CE-SEC3-EXP1990-N5984

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO

DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / REVISIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / REVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / CONFLICTO DE

INTERESES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DEBERES EN LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO / FUNCIONES DEL JUEZ / COMPETENCIA

DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN

JURISDICCIONAL / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Se ataca el acto impugnado porque se considera que él viola el artículo 256 del C.C.A. que fija el ámbito de la revisión dentro del siguiente marco: "En ejercicio de la facultad de revisión de los contratos, el Consejo de Estado examinará la autorización legal en virtud de la cual el contrato se celebre; la competencia de los funcionarios y la capacidad de las demás partes que en él intervienen; el régimen legal de las estipulaciones acordadas y la prescripciones de orden Fiscal". En el manejo de esta verdad jurídica el demandante censura la decisión del Tribunal Administrativo porque ella "...no está fundamentada en falta de autorización legal del Gobernador para celebrarlo, ni en ausencia de competencia del mismo para representar al Departamento de Cundinamarca o para celebrar esta clase de contratos, ni en la incapacidad de la otra parte que en él intervino, ni en la

aplicación de un régimen legal o de normas que no tuvieran cabida en éstos casos, ni en que se hubiera transgredido las prescripciones legales en perjuicio del fisco de Cundinamarca o del flsco nacional. El Tribunal, sin atribución algunaagrega - entró a analizar los aspectos subjetivos de la adjudicación, algo que por esencia es privativo de la administración. Competía al Tribunal pronunciarse sobre el contrato y, en ningún caso, sobre la decisión de la administración al adjudicar el contrato. Al pronunciarse sobre dicho acto administrativo, el Tribunal violó de manera manifiesta las normas que atribuyen dicha función a la Rama Jurisdiccional del Poder Público. El cargo así formulado no está llamado a prosperar porque al detenerse el sentenciador en el examen del acto administrativo atacado, encuentra que en él se hacen juiciosas valoraciones de naturaleza jurídica y fáctica, que encuadran perfectamente dentro de la filosofía que el legislador fijó en el artículo 256 del C.C. Administrativo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

256

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 22 de mayo de

1987; Exp. 4043; C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

PRINCIPIOS DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL / PRINCIPIOS DE LA

CONTRATACIÓN PÚBLICA / PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA /

CONFLICTO DE INTERESES EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / SELECCIÓN

OBJETIVA / SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / REVISIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / MODOS DE SELECCIÓN DEL CONTRATISTA / DEBERES

EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / NORMATIVIDAD DE LA CONTRATACIÓN ESTATAL En concepto reciente de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, se dijo algo que ha venido reiterándose por la Jurisprudencia, refiriéndose a la contratación administrativa: "Discrecionalidad y Licitación son conceptos que se excluyen; si así no fuera se desvertebraría todo el sistema y no podrían cumplirse los objetivos que justifican su existencia". En síntesis, que la contratación previa licitación y adjudicación no es el ejercicio de competencia discrecional sino reglada y tanto la administración, la parte Fiscal y el Tribunal deben ceñirse a los ordenamientos legales. (…) la filosofía jurídica que se deja expuesta, es de recibo en lo derecho administrativo colombiano, con apoyo en el preceptuado en el artículo 258 del Decreto 01 de 1.984, donde se define que si el Consejo "encontrare algun defecto", se abstendrá de declarar ajustado al contrato a la ley. Por lo tanto, hizo bien el Tribunal al discurrir no sólo sobre los aspectos enlistados en el artículo 256 del C.C.A., sino sobre todos los que tienen que ver con el proceso de contratación, desde el momento en que ésta se inicia y hasta que el informativo llega a su despacho para la revisión de ley. Lo que a la comunidad interesa, y también a la' administración, es que las cosas se hagan bien hechas en todas sus etapas y no sólo en algunas de ellas. Concluir en sentido contrario sería ir contra la lógica de lo razonable.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

256 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 258

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA

Bogotá D.C., cuatro (4) de octubre de mil novecientos noventa (1990).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1990-N5984

Actor: SOCIEDAD GERMAN OTALORA Y CIA LTDA

Demandado: LA NACION - MINISTERIO DE JUSTICIA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Agotada la tramitación procesal de ley, sin que se observe causal de nulidad que vicie la actuación, procede la Sala a desatar el conflicto de intereses surgido entre la sociedad demandante y el centro de imputación jurídica demandado, previas las consideraciones que más adelante se harán.

La demanda con que se inició el proceso se presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinarnarca el día veintiocho (28) de febrero de mil novecientos ochenta y seis (1.986), habiéndose tramitado ante éste hasta llegado el momento de proferir el fallo de fondo, tiempo histórico en que esa corporación profirió el auto calendario el día catorce (14) de septiembre de mil novecientos ochenta y nueve (1.989), en el cual, y en lo pertinente, se destaca: "... la Sala advierte que carece de competencia por las siguientes razones: la. La demanda se presentó en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho y mediante ella se persigue la declaración de nulidad de los actos administrativos

proferidos por esta Sala del Tribunal para declarar no ajustado a derecho el contrato número 153 de 1.984 celebrado entre el Departamento de Cundinamarca y la Sociedad demandante; 2a. Aunque los actos impugnados son del orden nacional y, por tanto, en principio, se podría aducir que la competencia para conocer el proceso, de conformidad con el numeral 9 del artículo 132 del C.C.A., es de este Tribunal en primera instancia, lo evidente es que esa norma de competencia no tiene aplicación en este caso, pues los actos acusados fueron expedidos por esta misma Corporación, y dentro de un criterio lógico y racional no resulta viable el juzgamiento de los actos administrativos por la misma autoridad que los dictó; 3a. El criterio anterior se encuentra reflejado en el inciso final del artículo 128 del C.C.A, cuando le asigna a un juez especial - La Corte Suprema de Justicia - el conocimiento de los procesos relativos a los actos administrativos que expida el Consejo de Estado; 4a. aunque el legislador en el C.C.A, no hizo una asignación especial de competencia para el conocimiento de los procesos relacionados con actos administrativos expedidos por los Tribunales Administrativos, resulta lógica la aplicación del criterio según el cual el juzgamiento debe hacerse por una autoridad distinta, lo cual lleva a la conclusión de que la competencia es del Consejo de Estado, en aplicación de la cláusula general de competencia prevista en el numeral 16 del artículo 128 del C.C.A.". (fl. 173 - 174 Cdno #1). Frente a la realidad anterior, el consejero conductor del proceso avocó el

conocimiento del mismo, el día veintinueve (29) de noviembre de mil novecientos ochenta y nueve (1.989), realidad procesal que explica bien, la cansa, motivo o razón por la cual esta Sección entra a proferir la decisión de fondo. Para la mejor comprensión jurídica de todas las circunstancias legales, generales y parúcula - res del caso, se transcribe a continuación lo pertinente del libelo. En éste se lee: "Demanda "Primera: Que son nulos los actos administrativos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 8 de julio de 1.985 y el 31 de octubre del mismo año, el primero de los cuales declaró no ajustado a derecho el contrato número 153 de 1.984 celebrado entre el Departamento de Cundinamarca y Germán Otálora y Cía. Limitada, para la construcción de un bloque del Centro Administrativo de Cundinamarca, y el segundo confirmó la providencia anterior al desatar el recurso de reposición interpuesto por mi mandante. "Segunda. Que como consecuencia de la nulidad de dichos actos, se condene a la Nación a pagar a Germán Otálora y Cía. Limitada los perjuicios que dichos actos le ocasionaron, así: a. Los gastos de la elaboración y preparación de la propuesta: b. La utilidad legítima que dejó de percibir mi mandante Germán Otálora y Cía. Limitada por motivo del despojo del contrato que se le había adjudicado, y c. Los correspondientes intereses de las sumas que resulten por tales conceptos, a la tasa comercial, desde que se hicieron exigibles, hasta que se efectúe el pago. Pido que las condenas se hagan teniendo en cuenta el valor

actual del peso colombiano o sea la desvalorización del mismo, desde el momento en que han debido pagarse las mencionadas sumas hasta que se efectúe su cancelación. "Hechos "Primero: Previa licitación pública número OP - 02 - 84, el Departamento de Cundinamarca adjudicó a la firma Germán Otálora y Cía. Limitada el contrato para la ejecución de las obras del bloque D. del Centro Administrativo de Cundinamarca. "Segundo: En desarrollo de tal adjudicación, se celebró entre el Departamento de Cundinamarca y la firma de ingeniería Germán Otálora y Cía. Limitada el contrato número 153 de 6 de septiembre de 1.984, por valor de $60'49,7.736.68. "Tercero: En cumplimiento del artículo 263 del C.C.A., el Gobernador de Cundinamarca remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el contrato número 152 de 1.984, para su revisión por dicho organismo. "Cuarto: El Tribunal de Cundinamarca, excediendo la facultad de revisión de los contratos que te confiere el artículo 256 de C.C.A., en providencia del 8 de julio de 1.985, con ponencia del señor magistrado doctor Mauricio Torres Cuervo, declaró que la adjudicación del contrato no se había ajustado a la ley y, en consecuencia, también declaró no ajustado a derecho el contrato número 153 ya mencionado. "Quinto: Contra dicha providencia interpuso recurso de reposición la firm Germán Otálora y Cía. Limitada, a lo que no accedió el Tribunal, según providencia del 31 de octubre de 1.985.". (fl. 2 y 3 Cdno #I).

11. CONDUCTA PROCESAL DEL APODERADO DE LA PARTE ACTORA En el momento procesal oportuno alegó de conclusión, como se desprende del escrito que obra a folios 140 y siguientes del Cuaderno Nro. 1, en el cual, y en lo pertinente, discurre dentro del siguiente universo: "Tal como se lee en las páginas 14 y siguientes de la providencia de 8 de julio de 1.985, la decisión de declarar no ajustado a la ley el contrato en mención, fue fundamentada en discrepancias de los señores Magistrados con la Administración o valoración ponderación de los factores determinantes de los criterios de adjudicación Departamental en cuanto a la apreciación. Puede decirse, sin hipérbole, que el Tribunal asumió las funciones que el decreto 222 de 1.983 y la mayor parte de los estatutos de contratación de los niveles departamentales y municipales asignan a las Juntas de Licitaciones o Comités Técnicos para la asesoría a la administración en la evaluación de dichos factores, y finalmente procedió a fijar sus propios criterios, sustituyendo así al funcionario u organismo a quien las disposiciones pertinentes confieren la función de adjudicar el contrato. "El apoderado de la firma contratista, doctor Alfonso Beltrán García, al interponer el recurso de reposición contra la providencia del Tribunal, analizó de manera exhaustiva los elementos que comprenden el ámbito de la revisión de los contratos por el Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos. El escrito correspondiente fue acompañado a - la demanda y de su lectura se concluye que el Tribunal, en la instancia de revisión, se salió del marco legal para adentrarse en

el estudio de la legalidad de un acto separable, como lo es por esencia y por definición legal el acto de la adjudicación, función esta que el Código Contencioso Administrativo en su artículo 87 asigna privativamente a la jurisdicción contencioso administrativa. "En ocasión similar, ese Tribunal, en providencia del 9 de octubre de 1.986, revisión de contrato No. 02429, proferida por la Doctora Martha Helena Pilonietta Pinzón como ponente y por los doctores Manuel Urueta Ayola y Alvaro Tafur Galvis, hizo esta rotunda precisión: "Es menester aclarar que en instancia de revisión administrativa de los contratos no es posible valorar o ponderar los factores que conforman los criterios de adjudicación porque estos son la justificación y el sustento legal de un acto administrativo de naturaleza separable del contrato, que tiene vida propia la cual no puede ser desconocida sino por vía jurisdiccional, que existe sin importar que el respectivo contrato nazca o no a la vida jurídica pero que a su vez determina la existencia o validez del contrato. Adjudicada la licitación, surge una convención entre las partes y por consiguiente la segunda etapa del proceso contractual precedido de aquella, que no puede ser confundida con el contrato en sí mismo considerado, el cual tiene a su vez sus propios presupuestos de validez, requisitos previos, concomitantes y posteriores al encuentro de voluntades." "En varias ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre los actos separables, sobre su total independencia del contrato y, por ende, su control exclusivo por otras acciones diferentes a las contractuales. En auto dictado el 6

de abril de 1.987, dentro del proceso Nro. 5050, publicado en el No. 186, página 549 de "Jurisprudencia y Doctrina", se dijo lo siguiente: "En providencia de la Sala Unitaria, proferida por el H. Consejero doctor Jorge Valencia Arango, el día 20 de agosto de 1.986, que fue suplicada y confirmada con algunas precisiones por la Sala de Decisión, el de octubre del rnismo aiio, actor Occidental de Colombia, se dijo: ' lo cierto es que por el origen francés de la institución de "los actos separables", de donde se trajo, como por las escasas previsiones que sobre ellos hace el C.C.A., que no cabe duda que por tales solo pueden tenerse aquellos actos administrativos que pueden existir jurídicamente sin necesidad del contrato aunque la existencia o validez de éste no pueda afirmarse sin la de aquellos. Es decir, actos separables no pueden ser sino los precontractuales, la apertura de una licitación y la adjudicación de la misma, actos trascendentales en el proceso de contratación administrativa pero que, por su propia naturaleza existen antes del contrato y aunque este nunca llegue a existir y que, por lo mismo, pueden ser "controlables por medio de las otras acciones previstas en este C¿>digo", como dice el artículo 87, in fine, y que no son otras que las de simple nulidad y restablecimiento del derecho, o de plena jurisdicción, sin importar que el respectivo contrato nazca o no a la vida jurídica.". "La jurisprudencia transcrita significa de manera muy clara que el acto de adjudicación no puede recibir en ningún momento el mismo tratamiento que el contrato y que por ello cuando la ley dice que determinados contratos deben ser

sometidos a la revisión del Consejo de Estado o de los Tribunales Administrativos, se está refiriendo al contrato mismo, no al acto separable de la adjudicación que tiene vida propia y la cual no puede ser desconocida sino por vía jurisdiccional. "La equivocación en que incurrió el Tribunal al haber actuado sin autorización legal, causó un perjuicio evidente a mi poderdante, ya que no solo perdió la suma invertida en la preparación y presentación de la propuesta, sino que se le imposibilitó para percibir la utilidad legítima que le correspondía en el contrato celebrado, así como la rentabilidad que la suma no recibida por tal concepto ha debido producirle desde la fecha en que en condiciones normales habría debido percibir. Por ello, en uso del derecho que consagra nuestro ordenamiento legal, particularmente el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad que represento está acudiendo a ese Tribunal en demanda de que se le repare el daño sufrido. "En el fundamentado dictamen rendido en este proceso por los ingenieros civiles Victor H. Kuhn Naranjo y Jaime Ramiro Lesmes, el 14 de enero de 1.988 que no fue objeto de observación por ninguna de las partes, se expone y explica de manera muy precisa y documentada, el origen de los perjuicios, as¡ como su cuantía. También figuran en el expediente los certificados del Departamento Administrativo Nacional de estadística DANE sobre índices de precios al consumidor y al por mayor, para efectos del artículo 178 del C.C.A., y de la Superintendencia Bancaria sobre intereses.".

lll VISTA FISCAL

El Fiscal Séptimo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Dr. ALFONSO

PLATA CASTILLA, en su concepto de fondo que tiene especial interés, OBSERVA: "El fundamento de la demanda, para solicitar las declaraciones y condenas que se mencionaron, es la incompetencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para pronunciarse sobre la adjudicación del contrato, cuando actuando como entidad administrativa - no jurisdiccional - entra a revisar los contratos que celebre el Departamento. "Pues bien, conforme al artículo 263 del Código Contencioso Administrativo corresponde a los Tribunales Administrativos revisar los contratos que celebre el Departamento de Cundinamarca en este caso, cuando la cuantía exceda del 5% del presupuesto de la entidad, y en todo caso cuando exceda de 50 millones de pesos; el artículo siguiente dispone, que en los Tribunales se seguirán las mismas reglas aplicables a la revisión de los contratos de la Nación por el Consejo de Estado, contenidas en los artículos 253 a 262 del Decreto 01 de 1.984. "De acuerdo a los Hechos de la demanda, el Gobernador de Cundinamarca remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el contrato número 153 de 1.984, para la revisión correspondiente; el valor del contrato era de $60'497.736,68 por lo que se encontraba incluido dentro de los contratos que necesitan la revisión del Tribunal, para que se pudiera ejecutar (artículo 255 Decreto. 01 de 1.984). "El Tribunal, el 8 de julio de 1.985 declaró no ajustado a derecho el contrato 153 celebrado entre el Departamento de Cundinamarca y la sociedad actora. Allí

expone el Tribunal, dentro de las Consideraciones, lo siguiente: "1o. Régimen Legal para la contratación: Que el Código Fiscal, Ordenanza 24 de 1.977. sólo vino a ser promulgada el 7 de Diciembre de 1.984; que la Ordenanza 3 de 1.970, antiguo Código Fiscal no le era aplicable; agrega, que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en Concepto de septiembre 15 de 1.983 definió que frente al cambio de legislación durante el desarrollo de una contratación ya iniciada, ésta debía culminar con el estatuto anterior. "2o. Régimen Legal aplicable: Se expresa que el Departamento no tiene estatuto legal para la contratación administrativa; que de las normas de derecho local está la Ordenanza 8 de 1.982 que autoriza para construir el Centro Administrativo de Cundinamarca; por otro lado, el Decreto 222 de 1.983 aplicable sólo en las materias y aspectos previstos en él; además, se dice, que se tendrá en cuenta el principio general de derecho de contratación administrativa según el cual el Pliego de Condiciones es constitutivo de la manifestación de la voluntad de contratar y es inmodificable en sus aspectos sustantivos o principales, lo mismo que el principio de igualdad de los proponentes en la licitación y adjudicación. "3o. La Adjudicación: Se dice que la administración obra de acuerdo a un criterio reglado, esto es, de acuerdo con los conceptos o criterios establecidos por la ley y los pliegos de condiciones, sin mayor margen de discrecionalidad; que por tratarse de una facultad reglada es posible que el Tribunal haga un examen de su

legalidad para verificar si la administración departamental obró de conformidad con lo señalado en los Pliegos. "Después de analizar algunos aspectos de la propuesta en particular, de la sociedad actora, expresa el Tribunal que la administración adjudicó la licitación violando algunos criterios preestablecidos en los pliegos de condiciones, pues frente a condiciones iguales (en el acta de adjudicación se había dicho que seis seleccionados se encontraban en igualdad de condiciones - aunque no se sabe cómo se llegó a tal conclusión - folio 20) debió seleccionarse a quienes ofrecieran el menor precio y el menor plazo, que del cuadro - folio 21 - el que ofrecía menor precio y menor plazo era "Constructora A & C", y le seguían Gerrnán Otálora y Cía" y "Pinsky y Asociados"; que no se previó o admitió oferta parcial de la obra, que se pidieron ofertas por la totalidad pero discriminado el valor unitario global para cada uno de los tres módulos; que al aceptar que todas las firmas cumplían y estaban en igualdad de condiciones generales se admitió que cada una estaba en capacidad de adelantar individualmente y con éxito la totalidad del Centro Administrativo. Que el riesgo como criterio de selección no estaba contemplado dentro del pliego de condiciones y no podía adaptarse tal criterio anteponiéndole a los preestablecidos de precio y plazo; que el pliego de condiciones expresamente autorizó la adjudicación parcial de la obra, que era legalmente viable adjudicar total o parcialmente la obra entregándola a distintos oferentes, pero mirando siempre los mismos criterios: en igualdad de condiciones los mejores o más bajos precios y el menor plazo; que la firma A & C propuso

menores precios para cada uno de los tres módulos además de un plazo de seis meses; que no se ajustó al pliego la administración cuando asignó los Bloques IJ a la firma Pinsky, y el Bloque D a la actora; que el criterio de disminuir o repartir el riesgo de la no construcción entre el lo, 2o y 3o oferente, pudo tener operancia si hubiera existido igualdad de precios y plazos, o porque las ofertas por módulos cada una representaba la mejor para los módulos cuya construcción se les adjudicó finalmente. Que se rompió el principio de igualdad de los proponentes y el de la imnodificalidad de los Pliegos al otorgar derechos a quienes no lo ameritan con base en fundamentos distintos a los preestablecidos. Con base en todo lo anterior el Tribunal declaró no ajustados a derecho el contrato con la firma Pinsky y el celebrado con la parte demandante, y declaró ajustado a derecho el de la firma "A & C". "Tanto la sociedad actora como el Gobernador del Departamento interpusieron el recurso de reposición (art. 261 del C.C.A.), que resolvió el Tribunal el 31 de octubre de 1.985, no accediendo a reponer la providencia del 8 de julio de 1.985. "Pues bien, el estudio de la Fiscalía se limitará a la competencia o incompetencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para revisar la adjudicación y con base en sus posibles defectos legales declarar no ajustado a derecho el contrato; se excluye por lo tanto cualquier análisis sobre alguna falla legal diferente que pudiera tener el contrato, por la que, igualmente, pudiera haber sido declarado no

ajustado a derecho. "El artículo 264 del Código Contencioso Administrativo dispone que en los Tribunales Administrativos se seguirán las mismas reglas aplicables a la revisión de los contratos de la Nación por el Consejo de Estado; remitiéndose entonces a esas normas, se tienen dos artículos en particular: "Art. 256. Ambito de la revisión. En ejercicio de la facultad de revisión de los contratos, el Consejo de Estado (Tribunales) examinará la autorización legal en virtud de la cual el contrato se celebre; la competencia de los funcionarios y la capacidad de las demás partes que en él intervienen; el régimen legal de las estipulaciones acordadas y las prescripciones de orden Fiscal". "Art. 258. Declaración sobre adecuación del contrato a la ley. "Si del examen que se haga no resultara ninguna observación, el Consejo declarará ajustado a la ley el contrato; pero si encontrara algún defecto, se abstendrá de hacerlo y formulará las observaciones correspondientes. "La decisión que en uno u otro caso adopte la corporación deberá ser motivada". Conforme lo expresó el Tribunal, en la providencia de 31 de octubre de 1.985, al resolver los recursos de reposición interpuestos contra la de 8 de julio del mismo año, en el artículo 256 del Código Contencioso Adrninistrativo transcrito no aparece la prohibición para los Tribunales Administrativos de ocuparse de aspectos diferentes a los ahí señalados (se dice que para los Tribunales, porque de acuerdo a los Antecedentes del Código Contencioso Administrativo sólo se incluía, en principio, esta limitación para los Tribunales Administrativos, y no para

el Consejo de Estado, pues las reglas para la revisión de contratos para cada una de estas dos Corporaciones eran diferentes, pero al final se resolvió remitir la actuación del Tribunal a las reglas dadas para la del Consejo de Estado y suprimir los artículos que se referían a los Tribunales Administrativos); observase que en los proyectos de la Comisión Asesora, hubo dos versiones respecto del artículo "Contenido de la Revisión", que decían: "1º. "Contenido de la Revisión. En ejercicio de la facultad de revisión de los contratos los Tribunales Administrativos analizarán exclusivamente, la autorización legal en virtud de la cual el contrato se celebra; la competencia de los funcionarios y la capacidad de las demás partes que en él intervienen; el régimen legal de las estipulaciones acordadas y las prescripciones de orden Fiscal. Es prohibido ocuparse de temas no señalados en esta norma ". "El otro decía: "En ejercicio de la facultad de revisión de los contratos, los Tribunales Administrativos analizarán la autorización legal en virtud de la cual el contrato se celebra, la competencia de los funcionarios y la capacidad de las demás partes que en él intervienen; el régimen legal de las estipulaciones acordadas y las prescripciones de orden Fiscal. "Así mismo podrán hacer conocer sus apreciaciones sobre conveniencia o inconveniencia de las estipulaciones de los contratantes pero ello no los autoriza para improbar un contrato por razones de inconveniencia.". "En las actas de la Comisión (No. 28 y 32) también, al estudiarse este punto de la prohibición de ocuparse de temas no señalados en la norma, haciendo referencia

a cuestiones de conveniencia e inconveniencia, no se llegó a ningún acuerdo. Así las cosas, como no aparece en el texto del Código Contencioso Administrativo ninguna prohibición de ocuparse de otros aspectos diferentes a los que aparecen en el artículo 256, considera la Fiscalía que sí puede el Tribunal estudiar todos los aspectos del proceso de contratación, y no limitar el estudio al contrato escrito, con miras a determinar si se ajusta o no a derecho, esto es, analizando la legalidad del contrato final y de sus antecedentes (sin entrar en consideraciones de conveniencia o inconveniencia, pero sí remitiéndose, únicamente, al aspecto legal); se dice esto, porque la legalidad o ¡legalidad de un contrato tiene íntima relación con todos los aspectos que lo preceden, pues ese contrato que llega a la revisión por parte del Tribunal, como requisito de perfeccionamiento y de validez para poder entrar a ejecutarse, es el resultado final de todas las demás etapas anteriores, que obviamente deben ser legales, ajustadas a derecho, para que el contrato también lo sea. "En el caso particular de la adjudicación, que es la etapa del proceso de contratación en donde se produce el encuentro de voluntades, cuando la administración acepta una de las propuestas - que debe aceptarse teniendo en cuenta el pliego de condiciones en donde la administración sentó los criterios del futuro contrato - , no encuentra la Fiscalía posible separarla, para el estudio de legalidad, del contrato; ni éstos - contrato y adjudicación - , del pliego de condiciones, pues cada uno de ellos tiene su causa en los otros: así, el contrato debe estar precedido de una adjudicación que a su vez debe estar en todo

conforme con el pliego de condiciones; si no fuera así, el contrato final que pasa a revisión por parte del Tribunal, como requisito de su validez, podría declararse conforme a derecho? Considera la Fiscalía que no. Por ello, estando en todo de acuerdo con las razones dadas por el Tribunal para no reponer la providencia del 8 de julio de 1.985, no se podría declarar ajustado a derecho un contrato que por cualquier aspecto - diferente a los señalados en el artículo 256 - pudiera considerarse ¡legal, pues, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 258 del C.C.A. "DECLARACION SOBRE LA ADECUACION DEL CONTRATO A LA LEY", sólo procede - la declaración de encontrarse ajustado a derecho - cuando del examen - de adecuación a la ley - no resulta ninguna observación; así las cosas, si encuentra un defecto en aspectos diferentes a los señalados en el artículo 256, mal podría el Tribunal declararlo ajustado a derecho, cuando realmente no es así. "Ahora, por otro lado, aún suponiendo que el estudio de legalidad que corresponde a los Tribunales como organismo revisor de determinados contratos no pudiera extenderse a nada diferente a lo señalado en el artículo 256 del C.C.A., considera la Fiscalía, como lo da a entender la providencia de 31 de octubre de 1.985, que habiéndose incluido entre tales aspectos "Las prescripciones de orden Fiscal", no se le puede dar a dichos términos una interpretación restringida sino que deberá incluirse en ello todo lo referente a las materias tratadas por los Códigos Fiscales, dentro de las cuales tendría cabida la adjudicación. (No debe olvidarse que, como lo a