prueba la omisión de la Administración, el hecho dañoso y la relación de causalidad entre los extremos mencionados".

"Como consecuencia de lo anterior debe condenarse a la Nación Ministerio de Obras Públicas al pago de los perjuicios solicitados en la medida que aparezcan demostrados". Para la Sala la sentencia deberá confirmarse, ya que sí se puso de presente en el proceso la falta de legitimación en causa de la parte demandada. Visto el legal en este campo hay que concluir que a partir de la vigencia de la ley 146 de 1.963 (que prohibió los llamados "paso a nivel") la obligación de construir los pasos inferiores o superiores en las carreteras construidas con posterioridad en las líneas férreas, estaba a cargo de la nación. Obligación que se prolongó hasta la vigencia de la ley 64 de 1.967, mediante la cual se creó el Fondo Vial Nacional, establecimiento público que tomó a su cargo, entre otros cometidos, el aquí cuestionado". No existe duda de que inicialmente la obligación de construir esos pasos inferiores o superiores estaba a cargo de la Nación. Y tampoco se duda de que entre 1.963 y 1.967 (leyes 146 y 64) la Nación incurrió en la omisión de ese deber legal. Si el accidente que aquí se analiza hubiera ocurrido en ese período se habría deducido claramente la relación de causalidad entre el hecho perjudicial y el daño sufrido por la víctima. Pero como la tragedia ocurrió luego (en abril 25 de 1.986) cuando ya la Nación no tenía esta obligación, porque esta se le había adscrito al Fondo Vial, habrá que concluir que la demanda se dirigió contra la persona pública no obligaba para el efecto. Se presentó aquí, como bien lo dijo el Tribunal, un problema de falta de

legitimación en la causa de la parte demandada, que conduce a una sentencia inhibitorio. No basta, en casos como el aquí debatido y como lo afirma la 1 demandante haya citado a la nación en su demanda para que no pueda haber sentencia inhibitoria. No, en esto el Ministerio público confunde la legitimatio presupuesto procesal, con la legitimatio ad causam o presupuesto material de la sentencia de fondo, referido a la presentación misma. No puede olvidarse que la falta de los presupuestos materiales, legitimación en la causa o interés sustancial, conforman impedimento de carácter sustancial pueda darse la sentencia de fondo o mérito, y no una excepción o un impedimento procesal. Es sabido que entre los presupuestos procesales están los de la acción la demanda y que entre tales ocupa un - lugar de relieve la legitimatio ad processum o sea la capacidad jurídica y procesal de las partes para intervenir en el proceso; legitimación que puede ser activa o pasiva. Estos presupuestos, denominados también previos, deben concurrir al momento de presentarse la demanda que el juez pueda admitirla Pero, como es obvio, el juez califica los presupuestos procesales, entre estos la legitimatio ad processum, desde un punto de vista formal y no puede adentrarse en el estudio, por ejemplo, de si la persona demandante es quien realmente tiene el derecho pretendido o es su titular demandado es la persona que debe responder por la pretensión propuesta. Si así fuera podría, producirse prejuzgamiento. Pero como la legitimatio ad causa se refiere a la pretensión misma y no a la acción ni al procedimiento, su calificación deberá hacerse en el fallo y no puede afirmarse que por el solo hecho de la admisión se haya producido una relación

definitiva para tomar una decisión de mérito. En otras palabras, el auto admisorio de la demanda califica solo si las partes tienen capacidad jurídica y procesal para actuar. Por eso puede presentarse el caso, como el aquí debatido, en el que pese a haberse, admitido la demanda, al final, en la sentencia, se defina que la persona citada como demandada no era la que debía responder por los hechos que le imputan. Vistas las ideas precedentes, se anota finalmente: La Nación no está obligada hoy a responder por las resultas del juicio. Si el hecho prejudicial hubiera ocurrido antes de la ley 64 de 1.967, durante la vigencia de la ley 146 de 1.963, nadie estaría poniendo en duda esa legitimación. Pero la creación del Fondo Vial, con la asunción de las obligaciones que tenía la nación en cuanto a construcción de vías y obras relacionadas con ellas, despeja cualquier duda. No puede responsabilizarse patrimonialmente a nadie por el hecho de una omisión cuando ésta no ha producido un daño. Sólo una vez causado éste surge el interés sustancial para la persona afectada, interés o titularidad del derecho pretendido e deberá demostrarse dentro del proceso y estimado en la sentencia. Así, la persona afectada, con capacidad jurídica y procesal para actuar, podrá demandar, pero ,,para lograr una sentencia favorable deberá probar no sólo ese interés sustancial ser resarcido sino que la persona demandada es la obligada a hacerlo. Lo afirmado tiene su respaldo en las leyes 146 de 1.963 y 64 de 1.967.

El Fondo Vial, en consecuencia, no es responsable por el incumplimiento de la ley 146 del 1.963, por hechos acaecidos durante su vigencia. Pero sí lo seria, en gracia de discusión, de los daños causados con la omisión en construcción de los pasos inferiores de las vías férreas, a partir de la vigencia de la 64 de 1.967. Aunque esta ley no habla expresamente de construir pasos s o superiores para eliminar los pasos a nivel, se entiende esta obligación claramente comprendida en su artículo 4°, en especial cuando se insiste en que desarrollo de su objeto, el Fondo "directamente o mediante contratos" deberá adelantar: c) La construcción de las carreteras previstas en disposiciones legales de las vías de acceso, variantes, puentes y demás obras complementarias, de conformidad con. las modalidades y especificaciones que adopte el Ministerio Obras Públicas". Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: Confirmase en todas sus partes la sentencia apelada de 16 de febrero de 1.989, dictada por el tribunal administrativo del Quindío. COPIESE, NOTlFlQUESE Y DEVUELVASE Esta providencia fué aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 29 de noviembre de 1.990.

CARLOS BETANCUR JARAMILLO CARLOS GUSTAVO ARRIETA P Presidente sala

CARLOS RAMÍREZ ARCILA JUAN DE DIOS MONTES

Conjuez

AMPARO CASTRO DE GUTIÉRREZ

Secretaria Ad - Hoc