CE-SEC3-EXP1992-N6696

REGISTRO MINERO - Inscripción / EXTINCION DEL DOMINIO / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD / MINAS La inscripción del título en el registro minero requiere siempre gestión de parte interesada y en ningún caso corresponde a una actuación oficiosa de la administración. La inscripción de un título en el registro minero no tiene efectos de tradición ni en consecutivo, sino que le da autenticidad y publicidad al mismo y la hará producir efectos respecto de terceros. El artículo 296 del Decreto 2655 de 1988 es claramente inconstitucional en cuanto impone la sanción de extinción «ipso jure» de un título de propiedad privada minera obtenido antes de la vigencia del mismo. Esa inconstitucionalidad es flagrante porque colide con los artículos 20 y 34 de la Constitución vigente a la razón y con el principio de igualdad ante la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá D.C., Octubre treinta (30) de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 6696

ACTOR: SOCIEDAD AGRICOLA - FORESTAL Y DE INVERSIONES LA COLINA LTDA Procede la sala a decidir el presente proceso, instaurado por la Sociedad Agrícola, Forestal y Inversiones la Colina Ltda, mediante el cual pretende que se declare la nulidad de las providencias del 10 de agosto y 12 de diciembre de 1.990 y 13 de marzo de 1.991 dictadas por el Ministerio de Minas ( Dirección General de Asuntos legales, División legal de Minas, jefatura ) y como

consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se declare que está vigente tanto el derecho de propiedad que tiene sobre los yacimientos, mineros objeto del reconocimiento de propiedad privada No 31, como este reconocimiento. En la demanda presentada el 8 de mayo de 1991 se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1) Que mediante sentencia de esta misma Sala de 28 de junio de 1972 se declaró la propiedad privada de la sociedad actora sobre el subsuelo y los yacimientos carboníferos ubicados en las fincas Bellavista y la Victoria, situadas en Guatavita (Cundinamarca). 2) Que por resolución 00558 del 18 de abril de 1983 el Ministerio de Minas, en cumplimiento a la ley 20 de 1969 y su decreto 1275 de 1970, declaró que la demandante había demostrado la iniciación oportuna de la explotación económica de los yacimientos objeto de la sentencia aludida y que, en consecuencia, mantenía el derecho de propiedad privada sobre lo mismo. Dispuso, además, el registro de dicha resolución» en el libro que para el efecto se lleva en la secretaria General del Ministerio.» 3) Que en providencia de 10 de agosto de 1990, notificada del 28 el Ministerio ordenó archivar el expediente de reconocimiento de propiedad privada No 31, ( objeto de la sentencia y las resoluciones antes citadas) por encontrar que el título correspondiente se había inscrito en el registro Minero dentro del término señalado en el artículo 296 del Código de Minas, lo que implicó declarar su extensión, ipso jure. 4) Que interpuesto los recursos de reposición y apelación el Ministerio resolvió

que no había razón para revocar la decisión y denegó la apelación. 5) Que finalmente esta providencia del 13 de marzo de 1991 se rechazó el recurso de queja interpuesto. En el capítulo « Fundamentos de derecho « cita la parte actora como violados los siguientes artículos: 304,305,293,294,295,296 y 297 del decreto 2655 de 1988, 30 de la constitución ; 9 de la ley 153 de 1987; 5 de la ley 57 de 1987; y 1, numeral 1, de la ley 57 de 1987. Durante el trámite de la instancia se intento conciliación, pero fracasó. La nación se hizo parte, contestó la demanda (a folios 60 y siguientes) y aceptó como ciertos los cinco hechos narrados en la demanda por ser, en su opinión, este un litigio de puro derecho; y propuso las siguientes excepciones: a) el trámite del procedimiento registral se inicia a instancia del interesado y no de oficio por el ministerio ; b) con anterioridad al decreto 2655 de 1988 o código de minas, no existía el sistema de registro minero; c) la extinción consagrada en el artículo 296 del código se produce ipso jure y se aplica a todos los títulos mineros sin distinción alguna; d) con la extinción declarada no se violan los artículos 30 de la anterior constitución ni el 58 de la vigente; e) el artículo 296 del código está purgado de inconstitucionalidad; f) la ley 57 de 1987 facultó al presidencia la expedición del artículo 296 del código minero.

Cumplido el trámite propio de la instancia, es oportuno decidir, para ello, se considera: La parte actora solicita la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) El de fecha 10 de agosto de 1.990 que es del siguiente tenor: « Por mandamiento del artículo 296 del Código de Minas, se fijó el plazo de un año (1) a partir de su vigencia, para que los beneficiarios de títulos anteriores a este Código lo inscribieran en el registro Minero, so pena de declararse su extinción ipso jure. «Revisado el expediente se observa que no se encuentra inscrito el título correspondiente al Reconocimiento de la propiedad privada No 31 motivo por el cual se procede de conformidad con lo ordenado, Por lo tanto, archívase el expediente previo traslado a la sección de estudios de Ingeniería, para la desanotación de la zona.» b) El día 12 de diciembre del mismo año que reza en su parte considerativa: « El artículo 296 del Código de Minas consagra que dentro del término de un año (1) contado a para partir de la vigencia de este código, los títulos mineros anteriores deberán inscribirse so pena de declararse su extensión ipso jure. «Si se aceptara la teoría sostenida por el apoderado se tendría que concluir que la ley estaría sancionando a los titulares por una omisión de la cual no eran responsables. Por tanto se concluye que la obligación de solicitar la inscripción de solicitar la inscripción en el registro Minero de los títulos anteriores correspondía a sus beneficiarios so pena de extinción.

«Es cierto que el procedimiento minero es oficioso pero esto no significa que exonere a los interesados del cumplimiento de la obligación que la ley les ha impuesto. «Ahora bien, el código de Minas considera en su artículo 16 como título minero las minas de propiedad privada y en el numeral 8 del artículo 292 considera como acto sujeto de registro los títulos y providencias definitivas de las minas de propiedad privada ; siendo pues un título están sujetos a ordenamiento de lo dispuesto en el artículo 296 del citado Código. «Por cuanto la sanción proviene expresamente de la ley y no del ministerio de Minas y Energía no hay lugar a la revocatoria del auto que ordenó el archivo del reconocimiento de propiedad privada No 31. «En cuanto al recurso de apelación se le hace saber al señor apoderado que contra los actos administrativos emitidos por los ministros no es procedente el mismo de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 01 de 1984 en su artículo 50, numeral 2». Como se desprende de lo transcrito, mediante esos actos administrativos la administración declaró extinguido en titulo minero que la sociedad demandante había adquirido mediante sentencia de 28 de junio de 1.972 dictada por esta misma sala, por no haberlo inscrito dentro del término que para el efecto señaló al artículo 296 del decreto 2655 de 1.988 o código minero. Para la sociedad demandante ese acto administrativo complejo violó las normas que aparecen citadas y respaldadas con su correspondiente concepto de violación a folios 32 y siguientes de la demanda. La Sala, para una mejor compresión del asunto, narra los antecedentes de este

litigio (antecedentes sobre los cuales no existe discrepancias alguna entre las partes, ya que la narración acepta su existencia sin reparo alguno en la contestación de la demanda), así: a) Que mediante sentencia de 28 de junio de 1.972, expedida por esta corporación en esta misma, sala se declaró la propiedad privada de los yacimientos carboníferos ubicados en las fincas Bellavista y la Victoria, situadas en el municipio de Guatavita. b) Que el ministerio con base en el mandato contenido en la ley 20 de 1.969 y en su decreto reglamentario 1275 de 1.970, declaro en su resolución 000558 de 18 abril de 1.983 (a folios 24 y siguientes) que la sociedad aquí demandante, interesada en el reconocimiento de la propiedad privada No 31, por haber llenado las exigencias legales y aportado las pruebas de rigor, mantenía el derecho de propiedad privada sobre los yacimientos carboníferos que había adquirido en virtud de la sentencia mencionada en el literal precedente. c) Que el mismo ministerio en la resolución antecitada ordenó en su artículo 3 el registro de dicha resolución " en el libro que para el efecto se lleva en la secretaria General del Ministerio» d) Que el código minero en su capítulo XXXI ( artículos 289 y siguientes) creó el registro minero señalado, en su orden : la naturaleza del registro ( artículo 289); su validez ( artículo 290); los componentes y fases del mismo (artículo 291); los actos sujetos al registro( artículo 292); la validez de los títulos (artículo 293); los eventos que exigen además la inscripción en la oficina de registro de

instrumentos públicos y privados ( artículo 294); la publicidad y certificación (artículo 295); el registro de títulos anteriores a la vigencia del código (artículo 296); el modo de hacer el registro de los títulos ( Artículo 297); el libro radicador (artículo 298); la calificación de la documentación requerida para el registro (artículo 299); la cancelación de un registro ( artículo 300) ; y los derechos que causa la inscripción del titulo (artículo 301). e) Que la sociedad demandante no registro su título en el lapso señalado en el artículo 296 del código de minas. f) Que la administración, en el acto impugnado en vista de ese incumplimiento, declaró extinguido ipso jure el título de la propiedad minera que tenía la sociedad actora. Hecha la narración precedente y dada la existencia no discutida de los extremos fácticos que se dejan reseñados, se pregunta la sala: a quién competía la inscripción del título en el registro minero creado por el decreto 2655 de 1988, y concretamente en la hipótesis contemplada en su artículo 2967. Podía la administración, ante la no inscripción del título en el término señalado, expedir el acto administrativo de extinción del título minero de la sociedad demandante? La sala responde los dos interrogantes planteados así: a) Le competía la inscripción del título en el registro minero a la sociedad demandante; y b) No podía la administración, ante la no inscripción oportuna del título y pase al mandato inequívoco de este artículo 296, declarar su extinción. Pero aquí distingue la sala. La primera respuesta tiene alcances formal y

sustancial, la inscripción del título requiere siempre gestión de parte interesada y en ningún caso corresponde a una actuación oficiosa de la administración. para corroborar este acierto baste leer la normatividad que regula el registro minero, sus etapas y efectos. En este punto se creó un equivoco en la demanda, cual fue el de confundir la orden de registrada la resolución 000558 de 1.983 y solo para los fines del artículo 10 del decreto 1275 de 1970 ( artículo 3 del decreto 2181 de 1.982), con el registro minero exigido en los artículos 289 y siguientes del Código de Minas, Registro aquel no podía asimilarse al establecido en el nuevo código, entre otras razones porque a la sazón no existía el registro minero creado en la ley 57 de 1.987 y regulado en el decreto 2655 de 1.988 y porque ese registro era solo para el control interno del ministerio de los derechos adquiridos existentes al expedirse la ley 20 de 1.969, no tenía los alcances ni los efectos de inscripción, autenticidad y publicidad que el actual registro tiene y debía hacerse de oficio por la administración. Ahora bien. Ese registro ordenado en la resolución 000558, aunque se hubiera hecho, bien de oficio o a instancia de parte, no habría suplido el registro que impuso y creó el código para todos los títulos mineros adquiridos antes y después de su vigencia. Para la Sala la inscripción de un título en el registro minero no tiene efectos de tradición ni es constitutivo, sino que le da autenticidad y publicidad al mismo y le hará producir efectos respecto de terceros. Este es importante fin querido por la

ley (su autenticidad, publicidad y oponibilidad). Pero el Código no quiso que fuera sólo para los títulos nacidos durante su vigencia. Por eso impuso en su artículo 296 que los obtenidos con anterioridad también fueran inscritos para que quedaran dotados de las notas mencionadas, en cuanto a validez del título y registro. La exigencia entendida así es lógica y tiene su plena justificación, en especial por las razones se dejan explicadas. La segunda pregunta planteada (podía la administración extinguir el título minero por su no inscripción oportuna en los términos del artículo 296 del código minero?) podría tener una repuesta afirmativa de alcance meramente formal ( así lo manda el texto ) pero sustancialmente no puede ser sino negativa, dada la inconstitucionalidad manifiesta que presenta la sanción por la no inscripción oportuna del título. Para entender lo presente, se anota: El artículo 296 del decreto 2655 de 1.988 es claramente inconstitucional en cuanto impone la sanción de extinción ipso jure de un título de propiedad privada minera obtenido antes de la vigencia del mismo. En tal sentido la norma es inaplicable para el caso concreto e impondrá la anulación del acto administrativo aquí cuestionado dictado con apoyo en su mandato. Esa inconstitucionalidad es flagrante u ostensible porque colide con los artículos 30 y 34 de la constitución vigente a la sazón y con el principio de la igualdad ante la ley. La inaplicación que aquí se hará tiene su autorización en el artículo 215 del ordenamiento antecitado y hoy en el artículo 4o de la nueva carta. Y aun esa

misma inconstitucionalidad directa puede predicarse frente a la nueva carta (artículos 58,34 y 13). La inaplicación que servirá de apoyo a la decisión podrá hacerse, ya que sobre ese artículo 296 no ha habido pronunciamiento de inexequibilidad ni la Corte Suprema, ni de la actual Corte Constitucional. Se hace esta afirmación porque ni siquiera puede dársele ese alcance a la sentencia del 18 de abril de 1.991 de la Corte Suprema que decidió la acción de inconstitucionalidad propuesta contra el extremo final de ese artículo 296 ( « so pena de declararse su extinción ipso jure»), porque ese fallo fue de carácter inhibitorio, las voces de su parte resolutiva son inequívocas: «Por lo visto, la corte suprema de justicia, Sala plena, previa ponencia de su sala constitucional, oído al señor procurador General de la Nación y de acuerdo con él, resuelve: «Inhibirse de fallar de fondo la demanda de que se trata por las razones expuestas en la parte motiva.» En otros términos, sobre la constitucionalidad del mencionado artículo no ha habido pronunciamiento del organismo que ejerce el control por acción de las leyes; no existe cosa juzgada que deba acatarse y que inhiba para ordenar su inaplicación. A título de pedagogía " judicial " se anota: Pese a que la decisión de la corte fue inhibitoria la sala no comparte, con todo respeto, las razones de esa inhibición ya que el pronunciamiento debió haber sido de fondo. En principio los fallos de constitucionalidad no pueden ser inhibitorios.

Dos fueron los motivos fundamentales para esa inhibición: la noción de suficiencia de lo acusado, elemento esencial de la proporción jurídica completa, ya que en la forma como fue demandado el artículo 296 ( parcial y solo en cuanto impone una sanción ) deja vigente el artículo, el cual deja de ser norma de derecho; y el hecho de que el precepto demandado y cumplió sus fines, por lo que su decisión sería inane o inútil. Para la sala las razones no son valederas, en primer término, porque el fenómeno de la inescindibilidad de los distintos sectores que conforman la norma cuando se demanda uno solo de éstos, no debe conducir a la inhibición, como lo afirma la corte, sino a la declaratoria de la inexequibilidad total, siempre y cuando los extremos no demandados no pueden subsistir sin el que se declara inconstitucional. Tampoco comparte la sala la idea de que ese artículo 296 debió demandarse en su totalidad por aquello de la inescindibilidad de los distintos factores que componen la norma ( el antecedente o descripción de la conducta y su sanción ) , ya que la norma en sí tiene una finalidad primordial diferente y no meramente sancionadora, cual es la obligar el registro de todos los títulos mineros adquiridos con anterioridad a la expedición del código, para efectos de publicidad, de autenticidad y de control por parte del Ministerio. Por esa razón no podía la Corte seguir esa jurisprudencia, más propia de la normatividad penal. Obsérvese que la norma cuestionada, sin la sanción final, tiene vida propia y no deja de ser norma jurídica porque se le suprima dicha sanción tendría razón la

Corte si la no inscripción no tuviera otros efectos ( sanciones en sentido lato) contemplados en la misma ley, cuales son la inoponibilidad frente a terceros, la falta de autenticidad de los títulos y de publicidad. Recuérdese que si esa inscripción no se hace no podrá hablarse ni de la validez del título ni la del registro ( artículos 290 y 293) esta es la razón por la cual para la solución de este conflicto se inaplique el extremo final ( la sanción de extinción ipso jure del Título ) y se estime vigente la primera parte. la que también posee un indiscutible valor como norma jurídica para que la nación conozca la realidad de los derechos mineros tanto de los que posea como de los que son del dominio de los particulares. Ese artículo 296 también viola el principio de igualdad frente a las cargas públicas ( hoy contemplado en el artículo 13 de la carta) porque impone el registro de los títulos para todos los titulares de los mismos, así los hubiese adquirido antes o después de la expedición del decreto 2655, pero con la diferencia de que la no inscripción de los anteriores tiene la sanción de la extinción del título, la que no se contempla para la titulación obtenida con posterioridad. En la lógica de la Corte la orden de inscripción de los títulos nuevos, posteriores al código conformarían una norma en blanco inane e inconsecuente, por carecer de plazo para la inscripción y de sanción por no hacerla. En segundo término, no es valedera la tesis de la corte porque precisamente en estos eventos ( cuando ya la norma cumplió sus efectos) se justifica con más

veras la declaratoria de inconstitucionalidad para el control de los actos que se expidieron durante su vigencia y que quedaron así viciados de inconstitucionalidad. Atrás se dijo que ese artículo 296 era inconstitucional por infringir directamente, entre otros artículos los numerados 30 y 34 de la Carta Política vigente a la sazón y porque aún sigue siéndolo frente a la nueva constitución, concretamente frente a sus artículos 58,34 y 13. El acto administrativo del 10 de agosto de 1990, dictado con apoyo en el artículo 296 del decreto 2655 / 88, al imponerle a la sociedad demandante como sanción, por la no inscripción de su título de propiedad, la extinción de éste, desconoció en forma flagrante el derecho de propiedad minera que había adquirido la sociedad con justo título y con arreglo a la ley. Derecho de propiedad que se adquirió inicialmente por sentencia del Consejo de Estado de 28 de junio de 1972 (Sección III) y que fue reafirmado con posterioridad a la ley 20 de 1969 por cumplir sus exigencias, mediante la resolución # 000558 de 18 de abril de 1983 dictada por el Ministerio de Minas. Derecho que estaba vigente cuando se expidió el citado auto de agosto 10 de 1990 aquí impugnado. Como se observa, la inconstitucionalidad que se predica de ese artículo 296 afectó de nulidad el acto que se expidió con fundamento en el mismo. En este sentido se entiendo que no podía ser apacible por la administración so pena de viciar de su decisión de inconstitucionalidad. Puede decirse entonces, en la escala

jerárquica normativa, que el acto administrativo, así haya acatado en toda su integridad el mandato legal (ese artículo 296), desconoció los principios constitucionales antecitados. Y aunque la sala acepta que la adquisición de un derecho real se obtiene con sujeción a la legislación vigente a su nacimiento y su extinción podrá gobernarse por una ley nueva posterior, no es menos cierto que este efecto extintivo solo podrá lograrse siempre y cuando esta ley no implique el desconocimiento de los derechos adquiridos que la constitución salvaguarda. Este es el sentido que debe dársele al artículo 28 de la ley 153 de 1887 que a la letra dice: «Todo derecho real adquirido bajo una ley y en conformidad con ella, subsiste bajo el imperio de otra; pero en cuanto a su ejercicio y cargas, y en lo tocante a su extinción, prevalecerán las disposiciones de la nueva ley». Si la interpretación que le da el Ministerio a ese artículo 28 de la ley 153 fuera valedera, no existiría la protección constitucional de los derechos adquiridos, porque le bastaría a la nueva ley desconocerlos, decretando su extinción sin trabas de orden constitucional. El acto administrativo impugnado implica también en otras palabras, una auténtica confiscación; pena proscrita expresamente por el artículo 34 de la constitución anterior y mantenida en el 34 de la actual. Sanción excesiva y arbitraria para el incumplimiento de una orden de inscripción de un título de propiedad privada en un registro público cuando esta inscripción, que no tiene efectos de tradición ni es constitutiva de derechos, fue impuesta más en provecho

del propio administrado que de la administración, como que el título inscrito adquirirá publicidad, autenticidad y será oponible a terceros. Aquí también el acto viola el 34 de la carta, violación que se produjo por el acatamiento que la administración hizo del artículo 296 del decreto 2655 del 88. El restablecimiento Las razones expuestas serán suficientes para anular el acto impugnado. En cuanto al restablecimiento pretendido, anota la sala: A este título la parte actora solicita: «Como consecuencia de la nulidad impetrada de las providencias objeto de esta demanda, mi representada tiene el derecho a que se le restablezca en el ejercicio de los derechos que le fueron desconocidos por los actos acusados, mediante la declaración de que está vigente su derecho de propiedad sobre los yacimientos mineros objeto del reconocimiento de propiedad privada No. 31, y la de que está vigente este reconocimiento». Pues bien. La pretensión es clara y viable. Así como el acto administrativo vulneró o desconoció el derecho de propiedad minera que tenía la demandante y que había sido objeto del conocimiento de propiedad privada # 31 al extinguir el título correspondiente, lo lógico y consecuencial es que se declare, como efecto de la nulidad, que tanto el título como el derecho de propiedad sobre los yacimientos carboníferos ubicados en las fincas Bellavista y La Victoria, situadas en la jurisdicción de Guatavita (Cundinamarca), están vigentes y continúan radicados en cabeza de la sociedad Agrícola, Forestal y de Inversiones la Colina Ltda.» Aunque la demanda no contiene ninguna otra pretensión de restablecimiento, la

sala advierte, para evitar equívocos, que previo el lleno de los requisitos establecidos en la ley minera, concretamente en sus artículos 289 y siguientes, la actora tendrá derecho a registrar su título, porque solo así ganara validez u oponibilidad frente a terceros, en los términos de los artículos 290 y 293 del decreto 2655 (validez del registro y validez del título). Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA 1) Implícase para el caso sub - judice el artículo 296 del decreto 2655 de 1980, en cuanto impone la extinción por declaración ipso jure de un título de propiedad privada minera. 2) Declárase la nulidad del acto administrativo expedido por la Dirección General de Asuntos Legales - División Legal de Minas del Ministerio de Minas y Energía, contenido en las providencias de 10 de agosto y 12 de diciembre de 1990 y 13 de marzo de 1991, mediante el cual se declaró extinguido el título correspondiente a la propiedad privada de los yacimientos de que trata el reconocimiento # 31. 3) Como consecuencia de esta nulidad, se declara que tanto a título como el derecho de propiedad privada de los citados yacimientos están vigentes y continúan radicados en cabeza de la sociedad demandante «Agrícola, Forestal y de Inversiones La Colina Ltda. El Ministerio de Minas y Energía deberá inscribir el correspondiente título, con la inclusión de esta sentencia, previo el lleno de los requisitos legales por parte de la

Sociedad demandante. COPIESE Y NOTIFIQUESE Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 29 de octubre de 1992. Daniel Suárez Hernández Juan de Dios Montes Hernández Presidente de la Sala Carlos Betancur Jaramillo Julio Cesar Uribe Acosta Ruth Stella Correa Palacio Secretaria