CE-SEC3-EXP1992-N7028

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

SENTENCIA / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

PRESUPUESTOS DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN PROCEDENTE / ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / REGULACIÓN DE TARIFA DE TRANSPORTE PÚBLICO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS / FINALIDAD DE LA ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NATURALEZA DEL

ACTO ADMINISTRATIVO

[L]os actos administrativos de contenido general y abstracto (y la resolución que señala unas tarifas para el transporte público colectivo, tiene ese carácter) sólo pueden demandarse en acción pública de simple nulidad, por cualquier persona; o sea que los mismos no pueden impugnarse en acción de restablecimiento, porque en ésta el acto que produce la lesión tiene que ser de carácter individual o concreto. Basta pensar que los actos reglamentarios (en sentido genérico se entiende), en principio, impone cargos de carácter general aplicables a todas las personas que estén en similares condiciones. En ese sentido no puede hablarse de que sufren un daño específico que sea resarcible. Es esta la filosofía de las cargas públicas, gobernada por el principio constitucional de la igualdad ante la ley, que solo da pié para una indemnización cuando se rompe, o sea cuando

alguien se le impone un gravamen diferente al que deben sufrir las personas que estén en condiciones idénticas a la suya. El acto de carácter general, normalmente, se aplica mediante otros de carácter particular o concreto; y son éstos los que deben demandarse en acción de restablecimiento. Es tan precisa esta idea (el acto general impugnable solo en acción de nulidad y el particular, por excepción, en aquélla) que no se pueden acumular en un mismo proceso la pretensión de nulidad del acto general con la pretensión de nulidad y restablecimiento del acto particular que se dicte en desarrollo del primero. (…) si la resolución de tarifas no se ajustó al ordenamiento jurídico debió demandarse en acción de simple nulidad. Pero lo que sí no es admisible ni viable fue lo que hizo la parte actora: volver de reparación directa una situación que se dice lesiva para unos particulares, cuando el perjuicio, si lo hubo, no podía provenir sino de un acto administrativo.

FALLO INHIBITORIO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / FINALIDAD

DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRESUPUESTOS DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / FUENTE DEL DAÑO / ACCIÓN PROCEDENTE /

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / REQUISITOS DE LA DEMANDA /

PROCESO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO

[L]a acción resarcitoria tiene unas fuentes u orígenes que marcan o indican la acción a seguir, así: a) Si la lesión la produce un acto, la acción tendrá que ser de restablecimiento (artículo 85 del C.C.A.), con la expresa impugnación del acto que

la causó; b) Si el daño proviene de un contrato, la acción será contractual (art. 87 ibídem); y c) Si el daño o perjuicio proviene de un hecho o de una operación administrativa, la acción será de reparación directa. Asimismo se ha precisado que las partes arbitrarias o caprichosamente no pueden hacer esa elección; de tal manera que no se puede formular como reparación directa lo que debe impugnarse en acción de restablecimiento, o viceversa, ni una contractual como una simple nulidad o restablecimiento.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 87

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N7028

Actor: ENEIDA DONADO Y OTROS

Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de julio 4 de 1.991, mediante la cual el tribunal administrativo de Cundinamarca, luego de denegar las excepciones propuestas, no accedió a las súplicas de la demanda.

Súplicas que fueron del siguiente tenor:

"PRIMERA: Que la NACION COLOMBIANA (MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS

Y TRANSPORTE) es responsable de los daños sufridos por mis poderdantes, al no haber aumentado las tarifas para el servicio de transporte público colectivo urbano de buses, busetas, microbuses y T.S.S., tal como lo ordenan los decretos 149 de 1.976 y 588 de 1.978, a pesar de que desde el 5 de diciembre de 1.981 y hasta el 22 de diciembre de 1.982 se presentaron variaciones en los costos que no fueron recogidas con nuevas tarifas o compensadas con un aumento en el subsidio del transporte, omisiones éstas que han privado a mis poderdantes del verdadero ingreso a que tenía derecho. "·SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, se CONDENE a la NACION COLOMBIANA (MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTES) a pagar a cada uno de mis poderdantes, o a quien sus derechos represente, el monto de los perjuicios materiales sufridos, que están constituidos de la siguiente manera y para cada uno de los demandantes: "1. - Valor del desfase tarifario presentado desde el 5 de diciembre de 1.981 hasta el 22 de diciembre de 1.982 que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte teniendo en cuenta los estudios que el "INTRA" determinó. "2. - El valor del desfase presentado en las tarifas a partir de la expedición de la resolución número 11552 de diciembre 23 de 1.982, hasta la fecha en que se efectúe el pago. "3. - El valor de la actualización de las sumas anteriores, que se logrará aplicando para ello los métodos y procedimiento adoptados por el Consejo de Estado o

cualquier otro procedimiento técnico que busque compensar la pérdida del poder adquisitivo del peso colombiano, transcurrida entre la fecha en que se debió hacer el reajuste tarifario y la fecha en que se haga este pago. "4. - El lucro cesante de las cantidades actualizadas a que se ha hecho referencia, para el período comprendido entre la fecha en que se causó el daño y la fecha en que se cancelen los perjuicios. Si su monto no pudiere establecerse durante el proceso, se compensará con el reconocimiento de intereses mensuales, cálculo que se hará aplicando la tasa de interés comercial a la cantidad ya actualizada y para el período comprendido entre la fecha en que se produjo el daño hasta cuando se efectúe el pago de la misma." " TERCERA: La sentencia se comunicará al Gobierno Nacional por intermedio de los señores Ministros de Obras Públicas y Transporte y de Hacienda y Crédito Público, a fin de que se le de cumplimiento dentro del término establecido por el artículo 176 del C.C.A. " CUARTA: Si no se diere cumplimiento al fallo dentro del término previsto por el artículo 176 del C.C.A., las cantidades determinadas en la sentencia devengarán intereses comerciales durante los seis meses siguientes a su ejecutoria; vencido el cual devengarán intereses moratorios hasta cuando se efectúe el pago todo ello sin perjuicio de que se haga el ajuste previsto en el artículo 178 del mismo código." El Tribunal, luego del trámite de rigor, tomó la decisión que se deja anotada. De ese fallo se destaca el siguiente aparte: "Por otra parte, la Sala comparte las apreciaciones de la parte demandada y del

señor fiscal de la Corporación en el sentido de que ninguna norma establece que las tarifas del transporte deban reajustarse periódicamente conforme a las variaciones que se vayan presentando en los costos de operación. El tan mencionado decreto 588 de 1.978 establecía que el Instituto Nacional de Transporte debía efectuar el estudio mensual de costos del transporte público colectivo urbano para que tales estudios sirvieran para fijar las respectivas tarifas pero por parte alguna para fijar períodos dentro de los cuales se deban hacer los aumentos de tarifas. Es que la fijación de las mismas es una función asignada al gobierno dentro de la intervención que de tal actividad prevé la Constitución Nacional y solamente las autoridades competentes pueden determinar en qué momento es conveniente dentro del contexto político y económico su reajuste, dada la alta incidencia social que conlleva tal servicio público hasta el punto que su regulación es determinante de aspectos tan importantes como el proceso inflacionario y, por tanto, también de la conducción de la política económica que adelanta un gobierno. En estas condiciones solamente el Estado en aplicación de las normas constitucionales y de los propios fines que lo orientan según nuestro ordenamiento jurídico puede señalar, dentro de la intervención en el manejo de la economía como supremo orientador de la misma, las condiciones y el ámbito temporal en que se pueden fijar las tarifas del transporte conforme a los criterios que su política económica determine y sin que por ello se configure responsabilidad frente a los particulares que prestan el servicio quienes, por otra parte, cuando desarrollan una actividad sometida al control estatal en razón del beneficio de la comunidad deben ser conscientes que sus posibilidades de ganancia, están limitadas y sometidas a las disposiciones gubernamentales que al

respecto se produzcan, pues cuando inician tal actividad y en ella invierten su capital tienen pleno conocimiento de las circunstancias dentro de las cuales se desarrolla. " Conclusión ineludible es que las pretensiones de la demanda deben ser denegadas." Descontenta la parte actora con lo así decidido, interpuso apelación. Cumplido el trámite correspondiente es oportuno decidir. Para ello, se considera: Muestra la causa pretendi un tanto confusa, que la nación - Ministerio de Obrases responsable por no haber aumentado las tarifas de transporte urbano, tal como lo ordenan los decretos 149 de 1.976 y 588 de 1.978, a pesar de que con antelación ( desde el 5 de diciembre de 1.981 hasta el 22 de diciembre de 1.982 se presentaron variaciones en los costos que no fueron recogidos en las nuevas tarifas ) Como se desprende de su enunciado, los actores cuestionan, en el fondo, un acto administrativo de carácter general ( la resolución de fijación de tarifas #11552 de 23 de diciembre de 1.982 ) y pretenden, sin pedir su nulidad, que les restablezca el derecho, por cuanto en ese período tuvieron derecho a unas tarifas diferentes superiores. Ha dicho la jurisprudencia que los actos administrativos de contenido general y abstracto ( y la resolución que señala unas tarifas para el transporte público colectivo, tiene ese carácter ) sólo pueden demandarse en acción pública de simple nulidad, por cualquier persona; o sea que los mismos no pueden impugnarse en acción de restablecimiento, porque en ésta el acto que produce la lesión tiene que ser de carácter individual o concreto.

Basta pensar que los actos reglamentarios ( en sentido genérico se entiende), en principio, impone cargos de carácter general aplicables a todas las personas que estén en similares condiciones. En ese sentido no puede hablarse de que sufren un daño específico que sea resarcible. Es esta la filosofía de las cargas públicas, gobernada por el principio constitucional de la igualdad ante la ley, que solo da pié para una indemnización cuando se rompe, o sea cuando alguien se le impone un gravamen diferente al que deben sufrir las personas que estén en condiciones idénticas a la suya. El acto de carácter general, normalmente, se aplica mediante otros de carácter particular o concreto; y son éstos los que deben demandarse en acción de restablecimiento. Es tan precisa esta idea ( el acto general impugnable solo en acción de nulidad y el particular, por excepción, en aquélla ) que no se pueden acumular en un mismo proceso la pretensión de nulidad del acto general con la pretensión de nulidad y restablecimiento del acto particular que se dicte en desarrollo del primero. Se expone las ideas precedentes para concluir que si la resolución de tarifas no se ajustó al ordenamiento jurídico debió demandarse en acción de simple nulidad. Pero lo que sí no es admisible ni viable fue lo que hizo la parte actora: volver de reparación directa una situación que se dice lesiva para unos particulares, cuando el perjuicio, si lo hubo, no podía provenir sino de un acto administrativo. Aquí también la jurisprudencia ha sido clara, la acción resarcitoria tiene unas

fuentes u orígenes que marcan o indican la acción a seguir, así: a) Si la lesión la produce un acto, la acción tendrá que ser de restablecimiento (artículo 85 del C.C.A.), con la expresa impugnación del acto que la causó; b) Si el daño proviene de un contrato, la acción será contractual ( art. 87 ibídem ); y c) Si el daño o perjuicio proviene de un hecho o de una operación administrativa, la acción será de reparación directa. Asimismo se ha precisado que las partes arbitrarias o caprichosamente no pueden hacer esa elección; de tal manera que no se puede formular como reparación directa lo que debe impugnarse en acción de restablecimiento, o viceversa, ni una contractual como una simple nulidad o restablecimiento. Lo dicho es suficiente para confirmar lo dispuesto por el a - quo. Aunque también se observa que las reflexiones de fondo hechas por el mismo también son igualmente aceptables. No se entra a analizar la argumentación del salvamento de voto; aunque a este le asiste la razón cuando afirma que la falta de integración del litis consorcio necesario no es propiamente una excepción, sino un presupuesto que toca con el presupuesto parte demandada. Sobra entrar en el debate , dado el enfoque diferente que presenta esta motivación en relación con la expuesta por el tribunal. Por lo narrado. el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase, aunque por razones diferentes, la sentencia de 4 de julio de 1.991 dictada por el tribunal administrativo de Cundinamarca.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUÉLVASE Esta providencia fue aprobada por la sala en su sesión celebrada el día 16 de julio de 1.992. Daniel Suárez Hernández Juan de Dios Montes Hernández Presidente de la Sala Carlos Betancur Jaramillo Julio Cesar Uribe Acosta Ruth Stella Correa Palacio Secretaria