CE-SEC3-EXP1992-N7199

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO

DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / NORMATIVIDAD APLICABLE / EVOLUCIÓN NORMATIVA / FACULTADES DEL INCORA / FUNCIONES DEL INCORA / PROGRAMAS DEL INCORA / BIEN RURAL DEL INCORA /

DERECHO DE PROPIEDAD / COMPETENCIA DEL INCORA

[E]l texto original del artículo 55 de la Ley 135 de 1961, disponía que en desarrollo de sus programas de dotación de tierras el Incora en primer término, debería utilizar las tierras baldías fácilmente accesibles a los campesinos de la región de que se tratara siempre y cuando que reunieran las condiciones necesarias para establecer en ellas colonizaciones. La misma norma, prescribía que si para cumplirlos resultaba imprescindible adquirir tierras de propiedad privada, con la única salvedad de las tierras adecuadamente explotadas, en tal caso debía observarse el siguiente orden de prelación, o, valerse: De las tierras incultas no cobijadas por las reglas sobre extinción de dominio. De las tierras inadecuadamente explotadas. De los predios explotados en su extensión total o en parte importante mediante precaristas, y De las tierras adecuadamente explotadas, no cobijadas por el ordinal anterior, cuyos propietarios estuvieran dispuestos a enajenarlos voluntariamente. Indudablemente se siguió similar orientación en la redacción del actual art. 55 de la ley 135 de 1961, pues si bien en su inciso 1º se le confiere a la entidad la facultad de adquirir todas las tierras que resulten necesarias para la cumplida ejecución de dicho programa, el texto

subsiguiente de la misma disposición y el resto del articulado de la ley se encargan de precisar que en la escogencia o selección no puede ser desordenada y arbitraria, sino que está totalmente regida y regulada por una serie de principios y reglas de rigurosa e ineludible observancia. Esa facultad se inspira en el principio del bien común y en la necesidad de extender a sectores cada vez más numerosos de la población rural el ejercicio del derecho a la propiedad, armonizándolo en su conservación y uso con el interés social y por tanto también guarda íntima relación con la necesidad de conciliar el interés de la sociedad con el privado.

FUENTE FORMAL: LEY 195 DE 1961 - ARTÍCULO 55 INCISO 1

FACULTADES DEL INCORA / FUNCIONES DEL INCORA / PROCEDENCIA DE

LA ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN DE

BIEN BALDÍO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE

ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / ENAJENACIÓN VOLUNTARIA DE LA

PROPIEDAD / COMPETENCIA DEL INCORA

[E]l legislador ha mantenido los órdenes de prioridad, que obedecen justamente a la necesidad de una ejecución y un desarrollo coherente, armónico y coordinado de los denominados programas de reforma agraria. Así las cosas, pues, sin recortar o disminuir las atribuciones que tiene de adquirir por negociación directa o expropiación los predios que requiera, la ejecución del respectivo plan o programa anual, ha de hacerse teniendo en cuenta con precedencia a otros aspectos atendibles o prioritariamente, los siguientes criterios indicativos previstos

en la disposición objeto de análisis: Utilizando las tierras baldías patas para la explotación agropecuaria y fácilmente accesible a los campesinos de la región respectiva. Si ellas no fueron suficientes, las tierras ofrecidas voluntariamente en enajenación al INCORA por sus propietarios y que reúnan las condiciones necesarias para la ejecución de los programas motivo de adquisición (art. 54). Las arrendadas o dadas en aparcería y Finalmente, las demás que considere necesarias para la debida ejecución de sus programas. Orden o secuencia que habrá de establecerse de los estudios previos y de la evaluación de la información recogida previamente a la adopción de los programas regionales de reforma agraria y procedimiento de enajenación voluntaria (art. 58); entendido así el alcance y contenido de la norma en cuestión, surge evidente que no existe pugna entre la necesidad de dotar de tierras a quienes la necesitan con la de llevar un método, sistema y orden en la escogencia de las tierras que deben asignarse a ese objetivo.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 58 / LEY 135 DE 1961ARTÍCULO 54

OPOSICIÓN A LA ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / IMPROCEDENCIA DE

LA ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN DE

BIEN BALDÍO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO DE

ADJUDICACIÓN DE BIEN BALDÍO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / INFRACCIÓN DIRECTA DE LA LEY SUSTANCIAL /

VIOLACIÓN DIRECTA DE LA NORMA SUSTANCIAL De la providencia recurrida, tampoco se ve razón valedera que permita afirmar que ella conlleva a que sólo hasta que se agote la adjudicación de baldíos, puede iniciarse la adquisición de los predios; dependiendo de las necesidades, el programa anual de zonas de reforma agraria, atendiendo las órdenes de prioridad, debe indicar las tierras baldías requeridas que serán adjudicadas y de requerirse, las de propiedad privada que debe adquirirse por compra o expropiación programas que en esas circunstancias podrán adelantarse en forma coetánea u autónomamente. A ello hay que agregar, que conforme a la misma disposición la negación directa en lo que se refiere a éstas últimas, esta sujeta a un orden de preferencia; con relación a otros en que no se den están condiciones, deberá preferirse la adquisición de los inmuebles en los que la proporción del valor de los cultivos, mejoras útiles o necesarias y de los equipos vinculados a la explotación sea, respecto del avalúo total, inferior en una vez al valor intrínseco de la tierra. (…) Como aparece claramente de los actos acusados, el programa para el cual se pretendió adquirir el fundo no es de aquellos en que la administración se halla exonerada observar los órdenes de prioridad que se dejaron estudiados y como no fueron atendidos, infringieron las normas en que deberían fundarse, ameritándose su anulación. En consecuencia, como así lo analizó y entendió el fallador de primer grado, la sentencia apelada se encuentra

ajustada al derecho y debe mantenerse.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 - ARTÍCULO 55 / LEY 135 DE 1961ARTÍCULO 57 / DECRETO 2107 DE 1988 - ARTÍCULO 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUAREZ HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N7199

Actor: INCORA

Demandado: SOCIEDAD ARANGO & CIA. INVERSIONES SAN ANTONIO S.

EN C.S Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Decide la Sala el recurso de apelación que interpuso la parte actora contra la sentencia de 18 de octubre de 1991, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sección Primera, mediante la cual dispuso: "1º. - DECLARASE la nulidad de las resoluciones Nros. 01785 de abril 9 de 1990, proferida por la Gerencia General del INCORA, por medio de la cual se ordenó la expropiación del predio rural denominado LAS DANTAS, ubicado en jurisdicción de Mutatá (Ant.) y la Nro. 038 de la misma fecha y año, emanada de la Junta Directiva de esa institución, aprobatoria de la anterior. "2º. - Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal se abstiene de decidir sobre la expropiación, y en su lugar ORDENASE la devolución y desglose de todos los

documentos del INCORA para que dentro de los 20 días siguientes, reinicie la actuación, a partir de la ocurrencia de los hechos o circunstancias que hubieren viciado de legalidad el acto administrativo que decretó la expropiación, si ello fuera posible".

I. ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda. - Con fecha 29 de junio de 1990, el INCORA obrando por conducto de apoderado regularmente constituido promovió demanda en contra de la Sociedad ARANGO & CIA. INVERSIONES SAN ANTONIO S. en C.S., a efecto de que previa la tramitación correspondiente, se decretara por motivos de utilidad pública e interés social la expropiación del predio rural denominado LAS DANTAS, situado en el Municipio de Mutatá en el Departamento de Antioquia, con una extensión de 658 hectáreas.

2. Fundamentos de hecho. - Aparecen relacionados a los folios 68 a 71 y se reducen en síntesis a lo siguiente: "Con fundamento en los artículos 54 a 58 de la ley 135 de 1961 modificados por el 21 y 24 de la ley 30 de 1988, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria está facultado para adquirir tierras o mejoras de propiedad privada de particulares, o decretar la expropiación de esos bienes para dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos por la misma ley. Así las cosas, en armonía con el prementado artículo 58, ordinal 3o., la Gerencia Regional del Incora en Antioquia practicó sobre el inmueble rural LAS DANTAS, ubicado en

jurisdicción del Municipio de MUTATA, Departamento de ANTIOQUIA: un estudio técnico sobre la aptitud agronómica del predio elaborando el informe respectivo, un levantamiento topográfico al inmueble y se practicó según la norma vigente antes citada el avalúo del predio por parte de dos Peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (I.G.A.C.). El avalúo antes referido, rendido mediante oficio No. 6670 de junio 29 de 1989 y, de acuerdo con el ordinal 4to. del artículo 58 de la Ley 135 de 1961, modificado por el 24 de la ley 30 de 1988, versó sobre el valor intrínseco de la tierra por parte, y sobre el valor de las mejoras por otra, sumando el avalúo un total de $90.140.000 NOVENTA MILLONES CIENTO CUARENTA MIL PESOS, MCTE.). "Posteriormente la H. Junta Directiva del INCORA en sesión de 8 de agosto de 1989 dio aprobación previa a la negociación del inmueble rural. "Una vez reunidos los elementos para la adquisición, el INCORA, a través de la Gerencia Regional de Antioquia, formuló oferta de compra sobre el predio LAS DANTAS, ubicado en jurisdicción del municipio de MUTATA, y que tiene la Matrícula Inmobiliaria Nro. 011 - 0000143 en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Frontino, la descripción por sus linderos del predio la haré, más adelante, en el acápite de las pretensiones. "La oferta referida se formalizó mediante los oficios números 2141 del 5 de

septiembre de 1989 y el 2226 del 15 de septiembre del mismo mes, la cual se inscribió en la correspondiente oficina de Registro de Instrumentos Públicos. La Sociedad propietaria, mediante apoderado, el doctor ALBERTO GOMEZ GAMEZ con T.P. #7154 del Minjusticia, se notificó en septiembre 8 de 1989 del oficio 2141 y en septiembre 21 de la misma anualidad del 2226. El citado profesional en ejercicio de poder conferido por la Sociedad ARANGO & CIA. INVERSIONES y en su representación, mediante memorial presentado ante el INCORA en octubre 3 de 1989, rechazó de plano la oferta formulada por el Instituto, argumentando entre otros puntos, que el precio señalado para la negociación por los expertos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, era muy baja, o sea, el de $90.140.000 NOVENTA MILLONES CIENTO CUARENTA MIL PESOS, MCTE.) los cuales se pagarían, de acuerdo con el artículo 61 de la Ley 135 de 1961, modificado por el 26 de la Ley 30 de 1988, en cinco años el valor de la tierra en bonos de deuda pública y las mejoras en tres años, observando lo consignado en la citada disposición, lo cual de explicó detalladamente en los oficios mediante los cuales se formalizó la oferta. "Es de señalar que en el memorial de respuesta a la oferta formulada por el INCORA la Sociedad propietaria a través de su representante propusieron al Instituto, la CESION de otro predio, ubicado en otra región, pero condicionada a la desafectación de LAS DANTAS. El INCORA, mediante oficio 2499 de octubre de

1989 explicó a la luz del derecho por qué no era atendible esa contrapropuesta y se explicó que: `El inciso séptimo del ordinal 5º del precitado artículo 58 del estatuto Agrario, cuando habla de que el INCORA podrá aceptar observaciones que formule el ofertado,, se refiere a que pueda en un momento dado reducir la oferta a parte del predio; también al derecho de exclusión, a servidumbres, a tener en cuenta o no determinadas edificaciones o instalaciones, etc. pero jamás puede transigir en desafectar el predio en lugar de otro si, este último, también se encuentre en zona de Reforma Agraria’. "En este punto y, una vez agotadas por parte del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA - Regional Antioquia, las diligencias administrativas en orden a procurar la adquisición, por negociación voluntaria, del predio LAS DANTAS y, obtenida la manifestación por parte de los propietarios el rechazo de la oferta, mediante memorial ya referido de octubre 4 de 1989 y posteriormente mediante otro memorial presentado ante el INCORA Regional Antioquia el 12 de diciembre de 1989, se remitieron las diligencias administrativas a la Gerencia General del INCORA en Bogotá, para lo de su competencia. "El señor Gerente General, en virtud de lo anterior y en uso de sus facultades legales y estatutarias, y en especial de las que confieren los artículos 54 y 59 de la Ley 135 de 1961, previas las consideraciones del caso emitió la Resolución número 01785 de abril 9 de 1990, mediante la cual resolvió adelantar, por motivos de utilidad pública a interés social la expropiación del predio rural denominado

LAS DANTAS. A su vez, la H. Junta Directiva del Instituto mediante Resolución Número 038 de Abril 9 de 1990 aprobó con el voto favorable e indelegable del señor Ministro de Agricultura la Resolución 01785. "Posteriormente, a los seis (6) días del mes de junio de 1990, se notificó personalmente la Resolución expropiatoria al doctor ALBERTO GOMEZ GAMEZ; transcurrieron cinco días hábiles contados a partir del día siguiente a la notificación y no interpuso recurso de reposición el acto administrativo por lo tanto quedó ejecutoriada y en firme la providencia expropiatoria". (Fols. 69 a 71). Las disposiciones que sirven de fundamento a la medida expropiatoria están relacionadas a los folios 74 y 75.

3. La actuación procesal en primera instancia Practicada la notificación del auto admisorio a la firma demandada, compareció a la actuación mediante apoderado quien en oportunidad contestó el libelo introductorio del proceso manifestando oponerse a la medida expropiatoria en razón a que los actos administrativos por los cuales se ordenó, resultan abiertamente violatorios de los artículos 55 de la Ley 135 de 1961 (art. 22 de la Ley 30 de 1988) y 10 del Decreto 2107 del mismo año.

El incidente de oposición e impugnación de legalidad fué promovido en oportunidad, según el escrito visible a los folios 88 a 92 y se apoya, en la causal de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. (Art. 14 del Decreto 2304 de 1989) por haberse expedido tales actos con violación directa de las normas a las cuales

debían sujetarse, que explica de la manera siguiente: "El artículo 55 de la Ley 135 de 1961 y el artículo 10 del Decreto Reglamentario 2107 del 12 de Octubre de 1988. "CONCEPTO DE LA VIOLACION. "El art. 55 de la Ley 135 de 1961 y el artículo 10º del Decreto Reglamentario 2107 de 1988, contienen una orden de prelación en cuanto al procedimiento para la adquisición de tierras de propiedad privada. "El concepto de la violación aparece demostrado en la norma procesal que establece que los procedimientos son de orden público, o sea de obligatorio cumplimiento para las partes. "Aplicando este criterio al caso presente, tenemos que la entidad ejecutora de los programas de adquisición de tierras, expidió la Resolución impugnada, distinguida con el Nro. 01785 el día 9 de abril de 1990, por conducto del General y, la Nro. 038 de la misma fecha de la Junta Directiva del mismo ente, sin haber agotado los criterios de prelación a los que debió sujetarse y en cambio, los pretermitió, violando en esta forma, los artículos 55 de la Ley 135 de 1961 y el 10º del Decreto Reglamentario 2107 de 1988. "No aparecen dentro del proceso, constancias del mismo Instituto o de otros funcionarios públicos de esta responsabilidad dentro del sector agropecuario, sobre la existencia o no de tierras baldías en la región, como tampoco, se informa sobre las dadas en aparcería o en arrendamiento y también ubicadas en la misma región donde se localiza la finca `LAS DANTAS’ objeto de este proceso.

"Los actos expedidos, materia de la impugnación, carecen de respaldo legal, ya que el otro criterio contemplado en la misma norma, Ley 135 de 1961, establece que para el INCORA puede apartarse de los órdenes de prelación, contenidas en las normas anotadas, se requiere que sea en aquellos eventos expresamente señalados en el Parágrafo del art. 10º del mencionado Decreto Reglamentario 2107 de 1988. "Vale decir entonces, que los actos impugnados, además de infringir la norma legal y reglamentaria, están expedidos en forma irregular y con desviación de las precisas facultades que le señala el Legislador a la Entidad, pues la excepción legal está contenida en dicho parágrafo, y los eventos allí indicados, tampoco lo facultan para expropiar". (Fols. 90 y 90 vto.). Al descorrer el traslado, el Incora manifiesta que los actos expropiatorios no han infringido norma legal alguna y que tampoco tiene asidero legal la acusación de la demandada de haberse quebrantado el artículo 84 del C.C.A. En punto concreto de la controversia, para la entidad "Es palmaria, de acuerdo con la norma, que los criterios indicativos tantas veces citados deben dejar a salvo, de otra parte, las expresas facultades que le otorga a la Administración el Artículo 58 de la misma codificación, al consagrar esta última disposición el procedimiento que observará el INCORA para la adquisición de tierras y mejoras de propiedad privada de los particulares o entidades de derecho público. Existe, en conclusión, en el Artículo 58 una facultad expresa y muy concreta sobre

la adopción de programas de adquisición y determinación de Zonas de Reforma Agraria por parte del INCORA. Atribución , digo, que prevalece sobre los criterios orientadores dados en el Artículo 55, el cual, a su vez, consagra esta prevalencia al señalar, que sin perjuicio, insisto, de las atribuciones que la Ley confiere al INCORA - atribución consagrada expresamente en el Artículo 58 se atenderían los criterios indicativos. Las pruebas pedidas por las partes fueron decretadas por auto de 5 de marzo de 1991. Transcurrido el término que les fue concedido con el objeto de que pudieran acreditar los supuestos fácticos que sirven de apoyo tanto a las súplicas de la demanda como a la oposición e impugnación de la legalidad de la expropiación, se corrió traslado del proceso a fin de que las partes presentaran sus alegatos de conclusión (f. 130); para la parte actora, en su inscrito visible a los folios 131 a 134, la expropiación debe decretarse conforme a lo pedido en la demanda, en razón a que la impugnación planteada por los demandados es improcedente ya que en primer término se ajusta a los motivos de interés social y de utilidad pública definidos en los numerales 1º, 2º y 4º del artículo 1º de la ley 135 de 1961, y en segundo lugar, el actual artículo 58 de la Constitución Nacional "indica que por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el Legislador podrá haber expropiación e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. El inciso final del artículo traído de la

Carta Fundamental expresamente consagrada 'LAS RAZONES DE EQUIDAD, ASI COMO LOS MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA O DE INTERES SOCIAL, INVOCADOS POR EL LEGISLADOR, NO SERAN CONTROVERTIBLES JUDICIALMENTE’ (Mayúsculas fuera de texto)". El demandado presentó el memorial visible a folios 135 a 137, en el cual reitera su solicitud para que se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas por haberse expedido dichos actos con violación directa de las normas a las cuales debía sujetarse y en su lugar, pide a la Corporación abstenerse de decidir sobre la expropiación y devolver la actuación al Incora. Con ese propósito, afirma que el inciso 3º del artículo 55 de la Ley 135 de 1961 (art. 22 de la Ley 30 de 1988) y del artículo 10º del Decreto Reglamentario 2107 del 12 de octubre de 1988, le señalaron Prioritariamente al Incora, los criterios indicativos que debe agotar en la ejecución de programas de adquisición de tierras. No en vano, se utiliza en la disposición citada, la palabra PRIORITARIAMENTE que viene de PRIORIDAD y la cual es definida por el Diccionario de la Lengua Española en siguiente forma: PRIORIDAD (Del latín prior - oris, anterior) anterioridad de una cosa respecto de otra, o en tiempo o en el orden". (folio 135). Destaca que los criterios señalados en la ley, constituyen para el Incora una competencia reglada pues le son de obligatorio cumplimiento y observancia, vale decir, que no son meramente orientadores como lo supone el apoderado del

organismo público, por cuanto la disposición no utiliza un giro, meramente facultativo y, antes por el contrario, establece que la adquisición de tierras "se hará teniendo en cuenta, prioritariamente, los criterios indicativos que la misma señala". Para terminar, enfatiza que de las pruebas pueden colegirse: Que no existe un censo de las tierras baldías; que en el municipio existen tierras en esa condición y prueba de ello, lo constituye la existencia de una comisión destinada a ese fin; además, que Incora ha recibido 34 ofertas de venta directa y voluntaria de predios, de los cuales, solamente "ha atendido un número ínfimo de ofrecimientos, prefiriendo afectar predios no ofrecidos como `Las Dantas’, para satisfacer intereses políticos y evitar `pesadas caminatas’ a los campesinos de la región, ya que el predio afectado se encuentra a 100 metros del poblado en tanto, las fincas ofrecidas se encuentran distantes de uno a cinco Kms de Pavarandocito".

4. La sentencia apelada.

En la providencia objeto de la alzada, visible a los folios 140 a 156, para el a - quo la razón está de lado de la parte demandada y para deducirlo discurre de la siguiente forma: "Para la Sección cuando la administración (INCORA) necesita adquirir inmuebles rurales de propiedad de personas de derecho privado o de entidades públicas, con el fin de adelantar los programas indispensables para el logro de los fines de interés social trazados por las leyes agrarias, debe sujetar su actividad a los criterios legales, pero no a título de meras pautas de orientación sino como fases o etapas que debe cumplir según el orden de precedencia en que el propio

legislador las establece. "Esta es la interpretación lógica que se infiere de la frase: `se hará teniendo en cuenta prioritariamente los siguientes criterios indicativos’. Basta recordar que el Diccionario de la Real Academia Española da como primera aceptación del término - PRIORIDAD - , "anterioridad de una cosa respecto de otra, o en tiempo o en orden’, acepción que armoniza con el texto de la norma cuyo principio general no se desvirtúa porque se fije pautas, criterios o lineamientos sujetos a un orden de prevalencia. En cierta manera lo explica el inciso 2º del art. 10º del Decreto Reglamentario al prescribir, ‘sin menoscabar la facultad del INCORA para adquirir todos los predios que requiera para la ejecución de sus programas, a través de la negociación directa o por expropiación, que esos criterios sometidos a prioridades tienen como fin, ‘adelantar en forma ordenada, rápida y menos costosa las actividades de adquisición y dotación de tierras’. Recuérdese que uno de los objetivos que universalmente se reconocen a la potestad reglamentaria es el de precisar el alcance y contenido de la norma reglamentaria, a fin de facilitar su aplicación. "Para corroborar las ideas anteriores basta observar el mismo orden como están consignados en el citado inciso 3º del art. 55 los criterios o indicativos, en los que se percibe como primero el interés en utilizar primero (sic) las tierras baldías aptas para la explotación agropecuaria y de fácil acceso a los campesinos de la región, con lo cual se evita desestimular las explotaciones agropecuarias existentes; en segundo lugar se señalan los predios ofrecidos voluntariamente en enajenación

por sus propietarios al Instituto y cuyas características estén acordes con los respectivos programas, lo cual cumple también aquel objetivo; en tercero se alude a las tierras arrendadas o dadas en aparcería porque aunque se encuentren en explotación, la titularidad del derecho de dominio se halla radicado en terceras personas que usufructúan el trabajo de los campesinos, quienes son los que realmente adelantan su laboreo, situación que contradice uno de los elementales postulados que presiden las distintas tendencias reinvindicatorias de la propiedad rural en favor del campesino, y como último criterio aparece ‘y las demás que considere necesarias para la debida ejecución de sus programas’, criterio residual al que sólo se debe llegar una vez agotado en el orden previsto los otros criterios. (Fols. 152 a 154). Por último señala el fallador de primer grado, que como se desprende de los actos materia de la impugnación y del análisis del acervo probatorio, el Incora al haberse dispuesto la expropiación del fundo, procedió con absoluta discrecionalidad y sin observancia de la norma que señala los criterios a que debe ceñirse en la adquisición de predios, con lo cual, violó en forma directa la norma letal que debía atender y, que esa transgresión genera la nulidad deprecada en la contestación de la demanda así como en el libelo incidentista, razón por la cual, niega las pretensiones formuladas por la parte actora. Inconforme con la decisión que se dejó extractada, la parte actora, la apeló oportunamente; al sustentar el recurso, pide revocarla y, en su lugar, decretar en

favor de Incora la expropiación del inmueble de que tratan los actos administrativos sometidos al control de legalidad. Precisa que erró el a - quo, al interpretar que el instituto está obligado a agotar el programa de adjudicación de tierras baldías, para poder iniciar y adelantar el de adquisición de tierras y agrega: Estimo que la interpretación por parte de la alta Corporación es incorrecta, pues por expresas órdenes del artículo 55 ya citado, el INCORA, puede adquirir, según la norma ...‘TODOS LOS INMUEBLES RURALES CUYA ADQUISICION SEA NECESARIA PARA EL DESARROLLO Y EJECUCION DE LOS PROGRAMAS Y POR LOS MOTIVOS PREVISTOS EN LA LEY ...". (RESALTO EN MAYUSCULAS PARTE INCISO PRIMERO). "Más adelante el inciso TERCERO del mismo artículo enseña que ..."SIN PERJUICIO DE LO DISPUESTO POR LOS INCISOS ANTERIORES (R.E.M.) El INCORA para determinar Zonas de Reforma Agraria, la ejecución de adquisición de tierras se hará teniendo en cuenta prioritariamente los siguientes criterios indicativos...". "Quedó pues a salvo, por lo dicho expresamente al inicio del inciso Tercero la facultad del Instituto para adquirir todos los predios rurales cuya adquisición sea necesaria para el desarrollo de los Programas de Reforma Agraria. No es de recibo para el INCORA que haya procedido con amplia discrecionalidad, sino conforme a las normas vigentes. "La prioridad de los criterios indicativos que acoge el Tribunal para avanzar en el programa de adquisición y dotación de tierras, no nos queda duda no prevalece

sobre la facultad legal del Instituto de adquirir tierras en cualquier Zona de la Reforma Agraria, siempre y cuando ésta haya sido definida como tal acatando los mandatos de la Ley 135 de 1961. "2º En la decisión de primera instancia no se tuvo en cuenta lo ordenado por el artículo 58 de la C.N. "La norma constitucional citada, vigente desde el 5 de julio de 1991, al consagrar lo pertinente a la expropiación en su inciso final preceptuó: ‘LAS RAZONES DE EQUIDAD, ASI COMO LOS MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA O DE INTERES

SOCIAL, INVOCADOS POR EL LEGISLADOR, NO SERAN CONTROVERTIBLES

JUDICIALMENTE"'.

En el término que se les concedió a las partes, para presentar sus alegatos de conclusión o su vista de fondo, respectivamente, el Ministerio Público guardó silencio (Fols. 165 y 183). La apoderada judicial del Incora, insiste en los mismos planteamientos hechos al sustentar la alzada y como consecuencia, reitera la solicitud de revocatoria del fallo en cuestión (fols. 175 a 181); el apoderado de la demandada, destaca que el recurso de apelación está sustentado de manera vaga y generalizada y que no llega a referirse de manera concreta y en detalle a la motivación hecha en la sentencia, la que encuentra acertada desde el punto de vista fáctico y legal. "El Incora desconoció en forma paladina los límites impuestos por el legislador al ejercicio de su competencia para adquirir tierras. La norma del artículo 10º. del Decreto Reglamentaria 2107 de 1988, debe interpretarse en

armonía con el artículo 55, inciso 3º de la Ley 135, pues dada su naturaleza sub legal no puede contrariarla; por consiguiente, si bien se consagra una competencia general del INCORA para adquirir `todos los predios que requiera para la ejecución de sus programas’. Ello no quiere decir, que puede adquirir inmuebles rurales ignorando el orden de prelación antes mencionado". (Fols. 167 a 173).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que el fallo objeto del recurso de apelación habrá de confirmarse en atención a que la Sala comparte en su integridad los análisis que hizo y las conclusiones que obtiene el acervo probatorio, las normas jurídicas pertinentes, así como los alegatos de la parte demandada, los que apreciados en su conjunto permiten deducir que en verdad los actos administrativos acusados infringieron las disposiciones en que precisamente deberían fundarse, razón por la cual resulta acertada la decisión del a - quo de declarar su anulación.

En efecto: el texto original del artículo 55 de la Ley 135 de 1961, disponía que en desarrollo de sus programas de dotación de tierras el Incora en primer término, debería utilizar las tierras baldías fácilmente accesibles a los campesinos de la región de que se tratara siempre y cuando que reunieran las condiciones necesarias para establecer en ellas colonizaciones.