CE-SEC3-EXP1992-N6580

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

CONTRATO DE OBRA A PRECIOS UNITARIOS / CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA A PRECIOS UNITARIOS / CONTRATO ESTATAL A PRECIOS

UNITARIOS / PRÓRROGA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO

ADICIONAL / REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL / REAJUSTE DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / REAJUSTE DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / REAJUSTE DEL PRECIO DEL CONTRATO /

CONTRATO ADMINISTRATIVO A PRECIOS FIJOS / OBJECIÓN A LA

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / OBSERVACIONES A LA

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / SALVEDADES EN EL ACTA DE

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

[E]l Departamento de Santander y el CONSORCIO suscribieron el contrato el cual tenía por objeto la ejecución, por parte del CONTRATISTA, a PRECIOS UNITARIOS FIJOS, de todas "... las obras para la Construcción (…). Por mutua conveniencia de las partes desde el punto de vista económico y técnico, se reducen las cantidades de obra del contrato número 164 de 1.985. El Departamento autorizó una prórroga del contrato, se suscribió Contrato Adicional (…). Aspira el demandante a que se le reconozcan reajustes (…), que es la misma que registró en su propia liquidación cuando se mostró inconforme con la que hizo la administración. Ocurre, sin embargo, que en el Contrato (…), se estipuló que la obra se ejecutaba a PRECIOS FIJOS y las partes nada dijeron

respecto de REVISION DE PRECIOS, posibilidad que tiene operancia a la luz de lo preceptuado en el artículo 86 del Decreto 222 de 1983.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 86

CONTRATO DE OBRA A PRECIOS UNITARIOS / CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA A PRECIOS UNITARIOS / CONTRATO ESTATAL A PRECIOS

UNITARIOS / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL / CONTRATO

ESTATAL A PRECIO GLOBAL / REVISIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / REVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL / REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL En los contratos celebrados a precio global o por precios unitario, se podrán pactar revisiones periódicas de los mismos, en función de las variaciones que ocurran en los factores determinantes de los costos. Cuando ello fuere posible, la revisión se efectuará mediante fórmulas matemáticas incorporadas en el respectivo contrato en la forma que lo determine el reglamento. En ningún caso la suma de los reajustes podrá ser superior al ciento por ciento (100%) del valor original del contrato, a menos que la fórmula pactada fuere matemática. Las revisiones se consignarán en actas que suscribirán las partes y se reconocerá con el índice de ajuste correspondiente al mes anterior a aquél en que se pague la obra ejecutada, cuando esta corresponda al menos a la cuota parte del plan de trabajo previsto en el contrato.

CONTRATO DE OBRA A PRECIOS UNITARIOS / CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA A PRECIOS UNITARIOS / CONTRATO ESTATAL A PRECIOS

UNITARIOS / CONTRATO DE OBRA A PRECIO GLOBAL / CONTRATO

ESTATAL A PRECIO GLOBAL / IMPROCEDENCIA DE LA REVISIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / REVISIÓN DEL CONTRATO ESTATAL /

IMPROCEDENCIA DE REAJUSTE DE PRECIOS EN EL CONTRATO ESTATAL /

ANTICIPO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PAGO DE ANTICIPO DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL /

CANCELACIÓN DEL ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL / PAGO DE ANTICIPO DEL CONTRATO ESTATAL En el caso en comento se tiene que ninguno de los anteriores presupuestos de ley se dio. Ni se pactó la cláusula, ni se suscribieron las actas, ni se acreditaron los índices, etc. etc. Pero es más. De la correspondencia que el CONSORCIO envió al Señor Gobernador del Departamento fluye que era consciente del universo contractual en la materia que se estudia. A todo lo anterior se agrega la especial circunstancia de que la administración pagó el anticipo (…), mes y medio antes de que se iniciara la ejecución accidentada del contrato (…), monto que no alcanzó a ser amortizado por el CONTRATISTA, pues éste acepta, en su liquidación, que hay un saldo (…) pendiente de serlo. (…) [F]rente a un anticipo sustancial y una ejecución muy lenta de los trabajos, que, por lo demás, fueron pagadas en su oportunidad, no es fácil vivenciar en justicia un reajuste de los precios.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO /

AMPLIACIÓN DEL PLAZO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PLAZO PARA

EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA

VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL Pretende también el CONSORCIO DEMANDANTE que se le reconozca un 25% A.I.U. sobre el valor no ejecutado del contrato. Esta pretensión tampoco tiene vocación de prosperidad, pues las partes suscribieron (…) el ACTA que en lo sustancial se dejó transcrita en otro aparte de este proveído. De su lectura se desprende que ellas se acordaron en el sentido de modificar las cantidades de obra y en la ampliación del plazo (…). Allí no se hicieron reservas de ninguna naturaleza, ni se trató el rubro que ahora se demanda. Para el ad - quem el citado acuerdo de voluntades tiene plena eficacia jurídica pues a él se llegó en forma libre, esto es, exenta de presiones. Tampoco se demostró que fuera fruto del

ERROR o EL DOLO.

COMPENSACIÓN / VALIDEZ DE LA COMPENSACIÓN / PROCEDENCIA DE LA

COMPENSACIÓN / REQUISITOS DE LA COMPENSACIÓN / PAGO DE LA

COMPENSACIÓN / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL /

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR LA

ADMINISTRACIÓN / INCONVENIENCIA DE LAS PROPUESTAS / ORDEN

PÚBLICO / PRINCIPIO DE ORDEN PÚBLICO / DERECHOS

IRRENUNCIABLES / TRANSACCIÓN / REQUISITOS DE LA TRANSACCIÓN /

CONCEPTO DE TRANSACCIÓN / EFECTOS DE LA TRANSACCIÓN / PROCEDENCIA DE LA TRANSACCIÓN El Consejo de Estado ha sido claro al manifestar que los principios introducidos por la ley 19 de 1982, entre los cuales está el derecho a la compensación, por terminación del contrato por inconveniencia de la Administración, son asuntos en los cuales está interesado el orden público y son por tanto derechos irrenunciables tanto para la administración como para el particular contratista, además de que una transacción , en el supuesto de que lo fuera la renuncia provocada, en la cual no se ha considerado el monto del objeto de la transacción y no se ha identificado claramente su objeto y fin carece de eficacia como de extinguir las obligaciones conforme a las normas pertinentes del Código Civil. Para el sentenciador no se demostró que el Acuerdo del 2 de Julio fuera el fruto de una manifestación atropellada. Tampoco es de recibo, a la luz de la ley y el derecho, la afirmación de que la renuncia que allí se hace a formular posteriormente RECLAMACIONES, englobe asuntos de orden público o de interés prevaleciente. Al menos en lo que tiene que ver con el 25% A.I.U, no se puede patrocinar tal tesis.

FUENTE FORMAL: LEY 19 DE 1982

INCUMPLIMIENTO DE LAS PARTES DEL CONTRATO / CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / INCUMPLIMIENTO DEL

CONTRATO POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / PROPUESTA

DEL PROPONENTE / OMISIÓN / OBRA PÚBLICA / SERIEDAD DE LA PROPUESTA / REQUISITOS DE LA PROPUESTA / OFERTA / REQUISITOS DE LA OFERTA / SERIEDAD DE LA OFERTA / DEBERES DEL PROPONENTE / PROCESO DE LICITACIÓN / PARTICIPACIÓN EN EL PROCESO DE LICITACIÓN PÚBLICA En este momento el discurso parece conveniente recordar que si hubo improvisación de la administración, también la hubo de parte del CONSORCIO. De la lectura de la carta que el día 14 de enero de 1.987 dirigió el señor (…), representante del Contratista, al Sr. Secretario de Obras Públicas del Departamento de Santander, se desprende que la entidad demandante presentó su oferta sin haber hecho una inspección previa al sitio donde debía adelantarse la obra. (…) LA INFORMALIDAD no tiene fuerza de convicción en la defensa de las pretensiones. Por ello no es excusable la conducta del CONSORCIO quien sin hacer una PROPUESTA sin seriedad para poder participar en la licitación.

MODIFICACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / INTENCIÓN DE LAS

PARTES DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA

VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE LA

AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

ACUERDO DE VOLUNTADES / LEALTAD / PRINCIPIOS DE LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / ACTA DE RECIBO DE LA OBRA

PÚBLICA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ACTA DE

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / AMPLIACIÓN DEL

PLAZO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PLAZO PARA EJECUTAR

CONTRATO ESTATAL / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO La Corporación encuentra que con inusitada frecuencia las partes vinculadas a través de la relación negocial resuelven sus problemas, en plena ejecución del contrato, y firman los acuerdos respectivos. Transitando por esa vía amplían los plazos, reciben parte de la obra, se hacen reconocimientos recíprocos, (…) dificultades desleales, que no son de recibo para el Derecho, como tampoco lo es la filosofía del INSTANTANEISMO, que lleva a predicar que la persona no se obliga sino para el momento en que expresa su declaración de voluntad, pero que en el instante siguiente queda liberado de sus deberes. (…) Lo anteriormente expuesto permite concluir que firmada un ACTA DE RECIBO DE OBRA, a entera satisfacción, o una que recoja LA LIQUIDACION DEL CONTRATO, o que amplía los plazos o haga la ampliación o reducción de la obra, debe estarse a ella. Si existen reservas, deben consignarse en el mismo documento, con el fin de dejar libre la vía para acudir a la jurisdicción. ACTO PROPIO / PRINCIPIO DE RESPETO DEL ACTO PROPIO / TEORÍA DEL ACTO PROPIO / CONTRATISTA / INTENCIÓN DE LAS PARTES DEL CONTRATO / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD EN LA

CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA DE LA

VOLUNTAD EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / ACUERDO DE

VOLUNTADES / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / BUENA FE CONTRACTUAL /

APLICACIÓN DE LA BUENA FE CONTRACTUAL

[L]a administración y el Consorcio suscribieron diez (10) actas más, en ninguna de las cuales se hizo mención de la falta de pago de la cantidad de obra que sólo con mucha posterioridad se alegó. (…) Transitando por esta vía se atenta contra LOS ACTOS PROPIOS. La buena fe, se enseña, implica un deber de comportamiento, "... que consiste en la necesidad de observar en el futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever." (…) La buena fe que debe presidir el tráfico jurídico en general y la seriedad del procedimiento administrativo, imponen que la doctrina de los actos propios obliga al demandante a aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de sus propios actos voluntarios y perfectos jurídicamente hablando, ya que aquella declaración de voluntad contiene un designio de alcance jurídico indudable, manifestado explícitamente, tal como se desprende del texto literal de la declaración, por lo que no es dable al actor desconocer, ahora, el efecto jurídico que se desprende de aquel acto.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / VALOR DE LA OBRA / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / ESCOGENCIA

DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / ENRIQUECIMIENTO SIN CAUSA / SUSTENTO

FÁCTICO DE LA DEMANDA

[L]as obras cuyo pago se demanda no encajan dentro del OBJETO del contrato, motivo por el cual no se podía pretender por el CONSORCIO que el costo de las mismas, si en puridad de verdad se llevaron a cabo, no podían incluirse en la liquidación del citado acto jurídico, las SITUACIONES DE HECHO deben manejarse y controvertirse como SITUACIONES DE HECHO (Acción de Reparación Directa por Enriquecimiento sin Causa) y las SITUACIONES CONTRACTUALES como SITUACIONES CONTRACTUALES. El desorden en el manejo jurídico de las distintas realidades fácticas nunca han podido ni puede producir consecuencias favorables.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / VALOR DE LA OBRA / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO

ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

MODIFICACIÓN DEL PLAZO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

MODIFICACIÓN DEL VALOR DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

CONTRATO ADICIONAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO ADICIONAL /

INEXISTENCIA DE CONTRATO ADICIONAL / IMPROCEDENCIA DE CONTRATO ADICIONAL Es verdad que en los parágrafos y segundo de la cláusula tercera del citado contrato se contempla la posibilidad de que por circunstancias especiales sea indispensable modificar el valor o el plazo del mismo o la EJECUCION DE OBRAS NO PREVISTAS, pero para estos eventos se acordó que se celebrarían los correspondientes CONTRATOS ADICIONALES que , en el caso sub - exámine no aparecen por parte alguna. Se vivencia aquí, como tantas veces lo ha censurado

la Corporación, un caso más de NO - DERECHO, que es la ausencia de éste en cierto número de relaciones humanas en que él tenía vocación teórica suficiente para estar presente. Saben las personas cómo deben ajustar la conducta a la normatividad vigente o convencional, pero proceden de manera diferentes y contraria a lo ordenado. Suelen vivir como si el derecho no existiera. El noderecho, está de un lado, y el derecho en el otro. Hay muchos largos días de noderecho, por sólo algunos instantes de derecho. El no - derecho lo convierten en la esencia, y el derecho en el accidente. Transitando por esa vía se busca la eliminación del juez al mismo tiempo que de la ley. Esta es la realidad fáctica que se vivencia en el caso en comento.

TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / TERMINACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO POR LA ADMINISTRACIÓN

/ TERMINACIÓN ANTICIPADA DEL CONTRATO / MODIFICACIÓN DEL

CONTRATO ADMINISTRATIVO / MODIFICACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / MODIFICACIÓN DEL PLAZO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

MODIFICACIÓN DEL VALOR DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / MAYOR

CANTIDAD DE OBRA PÚBLICA / INDEMNIZACIÓN AL CONTRATISTA / IMPROCEDENCIA DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS QUINTA. Finalmente, se solicita en la demanda que se condene al centro de imputación jurídica demandado al pago ".....de los perjuicios causados al contratista en la modificación del contrato y la terminación anticipada del

mismo....." (…) Sobre los perjuicios causados al contratista por las modificaciones del trazado de la vía originalmente contratada y las variables introducidas en el curso del contrato consideramos que si hubo mayor cantidad de obra, cambio en la calidad de la misma, u obra nueva, éstas tuvieron que ser reconocidas en las actas parciales de recibo de obra; por consiguiente no consideramos que exista perjuicios económicos y NO ENCONTRAMOS CRITERIOS PARA ANALIZARLOS

Y CALCULARLOS.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA

Santafé de Bogotá, D.C., trece (13) de agosto mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N6580

Actor: EDUARDO ACEVEDO LAVERDE Y/O

Demandado: NACIÓN Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - IAgotada la tramitación procesal de ley, sin que se observe causal de nulidad que vicie la actuación, procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por el procurador judicial de la parte actora, contra la sentencia calendada el día doce (12) de diciembre de mil novecientos noventa (1990), proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en virtud de la cual se DENEGARON las prestaciones de la demanda, por las razones que se precisan en el referido proveído.

Para la mejor comprensión jurídica de todas las circunstancias legales, generales y particulares del caso, se transcribe a continuación lo pertinente del fallo, en el

cual se razona judicialmente dentro del siguiente temperamento: "Por conducto de una profesional del derecho debidamente habilitada para su representación judicial los ingenieros EDUARDO ACEVEDO LAVERDE y PEDRO JOSE SARMIENTO ROMERO, comparecen como actores ante este Tribunal indicando como parte demandada al departamento de Santander en procura de un pronunciamiento sobre las pretensiones que a continuación se resumen: "1o. Declaratoria de nulidad de la resolución No. 3952 expedida el 7 - 07 - 88 mediante la cual el gobernador de Santander liquidó el contrato No. 164 de 1.985, así como de la resolución No. 7094 por medio de la cual se falló el recurso de reposición interpuesto contra el acto primeramente citado, dejándolo en firme. Pide, que consecuencialmente, se ordene una nueva liquidación en la que se incluyan nuevas bases integradas por sumas insolutas que corresponden a gastos efectuados por los contratistas demandantes, así como al monto de los perjuicios que les fueron causados por la terminación anticipada del referido convenio. Subsidiariamente pide, que el Tribunal señale las nuevas bases para una liquidación acorde a sus derechos. - "Los fundamentos de hecho de las pretensiones se encuentran expuestos en forma pormenorizada en los folios 3 a 11 de la demanda debidamente enumerados. Pero en resumen, se concretan en la relación surgida entre las partes a raíz de la celebración del contrato No. 164 dentro del programa CAMINOS PARA LA PAZ, Zona del Magdalena Medio, construcción, de explanación, obras de drenaje, y afirmado en la transversal de Opón en el sector

EL GUAMO - SERRANIA DE LOS COBARDES K86 - 48. - "Afirma la demanda, que después del dispendioso trámite propio de los contratos de esa índole, la ejecución hubo de suspenderse como consta en acta del 4 de enero de 1.986, por causas ajenas a la parte contratista, las cuales subsistieron después de vencida la fecha en que debía reanudarse, debido a que la vía de penetración permanecía intransitable, por lo que el consorcio conformado por los actores hubo de realizar los trabajos para lograr acceso al lugar de las obras, cuando tal actividad corría a cargo de la entidad contratante. Agrega, que no obstante tal anomalía, el Departamento a través de su interventor requirió al contratista para que cumpliera mas rápidamente con la ejecución de la obra, solicitud escrita que obtuvo respuesta en la misma forma, accediéndose a ella, aún subsistiendo enormes dificultades. "Prosigue la demanda afirmando, que durante seis meses esta situación se mantuvo rodeada de reclamos y respuestas mutuas entre ambas partes, aduciéndose siempre retardos por parte del consorcio demandante, cuando la verdadera causa era la misma desde el comienzo de la obra, constituida por el difícil y a veces imposible acceso al lugar; que se agudizó con las excesivas lluvias. Anota, que a tantas dificultades de toda índole , para comienzos de 1.987 vino a sumarse la actividad de un grupo armado que se tomó el campamento obligando a los trabajadores de los contratistas a desalojarlo. Que el Departamento por fin otorgó una prórroga, de solo dos meses, la que debió ser

aceptada por el consorcio por no existir mas alternativas, para evitar mayores perjuicios económicos. Continúa la demanda agregando una serie de justificaciones a los retardos que ocurrieron, como que de los actores hubo diversas solicitudes para ampliar el plazo ante la imposibilidad de cumplir los compromisos adquiridos. Asevera, que la Administración respondió con una modificación unilateral que impuso, según acta del primero de julio de 1.987, en la que se aumentaron las cantidades de obras señalándose como plazo para su entrega hasta el 15 de octubre del mismo año; en la práctica contra la voluntad de los actores , culmina la demanda afirmando, que unilateralmente se liquidó el contrato mediante los actos impugnados, en los que no sólo se desconocen derechos a indemnizaciones, cuando ocurre la terminación unilateral del contrato, sino que, se determinan sumas pagaderas a su cargo, las que carecen de todo fundamento."... "PARA RESOLVER SE CONSIDERA. "El análisis de las pruebas que acaban de enumerarse, en consonancia con las disposiciones que la demanda invoca como transgredidas y atendiendo tanto los aspectos de su inconformidad con las actuaciones de la Administración así como sus pedimentos, permiten a la Sala expresar lo siguiente: "I - Sea lo primero advertir, que por tratarse del debate de actos administrativos eminentemente propios de la etapa contractual, la acción ejercida en este caso es la prevista por el Código Contencioso Administrativo en su artículo 87 inciso primero. En efecto, con prescindencia de la manera como la demanda invoca el derecho a accionar, fundada en el artículo 85, lo cierto es que , por ser los actores

partes de un contrato administrativo, y por demandar la nulidad de los actos liquidatorios del mismo, la acción indicada es la contractual, sin que la posible impropiedad afecte para nada la validez del libelo introductorio ya que es al juzgador a quien corresponde ordenar el trámite adecuado a cada demanda, requisito que se cumplió al proferirse el auto admisorio de la misma en el que se ordenó la fijación para los efectos en el artículo 217 numeral 2o. ) del C.C.A. - "II. - En cuanto a la falta de agotamiento de la vía gubernativa, que la señora apoderada del Departamento plantea como excepción que impediría un pronunciamiento de mérito, la Sala encuentra carente de fundamento este medio defensivo. Basta observar que frente a la Resolución No. 3952 del 7 de julio de 1.988, se interpuso el único recurso posible que era el de reposición, como aparece en los folios 154 a 163 del cuaderno principal, recurso que fue fallado de fondo mediante la Resolución No. 7094 del primero de diciembre del mismo año, con lo cual , se cumplió a cabalidad el presupuesto exigido por el C.C.A. en su artículo 135 numeral 1o. Ahora bien; la finalidad que persigue esta norma al exigir el agotamiento de la vía gubernativa, es procurar a la Administración una oportunidad para corregir sus posibles errores, antes de someter sus actos al control de otra rama del poder público. Cree la Sala que tal finalidad se cumple con el ejercicio del recurso que expresa el descontento y la inconformidad frente a la decisión de las autoridades. Pero en manera alguna contempla el Código la

obligación de aducir en esa etapa todos los argumentos posibles para impugnar los actos. Es esto tan cierto, que para su ejercicio no se precisa el título de abogado, como que puede interponer los recursos directamente la persona afectada por el acto. Y queda así abierta para la vía de acción la posibilidad de proponer otros argumentos para mejorar los iniciales. No se podría - según la doctrina - introducir nuevas pretensiones. " III. - En lo concerniente a la legalidad de los actos impugnados, la Sala encuentra que desde el punto de vista del procedimiento seguido por el Departamento para declarar la liquidación del contrato, las resoluciones acusadas se ajustan al trámite previsto por el decreto 222 de 1.983, tal como se estipuló en la cláusula vigésima primera de la minuta . "Hubo incluso retardo en producirse la liquidación , pues el plazo que doctrinariamente se ha señalado en seis meses se excedió considerablemente. Se advirtió que la prórroga para la entrega de la obra fue hasta el 15 de octubre de 1.987 - según acta del primero de julio de ese año - . Consecuentemente, el 16 de abril debía haberse efectuado la liquidación . Este retraso no lo alega la demanda; pero tampoco alcanza a invalidar el acto liquidatorio. Daría lugar solamente a la indemnización de perjuicios , los cuales pueden ser reclamados ante esta jurisdicción , como lo señala el H. Consejo de Estado en fallo del 11 de diciembre de 1.989, con ponencia del H. Consejero Dr. Gustavo de Greiff Restrepo, cuya parte pertinente aparece publicada en los Extractos de

Jurisprudencia , Tomo VI, págs. 293 y siguientes. De otra parte, como en la liquidación resulta es un saldo a cargo del consorcio contratista, en manera alguna se presume que la demora en efectuar el cobro en favor del Departamento pudo acarrearle perjuicios. "IV. - Examinando ahora la Sala el contenido de los actos impugnados y el resto del material probatorio contenido en la prueba documental que se reseñó, se adquiere la certeza sobre el cúmulo de dificultades que hubo de soportar desde un comienzo la parte contratista para cumplir a cabalidad el objeto del contrato dentro del plazo señalado. Pero también se llega a la convicción , de que tales vicisitudes en manera alguna constituyen fuerza mayor capaz de exonerar de responsabilidad por el incumplimiento de las obligaciones pactadas. - "Según el contrato mismo - Cláusula VIGESIMA CUARTA, forman parte de él , a más de otros documentos, el PLIEGO DE CONDICIONES. Y es suficiente una lectura a dicho pliego contenido en el cuaderno No. 4, para concluir , que era una obligación de los proponentes "visitar e inspeccionar las zonas de las obras para investigar la posibilidad de materiales de construcción , mano de obra y de manera especial la fuente de abastecimiento para su explotación. El Hecho de que los proponentes no se familiaricen debidamente con los detalles y condiciones bajo las cuales serán ejecutados los trabajos , no se considerará como excusa válida para posteriores reclamaciones. El certificado de visita se dará únicamente a Ingeniero Civil o de vías ; el cual solo será expedido al Ingeniero que vaya en representación de una sola persona natural o jurídica ".

(Fl. 11 No. 1.3. ) "En las condiciones descritas, es evidente que el Departamento desde un comienzo y mediante mecanismos válidos procuró evitarse futuros problemas con el posible adjudicatario del contrato. Implementó el pliego de condiciones de tal manera, que quien compareciera como oferente a la licitación contará con los elementos de juicio suficientes sobre las características del terreno. Por ello exigió para el visitante la calidad de ingeniero, para que más tarde no pudiesen alegarse vicios ocultos que podrían pasar desaparecidos para personas inexpertas. - "Así las cosas, las Sala estima que aún demostradas como se hallan, la cantidad de dificultades sufridas por los contratistas para el transporte de materiales y para el tránsito de su maquinaria ,dichos obstáculos no los exoneraban de las obligaciones que voluntariamente y a sabiendas adquirieron al suscribir el contrato. " V. - Debe agregarse a lo ya expuesto , y en lo tocante a pagos por trabajos extras que la demanda impetra, que en el PLIEGO DE CONDICIONES - Fl. 21 No. II - 7 estaba previsto lo siguiente: "Si en el análisis de precios unitarios se hubieren omitido materiales y / o costos secundarios, se mantendría el precio propuesto sin posibilidad de reclamos para ajustes posteriores. La misma advertencia aparece en el folio 26 No. II. 15, lo cual indica que, en principio y sin autorización de interventor o de la entidad contratante no podía el consorcio esperar mayores pagos como reconocimiento a trabajos extras. Y no puede mantener mejores expectativas en esta instancia,

cuando el mismo interventor Ingeniero Francisco Guarín Villamizar en su declaración - Fl. 293 - asevera que, los puentes provisionales en madera construidos por el contratista, no contaron con su autorización escrita ni verbal, ya que en ningún momento hubo solicitud en tal sentido. "VI. - A las razones antes expuestas encuentran la Sala que debe aunarse, para mantener intangible la liquidación adoptada por el departamento, la que atañe con la previsión contenida en el folio 32 del Pliego de Condiciones No. II. 29. Allí se estipula claramente qué acontecimientos constituyen fuerza mayor, a manera de ejemplos se describen algunos. Pero se excluyen como tales, las suspensiones ocasionadas por las lluvias, derrumbes en la vía de acceso o demoras en la adquisición de equipos y elementos, así como el daño de los mismos, lo que tampoco darían lugar a la ampliación del plazo. "Se repite entonces , que si el contrato se celebró partiendo de estas condiciones acordadas por las partes, ya que el pliego de condiciones es parte integral del mismo, mal puede con posterioridad a su perfeccionamiento venir el consorcio a pedir la nulidad de la liquidación que estuvo determinada por su incumplimiento causado precisamente por esas circunstancias que se advirtió no constituyen fuerza mayor ni confieren derecho a prórroga del término señalado para la entrega de las obras. - "En el mismo orden, se reitera que a pesar de ser ciertos los tropiezos que tuvo el consorcio para cumplir el objeto del contrato en el plazo señalado, estos inconvenientes no son justificativos del retardo y no pueden exonerarlo de las

obligaciones adquiridas en virtud del mismo. De conformidad con las prevenciones contenidas en el mencionado pliego de condiciones fue como el Departamento desestimó sistemáticamente los reclamos de los contratistas y sus requerimientos en procura de una prórroga. "Es más ; la Sala encuentra que en verdad pudo ocurrir un rompimiento del equilibrio financiero. Que seguramente el consorcio dejó de ganar las sumas que lo determinaron a comprometerse en la ejecución de la obra. Pero aún siendo ello cierto, el Departamento no estaba legalmente obligado ni a conceder nuevos plazos ni a reconocer pagos excedentes por conceptos de recargos en los costos y por trabajos extras. Aún admitiendo que la causa que determina la celebración del contrato es el ánimo de lucro, el interés por la ganancia, y que en el caso de estudio posiblemente los contratistas no tuvieron éxito económico en su cometido, no debe olvidarse que el quebrantamiento de la ecuación financiera solo da lugar a revisión o al replanteamiento de los términos, cuando los hechos que han colocado al contratista en una situación mas desfavorable que la existente al momento de contratar, constituyen fuerza mayor o caso fortuito. - "Sobre el tema ha d