CE-SEC3-EXP1992-N6922

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO

DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL INCORA /

FACULTADES DEL INCORA / FUNCIONES DEL INCORA / ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / ADJUDICACIÓN DE TERRENO BALDÍO / ADQUISICIÓN DE BIEN BALDÍO / DERECHO A LA PROPIEDAD / LEY DE REFORMA AGRARIA / INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / CONSERVACIÓN DE RECURSOS NATURALES El Incora, por mandato del artículo 39 de la ley 135 de 1961, en armonía con el literal a) de su artículo 3º, está facultado para constituir sobre tierras baldías, de las cuales tiene su administración, "reservas destinadas a la conservación de los recursos naturales o a servicios públicos, conforme a las disposiciones legales vigentes." El inciso segundo de ese artículo 39 le permite igualmente al Instituto, sustraer de las reservas existentes tierras que convengan a los intereses de la economía nacional. Como se desprende de la interpretación racional de los dos incisos de la norma (…) el primero se refiere a la constitución o creación de reservas con los específicos y precisos fines allí señalados: conservación de recursos naturales o a servicios públicos; y el segundo, precisamente a lo contrario, o sea sustraer de las reservas existentes tierras que convengan a los intereses de la economía nacional. Pero en uno y otro caso la medida tomada no podrá separarse, bajo ningún pretexto de los objetivos de la ley agraria expuestos en forma clara en el artículo 1º de la ley 135 de 1961. (…) la constitución de

reservas de baldíos solo se justifica para la conservación de recursos naturales o para los servicios públicos. (…) Ese primer inciso debe interpretarse con fines restrictivos para que no colida con otro de los fines primordiales o capitales agrarios (…) Y el segundo inciso del artículo 39 (el que el Incora pretende involucrar con el primero) no se refiere a la constitución de reservas, sino a todo lo contrario, a sustraer de éstas tierras que se requieran o sean convenientes para la economía nacional.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 39 INCISO 1 / LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 39 INCISO 2 / LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 1

COMPETENCIA DEL INCORA / FACULTADES DEL INCORA / FUNCIONES DEL INCORA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVO / FALTA DE COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO /

ADJUDICACIÓN DE TERRENO BALDÍO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

PROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CLASES DE EXPROPIACIÓN / PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN ADMINISTRATIVA En el enunciado del auto cuya nulidad se pide dice el Incora actuar "en uso de las facultades conferidas por los artículos 3º literal a), 39 de la ley 135 de 1961 y 32 de los estatutos del Incora."Pues bien, esa autorización no está en las normas

citadas ni en ninguna otra disposición agraria. Y la competencia, que es de derecho estricto en el derecho colombiano ( las autoridades no pueden hacer sino aquello para lo que estén expresamente facultadas), no puede surgir de meras razones de conveniencia, por serias que ellas sean (…) Carbocol estaba tan consciente de que la vía escogida no era la adecuada o legal, que para fundamentar su petición de reserva, calló u omitió alegar los supuestos que la ley agraria exigía para el efecto; y, en forma bastante hábil y aparente, con el pretexto, también indiscutible, de que la industria minera era de utilidad pública y de interés social, desvió el asunto hacia la prevalencia del interés general sobre el particular ( también indiscutible ) contemplado en el artículo 30 de la Constitución vigente a la sazón. Con lo que, inconscientemente quizás, dio a entender que la única vía posible, en caso de no lograr acuerdo con los titulares de los derechos en juego, sería la de expropiación. (…) cuando habla de la posibilidad de la expropiación no se refiere al derecho de propiedad del suelo, porque el expediente muestra en forma clara o suficiente que el predio "Los Cocos" que posee la [demandante] aún no ha salido del dominio del Estado, que continúa siendo baldío, sino que se refiere a aquel derecho que se adquiere día a día mediante la ocupación del predio que se explota (modo adquisitivo) en los términos de la ley agraria (título), aunque todavía no cuente su titular con la declaración estatal. Recuérdese que esta declaración de adjudicación no es constitutiva, sino meramente declarativa, como lo ha dicho la jurisprudencia de la

Corporación. Y estos derechos que aunque no constituyen la propiedad del inmueble en sí, son derechos de carácter patrimonial económico que merecen la protección constitucional y legal. Es, por lo expuesto, clara la incompetencia del Incora y el acto nació viciado de nulidad por incompetencia ratione mattariae.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 39 / LEY 135 DE 1961ARTÍCULO 3 LITERAL A CLASES DE DESVIACIÓN DE PODER / CONCEPTO DE DESVIACIÓN DE PODER / FUNCIONES DEL INCORA / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE BIEN

BALDÍO / ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / ADJUDICACIÓN DE TERRENO

BALDÍO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO En íntima relación con la incompetencia (…) que, por si sola, sería suficiente para anular el acto acusado, el proceso muestra que el Incora al constituir la reserva violó los fines que la legislación agraria le imponía (art. 1º de la ley 135 de 1961) y afectó su decisión de desviación de poder. En otras palabras, el Instituto con su acto buscó un fin diferente o extraño de aquel que el derecho le había asignado. Y no desaparece la figura de la desviación con la finalidad de utilidad pública que parece movió a la administración cuando expidió su acto (el desarrollo del proyecto minero del Cerrejón), porque aún en este evento la figura, aunque pueda aparecer un poco atenuada no desaparece, máxime cuando el mencionado acto

está afectado por un motivo de mas significación como es la incompetencia.

CONFIGURACIÓN DE LA DESVIACIÓN DE PODER / DEMOSTRACIÓN DE LA

DESVIACIÓN DE PODER / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO /

IMPROCEDENCIA DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / ACTO DE

ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO /

ADJUDICACIÓN DE TERRENO BALDÍO / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / EXPLOTACIÓN DE BIEN BALDÍO Pese a que la figura de la desviación no tiene mucha operancia en la práctica, dadas las dificultades que existen para poner en descubierto el móvil desviado que impulsó a la administración, en el caso concreto se puso en evidencia en forma elocuente, que para facilitar las labores de Carbocol y el desarrollo del Cerrejón se sacrificó el derecho de unos poseedores agrarios que, según da a entender el mismo Incora, ya reunían los requisitos para ser adjudicatarios de los baldíos que explotaban. No se obvia tampoco esa desviación con la orden dada a Carbocol para que pague las mejoras existentes en los predios y el derecho a la adjudicación como baldío. Porque, como se dijo, éste no es el procedimiento señalado en la ley y que tiene raigambre constitucional. Así esa disposición es nula también por violación del artículo 30 de la constitución vigente a la sazón. (…) el acto impugnado deberá anularse. Pero no en su totalidad sino en relación con la (…) única demandante en este proceso. Esa nulidad restablecerá su

derecho, por cuanto la volverá al status anterior y le permitirá ejercer los poderes y facultades que la ley agraria le otorga. No se condenará al pago de perjuicios que se afirma le causó el acto impugnado. Esta negativa obedece a dos razones fundamentales: porque la actora no precisó en la demanda en qué consistieron éstos; porque no se practicó una sola prueba para demostrarlos.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN NACIONAL - ARTÍCULO 30

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N6922

Actor: EMELDA CARRILLO DE ORTIZ

Demandado: INCORA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede la sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de julio 10 de 1991 dictada por el tribunal administrativo de la Guajira, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.

Súplicas que en la demanda de marzo 26 de 1990 se formularon así: "1. - Que se decrete la nulidad de las Resoluciones 097 de Diciembre 11 de 1989 emanada de la Junta Directiva del INCORA y la 016 de Enero 24 de 1990 emanada del Gobierno Nacional suscrita por el Presidente de la República y su Ministro de Agricultura." "2. - Que se restablezcan los derechos de Emelda Carrillo de Ortiz, es decir, se

mantengan sus derechos en el estado correspondiente a antes de la expedición de los Actos Administrativos demandados y se continúe el trámite de adjudicación conforme a la ley." "3. - Que la Nación y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA se obliguen a pagar a mi representada los diferentes perjuicios causados con la expedición ilegal de los Actos demandados conforme a liquidación que se haga con base al artículo 308 del Código de Procedimiento Civil." Como hechos se narraron en síntesis: a) Que por petición de Carbocol S.A. el Incora constituyó una reserva de baldíos a favor de aquella, comprensiva a los predios "Los Cocos", "Zona de Caracolí", "Peor es Nada" y "Los Cerritos", con el fin de destinarlos a actividades y obras complementarias necesarias para el desarrollo de El Cerrejón, Zona Norte. b) Que el Incora aceptó la solicitud y ordenó inspección ocular a dichos terrenos; diligencia que se cumplió durante los días 16, 17, 18 de mayo de 1989 y en la cual se detallaron minuciosamente los elementos posesorios, los poseedores y las circunstancias de tiempo en relación con los distintos predios. c) Que el día 11 de diciembre de 1989 el Incora expidió la resolución # 0097, por la cual se crea la reserva a favor de Carbocol, sobre los predios indicados en el literal a) precedente situados en el municipio de Barrancas (Guajira). Resolución que fue aprobada por el Presidente de la República y su Ministro de Agricultura el 24 de enero de 1990, mediante la # 0016. d) Que en los considerandos de la resolución 097 el Incora destaca:

"a)" En el presente caso, los colonos tienen un derecho para que el INCORA les titule sus posesiones baldías previo cumplimiento de los requisitos legales: sin embargo el artículo 30 de la Constitución Nacional, faculta al Estado para que "cuando por motivos de utilidad pública o interés social resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley el interés privado deberá ceder al interés público o social"." "b) La industria minera en sus ramas de prospección, exploración, explotación, beneficio, transporte, fundición, aprovechamiento, procesamiento, transformación y comercialización, fue declarada de " utilidad pública e interés social" por el artículo 3o. del Decreto 2477 de 1986, reiterado por el Decreto No. 2655 de diciembre 23 de 1988, por el cual se expide el nuevo Código de Minas." "c) Así las cosas, los derechos que posiblemente llegaren a tener los colonos establecidos en los terrenos objeto de la reserva, quedan sometidos al interés colectivo con la debida indemnización, hasta tal punto que la garantía consagrada en el artículo 30 de la Constitución Nacional en favor del derecho patrimonial, quedó condicionada en la medida en que éste responda a las necesidades comunes, justamente lo que ha de hacerse en el presente caso." "d) En consecuencia y dada la magnitud e importancia del proyecto carbonífero, considerado de alto interés nacional por el beneficio social y económico que conlleva su ejecución,....." c) Que dentro del proceso administrativo se expidió el acto administrativo impugnado, de carácter particular, que no le dio oportunidad a los interesados

para interponer recursos, pues que no fue notificado en forma personal. d) Que los actos impugnados son expropiatorios; fueron dictados sin competencia y con violación del derecho de defensa y causaron perjuicios materiales a los poseedores de los predios. g) Que el 8 de febrero de 1990 el Incora envió a la demandante el oficio 2843, en el que se le reconocen los derechos a los poseedores y se sugieren fórmulas de arreglo, entre ellas trueque de su predio; con lo que se pone de presente una vez mas la violación de los derechos de la demandante. Cumplido el trámite de la primera instancia, el a - quo denegó las súplicas de la demanda. De ese fallo se destacan: los siguientes apartes: "Se refiere a la creación de una reserva a favor de CARBONES DE COLOMBIA, sobre los terrenos baldíos, "Los Cocos", "Zona de Caracolí", "Peor es Nada" y "Los Cerritos", ubicados en el Municipio de Barrancas, Departamento de la Guajira. Igualmente se obliga a la Sociedad Carbones de Colombia S.A. a indemnizar a los colonos poseedores de los predios objeto de la presente reserva, reconociéndoles el valor de las mejoras y su derecho a la adjudicación, de acuerdo con el precio que arroje el avalúo comercial que para tales objetos practique el Instituto Geográfico Agustín Codazzi." "Tiene como fundamento jurídico la Resolución impugnada el Art. 39 de la Ley 135 de 1961 norma ésta, que autoriza al INCORA para constituir sobre las tierras

baldías reservas destinadas a la conservación de los Recursos Naturales o a Servicios Públicos." "Como podemos observar, el Art. 39 se encuentra dentro del capítulo VIII de la Ley 135 / 60, el cual fue reglamentado parcialmente por el Decreto No. 2275 de 1988, dictándose el procedimiento para la adjudicación de terrenos baldíos. "En la facultad del INCORA consagrada en el Art. 39 de la Ley 135 / 61, para constituir reservas sobre las tierras baldías, no se señaló un procedimiento especial para actuar de conformidad, de ahí que, para tales efectos debe seguirse el procedimiento señalado en el Decreto 2275 / 88, por ser el reglamentario del capítulo referente a baldíos, dentro del cual se encuentra lo relativo a las Reservas." "El Art. 69 del Decreto Reglamentario, regula lo referente al Tránsito de Legislación, previendo que se aplicará dicho decreto a las situaciones jurídicas que se iniciaron bajo el imperio de la Ley anterior, pero que aún estaban en curso o no se habían definido cuando entró a regir la Ley 30 / 88, lo mismo que a sus efectos." "Es así, que la iniciación del procedimiento para efectos de la declaratoria de la reserva, se inició, bajo la vigencia de la ley 30 / 88 y su Decreto Reglamentario; siendo éste aplicable al caso controvertido." "..." "De conformidad con el Art. 3 ordinal a): corresponde al Incora como función: Administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad Nacional, adjudicarlas o constituir reservas y adelantar colonizaciones sobre ellas, de

acuerdo con las normas vigentes y con las disposiciones de esta ley". En consecuencia es inherente a dicha entidad efectuar las reservas, a que se refiere el acto demandado, de acuerdo con las disposiciones de la ley." "La materia de que trata las Resoluciones impugnadas se relacionan en la constitución de una reserva a favor de CARBONES DE COLOMBIA S.A., CARBOCOL, sobre unos predios baldíos ubicados en el municipio de Barrancas, Departamento de la Guajira." "..." "Ahora bien, en el procedimiento surtido, se encontró el Estado frente a dos peticiones." "La una dirigida a constituir una reserva, fundamentada por motivos de utilidad pública o interés social." "La otra, dirigida a consolidar el dominio previa explotación económica de carácter particular." "Frente a estas dos posiciones, el Estado a través del INCORA, como dueño y administrador podía, por estar facultado para ello, dirigir: a) Por la adjudicación del predio al demandante, o b) Crear la reserva a favor de CARBOCOL, dándole prelación al interés colectivo de beneficio social y económico que conlleva el proyecto carbonífero del Cerrejón," "En la Resolución impugnada, no se está reconociendo el derecho de los particulares, a contrario sensu, se reconoce que los colonos tienen un derecho para que el INCORA les titule sus posesiones baldías pero frente a éste derecho, se impone la utilidad pública y el interés social, al cual se debe acceder, pero imponiéndole la obligación de indemnizar el valor de las mejoras y el derecho a la adjudicación." "Por último, no observa el Tribunal incompetencia alguna por parte del INCORA

para emitir la Resolución demandada, ya que ella es la entidad autorizada por la Ley para declarar, ya sea adjudicaciones o para crear reservas." "Imputar como falta de competencia, el tramitar un proceso sobre la base de que son tierras de propiedad privada, no tipifica la incompetencia ya que en tratándose también de la adquisición y expropiación de bienes rurales de propiedad privada la competencia, también le pertenece, lo que podría ser en un supuesto caso, un argumento de irregularidad en la forma, pero no de incompetencia. En consecuencia el cargo no prospera." "...". "En el sub examine, puede predicarse que la finalidad del Acto Administrativo, fue diferente al interés público ?." "Esta Corporación, considera que no. Porque, precisamente el Acto Administrativo por medio del cual se creó la reserva a favor de Carbones de Colombia, sobre los terrenos baldíos identificados, tuvo su motivación y fin exclusivo, en la "utilidad pública y el interés social" de que goza la industria minera en sus ramas de exportación, explotación, transporte, manufactura, beneficio, transformación, distribución y procesamiento...". Es decir, que dentro del plenario se encuentra debidamente reconocido e identificados estos fines. En consecuencia, mal puede, tacharse los Actos impugnados, con la causal de "desviación de las atribuciones propias", motivo de anulación éste que no se configura." Descontenta la parte actora con la denegación de sus pretensiones, apeló y sustentó su recurso en escrito que obra a folios 300 y ss del cuaderno principal. Insiste en su alegación en reiterar los motivos de impugnación propuestos contra

el acto impugnado, en los siguientes términos: "Son tales las características del acto administrativo impugnado que la doctrina y la jurisprudencia a sus similares les ha dado el nombre de groseros. En nuestra demanda y a todo lo largo del proceso pregonamos e invocamos la gran mayoría de las causales de Nulidad contenidas en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. En algunos casos desarrollamos principios de estirpe constitucional para obtener mayor claridad en la presentación de los argumentos, en otras no atuvimos el registro elocuente de las transgresiones. En todo caso siempre insistimos en las normas que se infringieron; en la incompetencia del Incora a pesar del método empleado para camuflar la expropiación bajo el nombre de "reservas"; en la irregularidad del trámite; en el desconocimiento del derecho de audiencias y defensas; en la falsa motivación o en la desviación de las atribuciones. Es que resulta imposible encuadrar el acto demandado en una o dos causales de impugnación, porque se violaron todo tipo de normas y principios al extremo que creíamos que era imposible absolver al Incora por una cualquiera de las causales de impugnación." Carbocol, a su turno, se opuso al recurso y expuso sus argumentos en el escrito de 25 de noviembre de 1991 ( a folios 320 y ss ). El Incora también intervino y sentó sus puntos de vista a folios 334 y ss. Cumplido el trámite de la segunda instancia es oportuno decidir: El señor agente del Ministerio público, Dr. Fernando Ospina H. estima que la sentencia recurrida merece ser confirmada. Así en su vista de 20 de marzo de

1992, anota: "Adviértase que la demandante invoca su condición de simple poseedora del predio "Los Cocos", para reclamar un derecho de propiedad del que carece, dentro de la reserva creada por el INCORA A NOMBRE DE CARBOCOL." "Es decir, que el predio "Los Cocos" como bien baldío, es un bien de naturaleza fiscal que pertenece a la Nación y sobre el cual, el INCORA, en su calidad de administrador, podía constituir una reserva para destinarlo a la prestación del servicio público." "La competencia para hacerlo se deriva de la Ley 135 de 1961, en cuyo artículo 3º dispuso: "Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: "a) Administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad nacional, adjudicarlas o constituir reservas y adelantar colonizaciones sobre ellas, de acuerdo con las normas vigentes y con las disposiciones de esta ley". "Más adelante precisa la ley: "Artículo 39. El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria queda autorizado para constituir sobre las tierras baldías cuya administración se le encomienda, reservas destinadas a la conservación de los recursos naturales o a servicios públicos, conforme a las disposiciones vigentes." "En desarrollo de esta autorización y en armonía con el principio constitucional de que el interés privado debe ceder al interés público o social, el INCORA creó la reserva el favor de "Carbocol", incluyendo en ella el predio "Los Cocos"." "En estricto derecho no se puede alegar que hubo expropiación sin indemnización, en la medida en que sobre el bien no se ejercía derecho de propiedad particular y en que el acto administrativo demandado obliga a Carbocol

a reconocer a los colonos poseedores el valor de las mejoras y su derecho de adjudicación del predio de la reserva." "Y en cuanto a la objeción de que la facultad del Incora no puede utilizarse para trabajos de minería, así ésta estuviera declarada de utilidad pública, basta con señalar que el concepto de servicio público lleva implícita la satisfacción de una necesidad de interés social." "En el caso que se controvierte la industria minera fue declarada como una actividad de interés social, por el estatuto minero, noción que coincide con la del Conpes que consideró como de beneficio económico el contrato de asociación celebrado entre Carbocol e Intercol, para la explotación del yacimiento carbonífero de el Cerrejón. "No estuvo, pues, desacertada la determinación del INCORA de crear una reserva sobre baldíos nacionales para que Carbocol en asocio con Intercol explotara, y comercializara los yacimientos carboníferos de la zona en beneficio de la comunidad. Tampoco carece de razones jurídicas el fallo del Tribunal al denegar las pretensiones de la demanda." Para la sala la sentencia no merece ser confirmada, tal como pasa a explicarse: Según se desprende de la demanda el acto impugnado creador de una reserva en favor de Carbocol S.A.( Resoluciones #s 097 de diciembre 11 de 1989 y 0016 de 24 de enero de 1990) adolece de los siguientes vicios o defectos: a) Fue dictado por el Incora, organismo incompetente para el efecto; b) Es un acto expropietario y no constitutivo de una reserva propiamente dicha; c) El Incora, dados los

supuestos que acepta, debió ordenar la adjudicación del baldío a sus poseedores y no entregar su propiedad a Carbocol; y d) El instituto actuó con desviación de poder porque al constituir una reserva minera desconoció los fines de las normas agrarias ( art. 3º y 39 de la ley 135 de 1961) que sólo le permitían la constitución de esas reservas para la conservación de los recursos naturales o servicios públicos. En síntesis, estima la demandante que el acto impugnado viola la constitución y la ley agraria; desconoce los derechos de audiencia y defensa; presenta falsa motivación; incurre en desviación de poder; y en incompetencia. Para la sala, le asiste la razón a la demandante, y le asiste por dos razones fundamentales que hacen inútil el análisis de las demás causales de impugnación alegadas; razón que permite entender el porqué del silencio de la motivación a ese respecto. Son ellas, la incompetencia y la desviación de poder. En este orden de ideas, se observa: La incompetencia El Incora, por mandato del artículo 39 de la ley 135 de 1961, en armonía con el literal a) de su artículo 3º, está facultado para constituir sobre tierras baldías, de las cuales tiene su administración, "reservas destinadas a la conservación de los recursos naturales o a servicios públicos, conforme a las disposiciones legales vigentes." El inciso segundo de ese artículo 39 le permite igualmente al Instituto, sustraer de las reservas existentes tierras que convengan a los intereses de la economía nacional. Como se desprende de la interpretación racional de los dos incisos de la norma

antecitada, el primero se refiere a la constitución o creación de reservas con los específicos y precisos fines allí señalados: conservación de recursos naturales o a servicios públicos; y el segundo, precisamente a lo contrario, o sea sustraer de las reservas existentes tierras que convengan a los intereses de la economía nacional. Pero en uno y otro caso la medida tomada no podrá separarse, bajo ningún pretexto de los objetivos de la ley agraria expuestos en forma clara en el artículo 1º de la ley 135 de 1961. Este es un norte que no puede olvidarse y menos por parte del Incora, sin incurrir en desviación de poder. Como se dejó explicado, la constitución de reservas de baldíos solo se justifica para la conservación de recursos naturales o para los servicios públicos. La primera razón es obvia. Existe un interés general o colectivo en que se conserven tales recursos, por la incidencia que tienen en el desenvolvimiento futuro del país, en el mantenimiento de la especie humana, y de los ecosistemas en general. Y en cuanto a los servicios públicos la razón también es prevalente, pero también en el entendido que esas reservas se justifiquen para la adecuada prestación de aquellos servicios públicos que dependen de la conservación y adecuado mantenimiento de las tierras. Ese primer inciso debe interpretarse con fines restrictivos para que no colida con otro de los fines primordiales o capitales agrarios, o sea con "la necesidad de extender a sectores cada vez mas numerosos de la población rural colombiana, el ejercicio del derecho natural a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social."

Y el segundo inciso del artículo 39 ( el que el Incora pretende involucrar con el primero ) no se refiere a la constitución de reservas, sino a todo lo contrario, a sustraer de éstas tierras que se requieran o sean convenientes para la economía nacional. Esta destinación es importante porque el debate ahora no puede centrarse en la importancia que para el país tiene la explotación de la zona carbonífera del Cerrejón. Punto que a todas luces es también indiscutible. En el enunciado del auto cuya nulidad se pide dice el Incora actuar "en uso de las facultades conferidas por los artículos 3º literal a), 39 de la ley 135 de 1961 y 32 de los estatutos del Incora." Pues bien, esa autorización no está en las normas citadas ni en ninguna otra disposición agraria. Y la competencia, que es de derecho estricto en el derecho colombiano ( las autoridades no pueden hacer sino aquello para lo que estén expresamente facultadas), no puede surgir de meras razones de conveniencia, por serias que ellas sean, como serían las expuestas por Carbocol para solicitar la constitución de la reserva aquí cuestionada: "1. CARBONES DE COLOMBIA S.A. - CARBOCOL S.A., Empresa Industrial y Comercial del Estado, suscribió con la Sociedad Internacional Colombia Resources Corporation INTERCOR, un contrato de asociación el día 17 de diciembre de 1976, para la exploración, explotación, transporte y embarque del carbón que pueda encontrarse en la cuenca carbonífera conocida como EL CERREJON - Área B, ubicada en los municipios de BARRANCAS y MAICAO, departamento de LA GUAJIRA.."

"2. En la cláusula 10a. del contrato se designó a INTERCOR como OPERADOR del Contrato de Asociación, por lo tanto, es esa entidad la que adelanta las actividades necesarias para el desarrollo y cumplimiento del objeto del citado contrato." "3. Que el artículo 30 de la Constitución Nacional, al establecer la garantía de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, igualmente declara que "cuando por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social" y como quiera que el artículo 3o. del Decreto 2477 de 1986, reza que "las disposiciones del presente estatuto se interpretarán y aplicarán teniendo en cuenta que la industria minera es de utilidad pública y de interés social, en sus ramas de exploración, explotación, transporte, manufactura, beneficio, transformación, distribución y procesamiento....", debe darse la declaratoria de reserva solicitada por ser la actividad desarrollada en el Complejo Carbonífero de El Cerrejón Zona Norte de utilidad pública e interés social." Si se lee con cuidado la transcripción precedente, se concluye que Carbocol estaba tan consciente de que la vía escogida no era la adecuada o legal, que para fundamentar su petición de reserva, calló u omitió alegar los supuestos que la ley agraria exigía para el efecto; y, en forma bastante hábil y aparente, con el pretexto, también indiscutible, de que la industria minera era de utilidad pública y de interés social, desvió el asunto hacia la prevalencia del interés general sobre el

particular ( también indiscutible ) contemplado en el artículo 30 de la Constitución vigente a la sazón. Con lo que, inconscientemente quizás, dio a entender que la única vía posible, en caso de no lograr acuerdo con los titulares de los derechos en juego, sería la de expropiación. Aquí la sala, para evitar equívocos, anota que cuando habla de la posibilidad de la expropiación no se refiere al derecho de propiedad del suelo, porque el expediente muestra en forma clara o suficiente que el predio "Los Cocos" que posee la señora Emelda Carrillo de Ortiz aún n