CE-SEC3-EXP1992-N5317

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEMANDA / PRETENSIONES DE LA

DEMANDA / DEMANDA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / SUSTENTACIÓN

DE LA DEMANDA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EXTINCIÓN DE DOMINIO / EXTINCIÓN DE DOMINIO AGRARIO / EXTINCIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / BANCO DE COMERCIO / DOMINIO DE BIEN INMUEBLE / PERDIDA DEL DOMINIO DE BIEN INMUEBLE / BIEN INMUEBLE RURAL /

EXTINCIÓN DE DOMINIO SOBRE TIERRAS INCULTAS / FALTA DE

EXPLOTACIÓN ECONÓMICA DE BIEN INMUEBLE / NORMATIVIDAD DEL

SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL

CAMPESINO / INCUMPLIMIENTO DE LAS CARGAS PROCESALES /

CONDUCTA OMISIVA DE LA PARTE DEMANDANTE / FUNCIÓN SOCIAL DE

LA PROPIEDAD

[L]a parte actora, en lugar de cuestionar los supuestos de hecho de los actos impugnados, se redujo a hacer reflexiones críticas en torno a la legislación agraria general, dando a entender que la extinción del derecho de dominio en la forma concebida es inconstitucional e implica la pérdida del derecho sin indemnización alguna, por la inexplotación en un lapso de 3 años en contraste con los 20 de la prescripción extintiva establecidas en la ley. Se olvida el actor que las normas agrarias son desarrollo de la carta constitucional que define la propiedad como función social y que le impone deberes a su titular para su ejercicio, so pena de la extinción del derecho. Normatividad legal que ha sido declarada constitucional por

la corte Suprema de Justicia en múltiples oportunidades, en sus distintos desarrollos; circunstancias que impide apelar de nuevo a la inaplicación de la misma.

FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD PRIVADA / PRINCIPIOS

CONSTITUCIONALES / PROPIETARIO / DEBERES DEL PROPIETARIO /

PROPIETARIO DE BIEN INMUEBLE / EXPLOTACIÓN ECONÓMICA DE BIEN

INMUEBLE / PATRIMONIO DEL ESTADO / PROPIEDAD AGRARIA /

EXTINCIÓN DE DOMINIO / EXTINCIÓN DE DOMINIO AGRARIO / EXTINCIÓN

DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / CONCEPTO DE EXTINCIÓN DE

DOMINIO / EXTINCIÓN DE DOMINIO AGRARIO / CARACTERÍSTICAS DE LA

EXTINCIÓN DE DOMINIO / REQUISITOS DE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO

[L]a extinción del derecho de dominio tiene raigambre constitucional, ya que la carta quiere que la propiedad cumpla su función social y por eso le impone al titular del derecho el deber de explotación. En otros términos, en razón de esa función, sobre dicho derecho pende una condición resolutoria: la de volver al patrimonio del Estado un caso inexplotación por el dueño.

PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA DE DOMINIO / PROCESO DE PRESCRIPCIÓN

ADQUISITIVA DE DOMINIO / PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DEL DERECHO / MODO DE ADQUISICIÓN DE DERECHOS REALES / MODOS DE ADQUISICIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / FUNCIÓN SOCIAL DE LA

PROPIEDAD PRIVADA / EXTINCIÓN DE DOMINIO / EXTINCIÓN DEL

DERECHO A LA PROPIEDAD / CONCEPTO DE EXTINCIÓN DE DOMINIO /

CARACTERÍSTICAS DE LA EXTINCIÓN DE DOMINIO

[L]a adquisición del dominio por prescripción es de creación legal, pasando así el bien de la persona que no lo explota a otra que sí lo hace. Por eso mismo se entiende que la prescripción sea uno de los modos de adquirir el dominio privado. En la extinción del fenómeno es más complejo. El inmueble que había salido del dominio del Estado vuelve al patrimonio de éste, quien podrá adjudicarlo a otra u otras personas que le estén haciendo cumplir su función social en la forma prevista en la ley. Muestra así la extinción una relación entre el particular explotador y el Estado y la prescripción una relación entre particulares.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N5317

Actor: BANCO DEL COMERCIO

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIAINCORA Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la sala a decidir el presente proceso, Instaurado por el Banco del Comercio contra el lncora con miras a que por esta corporación se declare la nulidad de unos actos administrativos y se hagan otras declaraciones.

Dichas pretensiones fueron formuladas así: "Que "Se declare la NULIDAD de los siguientes actos administrativos" "1: De la Resolución Nº 03317 de 8 de julio de 1987, emanada de la Gerencia

General de Incora, mediante la cual se declaró extinguido en favor de la Nación del derecho de dominio privado del Banco de Comercio sobre la totalidad del inmueble rural denominado "EL PARAISO", ubicado en jurisdicción del Municipio de Tenerife, Departamento del Magdalena, y se ordena su inscripción en la Oficina de Instrumentos Públicos competente." "2: De la Resolución Nº 051 de 8 de julio de 1987, proferida por la Junta Directiva de Incora, aprobatorio de la indicada en el numeral anterior." "3: De la Resolución N'05679 de 20 de noviembre de 1987, emanada de la Gerencia General de Incora, mediante la cual no se accede a reponer la Resolución citada en el primer numeral de esta petición." "4: De la resolución Nº 19 de 13 de enero de 1988, aprobatoria de la anterior, emanada de la Junta Directiva de Incora, aprobatoria de la citada en el anterior numeral." "5: Se ordene la cancelación en el respectivo Folio de Matrícula Inmobiliaria de las inscripciones efectuadas en cumplimiento de la Resolución Nº 04712 de 24 de octubre de 1985, que dio comienzo al Proceso de Extinción del dominio." En los hechos de la demanda, presentada el 22 de marzo de 1988, se dice (según la síntesis de la fiscalía): "Que el Banco de Comercio es el propietario del inmueble afectado con la declaración de extinción del dominio contenida en las resoluciones demandadas." "El mencionado predio delimitado según los linderos que se señalan en la demanda, lo adquirió el Banco del Comercio en octubre de 1979, por remate en el

proceso ejecutivo con titulo hipotecario promovido por el Banco en contra de los señores Antonio y Yesid Turbay." "Iniciando por el INCORA el procedimiento administrativo tendiente a declarar o no extinguido el derecho de dominio privado sobre el predio en mención, se realizaron las diligencias que establece la ley. Ante el desistimiento de la inspección, ocular con intervención de peritos presentada por la parte interesada, el INCORA practicó en forma oficiosa la diligencia de alinderación. En el acta de dicha diligencia se dejó constancia sobre la ocupación de predio por un grupo de personas, quienes manifestaron ser poseedores en nombre propio sin reconocer dominio privado. También se dejó constancia sobre el tiempo de antigüedad de los diferentes ocupantes." "La actuación administrativa terminó con la declaración de extinción de dominio del Banco de Comercio en el predio "El Paraíso". Para la parte actora, los actos impugnados quebrantan en forma directa las siguientes normas positivas: "Constitución Nacional, Artículos 16,20,26,28 y 30; Código Civil, Artículo 946, 947,950 y 952, 2.535; Artículo 1º, de la ley 50 de 1936, todos los anteriores por falta de aplicación; lo y 6 de la Ley 200 de 1936, modificados por los Artículos 2 y 3 de la ley 4a. de 1973, por indebida aplicación; Artículos 26 de la ley 135 de 1961, y 6º, del Decreto Reglamentario 1577 de 1974, por interpretación errónea." En ese mismo libelo se cuestiona la constitucionalidad y legalidad de la

normatividad existente que permite la extinción del derecho de dominio y se hacen reflexiones de política agraria (a folios 56 y ss). Se observa así que la parte actora no cuestiona la fundamentación fáctica que tuvo en cuenta el Incora para declarar la extinción del derecho de dominio, ni pone en tela de juicio el hecho de la explotación por parte de terceros ocupantes que no reconocen derecho ajeno. Para resolver, se considera: Para la Sala, la demanda no está llamada a prosperar. Para hacer esta afirmación acoge la vista fiscal. En este escrito que obra a folios 274 y ss, se lee: "En relación con los cargos que se formulan en la demanda, el primero de ellos transcrito en lo esencial en el párrafo inmediatamente anterior, este despacho observa que él se refiere a las leyes agrarias y específicamente a la Ley 135 de 1961 y 2000 de 1936, sobre la adquisición de tierras para los fines y propósitos de la reforma agraria, y no a los actos administrativos que se demandan." ''Las resoluciones acusadas son tan sólo el resultado o culminación de un procedimiento administrativo ordenado en la leyes y decretos pertinentes que rigen la materia. La acusación que se formula en este primer cargo no ataca, como ya se dijo, en forma directa los actos que se pretenden anular, sino las disposiciones de orden legal en las cuales se fundamentó el procedimiento de extinción del dominio, normas éstas que no son objeto de juzgamiento y que deben aplicarse mientras tengan vigencia. Así pues, cuando el INCORA llevó a cabo todo el procedimiento tendiente a declarar o no extinguido en todo o en parte

el derecho de dominio sobre el predio rural denominado "El Paraíso" siguiendo lo establecido en la ley agraria, estaba cumpliendo con lo allí exigido; en consecuencia los actos administrativos dictados en desarrollo y aplicación de esas normas especiales que regulan la materia, se presumen legales." "El segundo cargo se basa en la indebida aplicación de los artículos 60 de la ley 2000 de 1936 y la leyes que la modifican. Considera el actor que la sanción y extinción del dominio de un predio a que la sanción o extinción del dominio de un predio a que se refiere la norma citada, está consagrada únicamente para el propietario que no explote económicamente el predio, pero la presencia de colonos en un predio no es casual para dar aplicación a la extinción de dominio." "Entiende mal el actor, pues la presencia de colonos dentro de un predio rural, no se ha tenido - ni podría tenerse - como causal para declarar extinguido el derecho de dominio sobre el inmueble. Lo que sucede, y en eso no nos equivocamos ni nos engañemos con falsos planteamientos, es que en la práctica, la presencia de colonos de un predio indica por lo general la falta de explotación económica del fundo por parte de su propietario." "En el presente caso, las copias de las diligencias administrativas practicadas por funcionarios del INCORA, como fueron el examen y visita previa (fl. 74) y la alindación de zonas (fl. 114 y ss), señalan con toda claridad que en "El Paraíso" existían un número considerable de colonos distribuidos en todo el predio, que no

reconocieron vínculo de dependencia con el propietario y que venían explotando el predio desde hacía varios años, siendo esta la única explotación existente para la época en que se practica la primera visita en abril 25 de 1985. "En el informe posterior de marzo 26 de 1987 (fl. 114) expresamente se dejó consignado lo siguiente: "Por parte del propietario no se adelanta explotación alguna. El inmueble está explotado por dieciocho (18) familias campesinas en pasto de la variedad guinea, kikuyo y estrella africana, explotación que se describirá en el capítulo de Ocupantes "."Es un hecho incontrovertible, que el propietario del fundo "El Paraíso" no lo ha explotado económicamente. Más aún, el actor así lo acepta y no trató de desvirtuarlo durante el proceso. Debe así concluirse que en el presente caso se dio la causal del art. 6º de la Ley 200 de 1936 en cual establece la extinción del derecho de dominio privado a favor de la Nación, cuando el propietario de un predio rural ha dejado de ejercer la posesión en los términos del art. l' de la citada ley durante tres (3) o más años continuos. "Tenemos pues que la Resolución N'003317 de 8 de julio de 1987, por medio de la cual se declaró extinguido el derecho de dominio privado sobre la totalidad del inmueble "El Paraíso", aplicó en debida forma la causal de expropiación consagrada en el art. 6' de la ley 200 de 1936." Para la sala la opinión de la fiscalía merece acatamiento. En primer término

porque la parte actora, en lugar de cuestionar los supuestos de hecho de los actos impugnados, se redujo a hacer reflexiones críticas en torno a la legislación agraria general, dando a entender que la extinción del derecho de dominio en la forma concebida es inconstitucional e implica la pérdida del derecho sin indemnización concebida es inconstitucional e implica la pérdida del derecho sin indemnización alguna, por la inexplotación en un lapso de 3 años en contraste con los 20 de la prescripción extintiva establecidas en la ley. Se olvida el actor que las normas agrarias son desarrollo de la carta constitucional que define la propiedad como función social y que le impone deberes a su titular para su ejercicio, so pena de la extinción del derecho. Normatividad legal que ha sido declarada constitucional por la corte Suprema de Justicia en múltiples oportunidades, en sus distintos desarrollos; circunstancias que impide apelar de nuevo a la inaplicación de la misma. Al respecto pueden citarse las sentencias de dicho organismo de 6 de noviembre de 1967 y 11 de diciembre de 1964, mediante las cuales se declaran exequibles los artículos 6 de la ley 200 de 1936 y 22 de la ley 135 de 1961. Se observa, finalmente, que en la demanda se confundan dos fenómenos bien diferentes: el de la prescripción extintiva de la acción de dominio de un bien raíz por haberlo adquirido su poseedor material por usucapión y el de la extinción del derecho de propiedad por inexplotación. Son tan disímiles estas dos situaciones que sobra hacer su diferenciación. Baste pensar que la extinción del derecho de

dominio tiene raigambre constitucional, ya que la carta quiere que la propiedad cumpla su función social y por eso le impone al titular del derecho el deber de explotación. En otros términos, en razón de esa función, sobre dicho derecho pende una condición resolutoria: la de volver al patrimonio del Estado un caso inexplotación por el dueño. En cambio, la adquisición del dominio por prescripción es de creación legal, pasando así el bien de la persona que no lo explota a otra que sí lo hace. Por eso mismo se entiende que la prescripción sea uno de los modos de adquirir el dominio privado. En la extinción del fenómeno es más complejo. El inmueble que había salido del dominio del Estado vuelve al patrimonio de éste, quien podrá adjudicarlo a otra u otras personas que le estén haciendo cumplir su función social en la forma prevista en la ley. Muestra así la extinción una relación entre el particular explotador y el Estado y la prescripción una relación entre particulares. Por lo expuesto y de acuerdo con la fiscalía el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Deniéganse las súplicas de la demanda. Costas a cargo de la parte demandante. Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 23 de abril de 1992. Daniel Suárez Hernández Carlos Betancur Jaramillo Presidente de la Sala Juan de Dios Montes Hernández Julio César Uribe Acosta Ruth Stella Correa Palacio Secretaria