CE-SEC3-EXP1992-N6491

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DEMANDA CONTRA

ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO

ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE ACTO SEPARABLE / PROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ESCOGENCIA DE

LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE

LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA Como se desprende de la demanda, se impugnan dos actos administrativos de origen contractual que se integran en una unidad. Actos de carácter contractual que no se pueden concebir sin la existencia misma del contrato celebrado entre Puertos de Colombia e Inmachocó Ltda. Se insiste en esto porque en forma alguna pueden considerarse como separables. Baste observar su contenido mismo y su íntima relación con el cumplimiento del contrato 01 de 1985. Esa clasificación permite inferir que la acción escogida puede interpretarse fácilmente como contractual, así la denomine la demandante como de restablecimiento. No puede olvidarse que frente a la impugnación de los actos contractuales propiamente dichos, el petitum de la demanda puede ser formalmente similar al que se formula en la de nulidad y restablecimiento, sin que por eso pueda hablarse que la acción tenga que ser esta última.

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA

DEMANDA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / REDACCIÓN

AMBIGUA DE LA DEMANDA / FACULTADES DEL JUEZ DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUNCIÓN INTERPRETATIVA DEL JUEZ /

INTERPRETACIÓN OFICIOSA DEL JUEZ / DEBER DE ESTUDIAR LAS

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA

DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / FACULTAD DISCRECIONAL DEL JUEZ La jurisprudencia de la sala ha tenido oportunidad de insistir en esta posición en más de una oportunidad, por los problemas que la defectuosa redacción del original artículo 87 del c.c.a. produjo entre litigantes y jueces. (…) Aunque la demanda presenta algunos desfases de tipo formal, nada impide que se interprete como contentiva de una acción típicamente contractual, en la cual se involucro la impugnación de verdaderos actos administrativos contractuales, imposibles de desvincular del contrato cuestionado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 87 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la escogencia de la acción en lo contencioso administrativo, ver sentencia de marzo 27 de 1992, Exp. 6705, C.P. Carlos

Betancur Jaramillo.

CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA

DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO ADMINISTRATIVO PREVIO /

ACTO ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN

DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / DEMANDA / PRETENSIONES DE

LA DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / FUNCIÓN INTERPRETATIVA

DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN OFICIOSA DEL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE

LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ Consciente la jurisprudencia de esos problemas, adoptó el criterio de que sólo cuando el acto administrativo tuviera el carácter de previo, sin que su existencia dependiera de la del contrato, su impugnación no difería de la de los demás actos administrativos; pero que cuando el acto fuera contractual, porque su vida no podía concebirse sin la del contrato mismo, como sucede en el caso sub - judice, su impugnación tenía por fuerza que hacerse dentro de la controversia contractual. Pero como esta posición jurisprudencial traía otras consecuencias procesales, como era la de que las acciones propias de los actos separables se tramitaban por la vía ordinaria y las de los contractuales por la vía especial de los arts. 217 y ss. del c.c.a., se definió por la misma jurisprudencia, con un criterio amplio de interpretación, acudir a la intención del demandante reflejada en los hechos de la demanda para definir cuál era la acción adecuada, dejando de lado la presentación formal que se le hubiera dado, y aún las diferencias de trámite anotadas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 217 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de controversias contractuales, ver sentencia de 16 de mayo de 1991, Exp. 5931, C.P. Julio César

Uribe Acosta.

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / PROCEDENCIA DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACTO

ADMINISTRATIVO / NATURALEZA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / NORMATIVIDAD DE LA CADUCIDAD

DE LA ACCIÓN

[L]a acción intentada es contractual por girar precisamente en tomo a un acto contractual, inseparable del contrato 01 de 1985 del cual toma vida. Por esa misma razón, la caducidad de la acción no se gobierna por el inciso 2º del artículo 136, sino por el inciso final.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 INCISO 2

CONTRATO ADMINISTRATIVO / CELEBRACIÓN DE CONTRATO

ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA

ADMINISTRACIÓN / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO

PRIVADO / CONTRATO DE COMPRAVENTA / CELEBRACIÓN DE CONTRATO

DE COMPRAVENTA / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO /

EMPRESA DE DERECHO PRIVADO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN

ORDINARIA / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Aunque el contrato celebrado entre las partes fue calificado como de suministro y por ende como administrativo, su índole de contrato de derecho privado de compra - venta de unos pilotes y vigas de madera aparece claro, pese a tener cláusula de caducidad. Corrobora esa misma clasificación el hecho de que los contratos de las Empresas del Estado son, en principio, de derecho privado y sus controversias ventilables ante la jurisdicción ordinaria, salvo que en ellos se haya pactado la cláusula de caducidad; cláusula que impone cambio de jurisdicción, por expreso mandato de la ley, tal como (o dan a entender los artículos 34 del decreto 3 130 de 1968, 131 y 132 del c.c.a., numerales 8, y 17, Parágrafo del decreto 222 de 1983.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3130 DE 1968 – ARTÍCULO 34 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 131 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 8 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 17 / DECRETO 222 DE 1983 - PARÁGRADO

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE COMPRAVENTA / CONTRATO DE

DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / CONTRATO ESTATAL

REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / CLÁUSULA DE CADUCIDAD DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULAS EXORBITANTES /

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / INTERPRETACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

[E]n el presente caso, la competencia de esta jurisdicción es inequívoca y para éste sólo efecto da lo mismo que sea administrativa o privado de la administración. Se agrega sí que la inclusión de esa cláusula de caducidad en los contratos privados de la administración hace que operen en estos los principios exorbitantes contenidos en el capítulo IV del decreto 222 de 1983 (artículo 18 y ss.); o sea los de terminación, modificación e interpretación unilaterales. (artículo 60 ibídem).

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 18

CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / INTERPRETACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE DERECHO PRIVADO DE LA ADMINISTRACIÓN / CONTRATO ESTATAL REGIDO POR EL DERECHO PRIVADO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA

VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / CLÁUSULAS

EXORBITANTES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / INTENCIÓN DE LAS

PARTES DEL CONTRATO / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL En materia de contratación pública la administración contratante posee poderes exorbitantes o inusuales a los que las partes tienen en el contrato privado; poderes que le permiten terminar o caducar el contrato, modificarlo o interpretarlo,

en forma unilateral, y cuando para el efecto no se haya podido poner de acuerdo con su contratista. Poderes igualmente que le permiten liquidarlo de igual manera y en ciertas circunstancias declarar su incumplimiento. Los poderes aludidos operan fundamentalmente en los contratos administrativos y en los privados que tengan cláusula de caducidad.

CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL – Límite temporal /

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / TERMINACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / LIQUIDACIÓN

DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

CONRATO DE SUMINISTRO / CADUCIDAD DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO La exorbitancia que puede ejercer la administración presenta, como lo ha dicho la jurisprudencia, límites temporales. Así, no podrá terminar o caducar el contrato, interpretarlo o modificarlo después de su vencimiento, so pena de que el acto quede efectuado de nulidad. La liquidación si, por razones obvias, será posible luego de su terminación normal o anormal, en especial en los contratos de obra pública y suministros. Aunque aquí tampoco podrá ejercer su poder exorbitante más allá del término de caducidad para la formulación de la controversia contractual que pudiera instaurarse contra el contrato mismo, su responsabilidad o cumplimiento.

DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / FACULTADES DE

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / VIGENCIA DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL

CONTRATO ESTATAL / VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR

CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA / CLÁUSULA

PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL Excepcionalmente la administración podrá aclarar unilateralmente el incumplimiento del contrato (cosa que pudo hacer durante la vigencia de éste, bien para imponerle multa al contratista o para caducarlo) luego de su vencimiento, pero sólo para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria, tal como lo ha dicho la jurisprudencia de esta sala en forma reiterada.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las facultades unilaterales de la administración ver sentencia de 29 de enero de 1988, Exp. 3616, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

DEBERES DEL CONTRATISTA / DEBERES DE LAS PARTES DEL CONTRATO

/ CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO ESTATAL / CUMPLIMIENTO DEL PLAZO DEL CONTRATO ESTATAL / EXIGIBILIDAD DE LA GARANTÍA DE ESTABILIDAD DE LA OBRA PÚBLICA / CALIDAD DE LA OBRA PÚBLICA /

SEGURO DEL CONTRATO / GARANTÍAS DEL CONTRATISTA / GARANTÍAS

EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO / GARANTÍAS EN EL CONTRATO

ESTATAL / GARANTÍAS EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA /

OCURRENCIA DEL SINIESTRO / CONFIGURACIÓN DEL SINIESTRO /

CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / FACULTADES DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / CLÁUSULA

PENAL PECUNIARIA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER EJECUTIVO El contratista que contrata con la administración debe otorgar una serie de garantías, así: unas para respaldar la seriedad de la propuesta o el correcto uso del principio; otras para garantizar el cumplimiento del contrato, la estabilidad o calidad de la obra o del objeto del contrato, los daños a terceros, las prestaciones sociales de los operarios, etc. etc. Producido el evento asegurado (la ocurrencia del siniestro) la administración deberá exigirle al contratista que le cumpla lo así acordado. Para tal efecto y en forma exorbitante, la administración, durante la vigencia del contrato, podrá declarar que se produjo el incumplimiento y que el contratista le debe indemnizar los perjuicios, o pagar la multa impuesta, según el caso. De igual manera procederá cuando declare el incumplimiento luego de vencido el contrato, para hacer exigible la cláusula penal pecuniaria. Esta es la vía legal o normal y los actos administrativos que tales exigencias hagan cobijar tanto al contratista como a la compañía aseguradora, porque frente a éstos los actos prestarán mérito ejecutivo una vez adquieran la nota de firmeza.

OCURRENCIA DEL SINIESTRO / CONFIGURACIÓN DEL SINIESTRO /

CLÁUSULA EXORBITANTE DEL CONTRATO ESTATAL / DECLARACIÓN DEL

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / FACULTADES DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / CLÁUSULA

PENAL PECUNIARIA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE

CARÁCTER EJECUTIVO / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / LÍMITES DE LAS FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Pero la administración no puede dictar un acto administrativo, para hacer exigible directamente la garantía otorgada por la aseguradora, sin definir la ocurrencia del siniestro con el obligado principal o sea con el contratista. Definición que, en ciertos eventos, la puede hacer la administración en forma unilateral, COMO se explicó atrás, al dictar el acto de caducidad o de terminación, al imponer una multa o declarar el incumplimiento; pero que en otros ni siquiera podrá hacerlo, ya que el asunto cae en la órbita de competencia del juez del contrato. Por ejemplo, la declaración de incumplimiento que no encaje en las hipótesis enunciadas de caducidad, multas o declaratoria de incumplimiento para hacer efectiva la cláusula penal. Aplicadas estas ideas al caso controvertido, surge la conclusión de que la administración no podía dictar actos impugnados. Se requerirá la declaración del Juez del contrato que la contratista lo había incumplido al entregar las vigas y pilotes de madera sin la calidad ni la inmunización convenidas; porque el fallo así le permitía exigirle el cumplimiento a la primeramente obligada o a la

aseguradora; en subsidio.

ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO / ACTO DE DECLARACIÓN DE EXISTENCIA DEL SINIESTRO Definida la ilegalidad del acto impugnado la sala estima que deberá anularse, con la declaración consecuencias de que la compañía demandante no esta obligada, en esas condiciones a pagar la obligación impuesta. Aunque las pretensiones 4a y 5a se presentan como subsidiarias, en el fondo no lo son porque tienen un claro sentido complementario. De tal suerte que también deberá contemplarse este efecto en la parte resolutiva de esta providencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá D.C., nueve (9) de abril de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N6491

Actor: SOCIEDAD ASEGURADORA COLSEGUROS S.A

Demandado: EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Procede la sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentenciada 27 de septiembre de 1990 dictada por el tribunal administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se inhibió para fallar por ineptitud formal de la demanda.

En la demanda, presentada el 27 de junio de 1987 (a folios 13 vuelto) la

demandante (Aseguradora Colseguros S.A.) pidió: "PRIMERA. - Que es nula la resolución Nº 000593 del 26 noviembre de 1986, expedida por el Gerente General de la Empresa Puertos de Colombia, que declaró "la ocurrencia del siniestro que ampara la póliza de seguro Nº 6951265, expedida por la ASEGURADORA COLSEGUROS S.A..." y que condenó a dicha compañía, en consecuencia, al pago de la suma de TREINTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS TRES MIL QUINIENTOS PESOS ($38.803.500) moneda corriente." "SEGUNDA. - Que es nula la resolución Nº 000047 del 26 de febrero de 1987, emanada así mismo de la Gerencia General de la Empresa Puertos de Colombia, por medio de la cual se desechó el recurso de reposición interpuesto por la Aseguradora, y se confirmó la resolución Nº 000593 del 26 de noviembre de 1986." "TERCERA. - Que, en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se declare que mi representada no está obligada a pagar a la Empresa Puertos de Colombia la cantidad de TREINTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS TRES MIL QUINIENTOS PESOS, a que hace referencia la primera de las resoluciones citadas, ni ninguna otra suma de dinero por tal concepto." "CUARTA. - Que, en subsidio de la petición anterior y, para el evento de que con anterioridad a la terminación del presente proceso, la Empresa Puertos de Colombia hubiere hecho efectivos las sumas de dinero que pretende, a título de restablecimiento del derecho, se condene a dicha entidad a restituir a mi

representada cualquier cantidad que ésta hubiere sido constreñida a pagarle." "QUINTA. - Que en el evento a que se refiere la petición que antecede, también a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Empresa Puertos de Colombia a reconocer y pagar a mi mandante el valor correspondiente a los intereses comerciales que las sumas cobradas por concepto del seguro de estabilidad tantas veces mencionado, le hubieran producido a la ASEGURADORA COLSEGUROS S.A., desde el momento en que se hubiere visto forzado a pagarlas y hasta cuando se haga efectiva la restitución." Como hechos fueron narrados, en síntesis, los siguientes: 1) Que entre la Empresa Puertos de Colombia y la "Industria Maderera del Chocó Ltda "INMACHOCO" se celebró el contrato Nº 1 de 1985, para la compra de 3835 pilotes y vigas de madera con destino al Terminal Marítimo de Buenaventura por un valor de $77.607.000. 2) Que la contratista se obligó a entregar los bienes objeto del contrato debidamente inmunizados (ver hecho 2º). 3) Que para cumplir lo pactado la contratista constituyó tres garantías: la de cumplimiento, la de correcto manejo del anticipo y la de calidad y correcto funcionamiento de los pilotes y vigas. 4) Que la contratista contrató la inmunización con Ferrocarriles Nacionales de Colombia y ésta se cumplió de acuerdo con el lcontec. 5) Que las vigas y pilotes fueron entregados oportunamente por la contratista y recibidos a satisfacción por Puertos de Colombia. 6) Que llevada a cabo la liquidación del contrato, la contratista presentó la garantía correspondiente a la calidad de la madera. (Ver póliza Nº 6921565,

Colseguros). 7) Que seis meses después Colpuertos realizó estudios para comprobar la calidad de la madera, contratando para el efecto a "Seico Ltda". 8) Que la parte actora cuestionó los análisis hechos por la mencionada firma y Colpuertos declaró ocurrido el siniestro mediante la resolución Nº 000693 de 26 de noviembre de 1986, procediendo a exigir el pago del total de la cantidad asegurada. 9) Que contra esta resolución se interpuso reposición, la que fue resuelta a través de la resolución Nº 00047 de 26 de febrero de 1987. 10) Que se está haciendo efectiva la garantía sin haber acreditado el monto real de los perjuicios que se dice sufrió la entidad oficial. El tribunal, luego del trámite de primera instancia, se inhibió por "inaptitud formal" de la demanda. En el fallo recurrido se destaca esta circunstancia, así: "El contrato celebrado entre la empresa Comercial e Industrial del Estado, Puertos de Colombia y la sociedad INDUSTRIA MADERERA DEL CHOCO LTDA. es un contrato que se rige por las normas del Derecho Público y por tanto desde éste ángulo y de acuerdo a la norma transcrita esta jurisdicción conoce de la demanda contra el acto por medio del cual la Aseguradora Colseguros S.A. solicita su nulidad." "El acto Administrativo enjuiciado y originado de la Empresa Industrial y Comercial del Estado Puertos de Colombia, declara un siniestro, así dice la Resolución 0593: "Por medio de la cual se declara ese acto es de conformidad con su contenido y con los elementos que obran en el proceso, el incumplimiento del contrato

celebrado en cuanto a que la mercancía objeto del convenio una vez entregada y después de un análisis técnico, fue encontrada defectuosa. Este incumplimiento como bien se puede observar, se deriva, o mejor, tiene intima relación con el contrato mismo, es decir, que es un acto contractual, no separable del contrato, es una consecuencia del contrato mismo y por lo tanto es imposible predicar su existencia en forma independiente; además es importante no olvidar que de conformidad con el art. 70 del Decreto 222 los contratos de garantía forman parte integrante del convenio que garantizan lo que permite concluir que forman un solo cuerpo jurídico". "En auto del 9 de marzo de 1988 el Consejo de Estado dijo: "... los contratos de seguro deben mirarse con la misma postura conceptual con la que se ha diseñado el régimen especial de los contratos administrativos que garantizan, ya que su integración legal tiene como finalidad la de servir a unos mismos intereses generales." "Los principios de terminación, modificación e interpretación unilaterales tan determinatorios de la contratación pública, gravitan permanentemente alrededor de los mencionados contratos de seguro, en razón de la incorporación ordenado en el artículo 60 de la misma reglamentación legal." "La finalidad de la celebración del contrato de seguros es garantizar las pretensiones del contratista, que emanan. de un contrato administrativo, por lo que uno y otro apuntan a un mismo propósito administrativo." "Se colige, por lo tanto, que si la sociedad aseguradora tiene interés en el cumplimiento del contrato garantizado: y las controversias alrededor de su existencia, validez, cumplimiento, interpretación, liquidación, revisión, son de estirpe contractual y, por la misma razón, la naturaleza de su acción se conforma

con la del artículo 87 del C.C.A." "En este orden, los actos enjuiciados aunque son decisiones unilaterales orientadas a obtener el pago de los productos que la sociedad industrial y Comercial del Estado encontró defectuosos, es un acto íntimamente unido al contrato, es decir es un acto contractual cuya impugnación solamente puede realizarse a través de la acción contractual y nó a través de la acción de Restablecimiento del Derecho. Ha dicho el Consejo de Estado en auto del 21 de Agosto de 1986: "Esta clase de actos administrativos contractuales inseparables del contrato dan siempre, cuando se impugnan jurisdiccionalmente, lugar a una controversia contractual o procesal especial regulada por los artículos 217 y ss. del C.C.A. y por lo mismo, su pretensión de nulidad jamás puede acumularse con la de nulidad y restablecimiento de los restantes actos administrativos unilaterales o de los actos administrativos contractuales separables del contrato." Descontenta la parte actora con lo decidido, interpuso apelación. Cumplido el trámite de rigor en esta segunda instancia, es oportuno decidir. Para ello se considera: Para una mejor comprensión del asunto esta motivación seguirá el siguiente derrotero: a) La acción propuesta; b) la índole del contrato 01 de 1985; c) La ineptitud de la demanda; d) Los poderes exorbitantes de la administración; y e) La conclusión. a) La acción Como se desprende de la demanda, se impugnan dos actos administrativos de origen contractual que se integran en una unidad. Actos de carácter contractual que no se pueden concebir sin la existencia misma del contrato celebrado entre

Puertos de Colombia e Inmachocó Ltda. Se insiste en esto porque en forma alguna pueden considerarse como separables. Baste observar su contenido mismo y su íntima relación con el cumplimiento del contrato 01 de 1985. Esa clasificación permite inferir que la acción escogida puede interpretarse fácilmente como contractual, así la denomine la demandante como de restablecimiento. No puede olvidarse que frente a la impugnación de los actos contractuales propiamente dichos, el petitum de la demanda puede ser formalmente similar al que se formula en la de nulidad y restablecimiento, sin que por eso pueda hablarse que la acción tenga que ser esta última. La jurisprudencia de la sala ha tenido oportunidad de insistir en esta posición en más de una oportunidad, por los problemas que la defectuosa redacción del original artículo 87 del c.c.a. produjo entre litigantes y jueces. A este respecto la sala se remite a lo sostenido en proceso similar, en el cual también escogió el actor la acción de restablecimiento frente a un acto típicamente contractual. Así, en sentencia de marzo 27 de 1992 (Teófilo Sarria, proceso 6705, ponente Carlos Betancur Jaramillo), se dijo: "Para la sala la sentencia apelada deberá revocarse porque no se da en el caso subjúdice una ineptitud sustantiva de la demanda. Se separa así tanto de la decisión de primera instancia como del concepto fiscal emitido en esta segunda oportunidad." "Aunque la demanda presenta algunos desfases de tipo formal, nada impide que se interprete como contentiva de una acción típicamente contractual, en la cual se involucro la impugnación de verdaderos actos administrativos contractuales,

imposibles de desvincular del contrato. cuestionado." "Quizá la desorientación que se observa en ese escrito se debió, de un lado, a la defectuosa redacción original que traía el artículo 87 del c.c.a., el que trajo implícitamente una distinción, desde el punto de vista de las acciones, entre los actos contractuales y separables que causó más perplejidad que beneficio para los administrados; y de otro, a las interpretaciones doctrinales iniciales que quisieron ver en toda decisión unilateral de la administración contratante (dictada en cualquiera de las etapas de la operación contractual) un acto separable y por ende enjuiciable mediante las acciones propias de los actos administrativos, o sea la de nulidad o la de restablecimiento (artículos 84 y 85 del c.c.a.) - . "Consciente la jurisprudencia de esos problemas, adoptó el criterio de que sólo cuando el acto administrativo tuviera el carácter de previo, sin que su existencia dependiera de la del contrato, su impugnación no difería de la de los demás actos administrativos; pero que cuando el acto fuera contractual, porque su vida no podía concebirse sin la del contrato mismo, como sucede en el caso sub - judice, su impugnación tenía por fuerza que hacerse dentro de la controversia contractual." "Pero como esta posición jurisprudencial traía otras consecuencias procesales, como era la de que las acciones propias de los actos separables se tramitaban por la vía ordinaria y las de los contractuales por la vía especial de los arts. 217 y ss. del c.c.a., se definió por la misma jurisprudencia, con un criterio amplio de interpretación, acudir a la intención del demandante reflejada en los hechos de la

demanda para definir cuál era la acción adecuada, dejando de lado la presentación formal que se le hubiera dado, y aún las diferencias de trámite anotadas. "En otras palabras, se hizo una interpretación finalista en aras de La prevalencia del derecho sustancial. "Al respecto es bastante ilustrativo la sentencia de esta sala de mayo 16 de 1991 (Proceso 5931), ponente Doctor Julio César Uribe Acosta, actora Sudamericana de Electrificación S.A. (Sade S.A.), en la que se hizo un enfoque con criterio similar y pese a que, como en el caso que se estudia, en ese proceso el actor hubiera también intentado en forma expresa la acción de restablecimiento del artículo 85 del c.c.a contra unos actos inequívocamente contractuales." En suma, la acción intentada es contractual por girar precisamente en tomo a un acto contractual, inseparable del contrato 01 de 1985 del cual toma vida. Por esa misma razón, la caducidad de la acción no se gobierna por el inciso 2º del artículo 136, sino por el inciso final. b) El contrato 01 de 1985: Aunque el contrato celebrado entre las partes fue calificado como de suministro y por ende como administrativo, su índole de contrato de derecho privado de compra - venta de unos pilotes y vigas de madera aparece claro, pese a tener cláusula de caducidad. Corrobora esa misma clasificación el hecho de que los contratos de las Empresas del Estado son, en principio, de derecho privado y sus controversias ventilables ante la jurisdicción ordinaria, salvo que en ellos se haya pactado la cláusula de caducidad; cláusula que impone cambio de jurisdicción, por expreso mandato de

la ley, tal como (o dan a entender los artículos 34 del decreto 3 130 de 1968, 131 y 132 del c.c.a., numerales 8, y 17, Parágrafo del decreto 222 de 1983. Así, en el presente caso, la competencia de esta jurisdicción es inequívoca y para éste sólo efecto da lo mismo que sea administrativa o privado de la administración. Se agrega sí que la inclusión de esa cláusula de caducidad en los contratos privados de la administración hace que operen en estos los principios exorbitantes contenidos en el capítulo IV del decreto 222 de 1983 (artículo 18 y ss.); o sea los de terminación, modificación e interpretación unilaterales. (artículo 60 ibídem). c) La inaptitud de la demanda: Definida la controversia como contractual, por girar en tomo a un acto no separable del contrato (baste pensar que con él se declaró el incumplimiento del mismo) y hecha la interpretación de la demanda con criterio finalista, desaparece el efecto calificado por el tribunal como impediente y podrá fallarse de fondo la controversia, porque la acción sí estuvo bien elegida. d) Los poderes exorbitantes En materia de contratación pública la administración contratante posee poderes exorbitantes o inusuales a los que las partes tienen en el contrato privado; poderes que le permiten terminar o ca