CE-SEC3-EXP1992-N7313

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA

SENTENCIA / FALLO INHIBITORIO POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA DEL JUEZ DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA / FALTA DE

JURISDICCIÓN

[L]a sentencia del Tribunal será revocada, para en su lugar declarar la caducidad de la acción propuesta. Se advierte que al estudiar este aspecto y fallar con base en el mismo se está acatando la definición de jurisdicción que para este caso concreto muestran los antecedentes y que dan cuenta que la acción se presentó en primer término ante la justicia ordinaria, concretamente en el juzgado sexto civil del circuito de Medellín, el cual, mediante auto de mayo 4 de 1988, anuló todo lo actuado por falta de jurisdicción; proveído que quedo ejecutoriado el 29 de septiembre de ese mismo año. Esta circunstancia merece acatamiento, pese a que aplicando la jurisprudencia de esta misma Sala, habría que concluir que esta jurisdicción no es la competente para definir la presente controversia y sí la ordinaria. (…) las acciones de reparación directa contra las empresas industriales del Estado y las sociedades de economía mixta no son del conocimiento de la jurisdicción administrativa, aunque los artículos 131 y 132, en sus numerales 10 no distingan al hablar de "las entidades descentralizadas de los diferentes

órdenes", porque a ese respecto se aplican las normas especiales que gobiernan la competencia para las controversias derivadas de las actividades industriales y comerciales de los citados entes (6 y 8 del decreto 1050 y 31, 34 y 36 del decreto 3130 ambos de 1968). No tendría sentido ni presentación, máxime con la expresa consagración a nivel constitucional del principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal (artículo 228 de la Carta), que ahora se dijera que esta jurisdicción tampoco es apta para dirimir la controversia planteada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3130 DE 1968 - ARTÍCULO 31 / DECRETO 3130

DE 1968 - ARTÍCULO 34 / DECRETO 3130 DE 1968 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1050 DE 1968 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 1050 DE 1968 - ARTÍCULO 8 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 131 NUMERAL 10 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 10 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228

FALLO INHIBITORIO POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / RESPONSABILIDAD

PATRIMONIAL DEL ESTADO POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN

INMUEBLE / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / DECLARATORIA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA /

FUENTE DEL DAÑO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / DAÑO / CONTEO

DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

[L]a ocupación permanente (…) se consumó el día 23 de octubre de 1986, fecha en la que terminó el trabajo público con la construcción de la obra del poliducto sobre dicho terreno. A partir de esa fecha, entonces, empezó a correr el término que el propietario tenía para reclamar la indemnización de los perjuicios de toda índole que se le hubieran causado con tales trabajos. (…) Si la demanda se presentó el 28 de octubre de 1988 y la ocupación se consumó el 23 de octubre de 1986 (…) la acción estaba caducada a la fecha de su presentación. Si bien es cierto en las acciones indemnizatorias por ocupación permanente de la propiedad inmueble la pretensión principal gira en torno al valor de la zona ocupada, eso no impide que se pretendan otros perjuicios diferentes, tal como se dio en el caso concreto. Pero cuando se da esa acumulación no se califica la caducidad frente a cada una de las pretensiones, como si fueran independientes y nada tuvieran que ver con el hecho mismo del trabajo público, causa de todos los perjuicios posibles en este tipo de acción. (…) si la causa de la indemnización por todos los conceptos reclamados es una sola (la ocupación por trabajos públicos) y ésta se consumó el día 23 de octubre de 1986, no se ve razón alguna para caducar la acción que pretende la indemnización de uno de los daños y aceptar como oportuna la reclamación por los restantes. El mismo Tribunal le da la razón a este argumento cuando sostiene que no se le puede obligar al accionante a que

demande separa e independientemente por cada uno de los conceptos estimados como perjuicios. Aunque no dice por qué, la respuesta es clara para todos: porque los daños al provenir de una misma causa, tendrán un plazo para su reclamo único, contado desde que se consumó la ocupación permanente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá D.C. dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N7313

Actor: MARIO GUILLERMO PUERTA GALLO

Demandado: LA PLANTA TERMINAL DE DISTRIBUCIÓN DE PRODUCTOS

DEL PETRÓLEO S.A. "TERPEL ANTIOQUIA S.A Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Procede la sala a decidir el; recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de 15 de noviembre de 1991 dictada por el tribunal administrativo de Antioquia, mediante la cual se dispuso: "1o.- Canteras del Norte Ltda. no es titular del derecho que reclama en este proceso. "2o.- Como consecuencia de lo anterior, se condena a las citadas Canteras del Norte Ltda. a pagar a favor del demandante Mario Guillermo Puerta Gallo y de la demandada TERPEL ANTIOQUIA S.A. la suma de $5.000.oo para cada uno de ellos. "3o.- No se causaron costas en favor de las partes actora y accionada. "4o.- Se condena igualmente a Canteras del Norte Ltda. a pagar al demandante

Mario Guillermo Gallo y a la demandada TERPEL ANTIOQUIA S.A. los perjuicios que les haya inferido su intervención en este proceso. La liquidación de los mismos se hará mediante el incidente que prevé el artículo 53 del Código de P. Civil. "5o.- Declárase a la Planta Terminal de Distribución de Productos del Petróleo Antioquia S.A. - TERPEL ANTIOQUIA S.A. - responsable administrativamente de los daños sufridos por Mario Guillermo Puerta Gallo con motivo de construcción del oleoducto desde la María al aeropuerto José María Córdoba por terrenos de su propiedad y de posterior ocupación permanente de los mismos. "6o.- Condénase, por tanto, a la Planta Terminal de Distribución de Productos del Petróleo Antioquia S.A. a pagar a Mario Guillermo Puerta Gallo la suma de $19.382.500.oo por razón del daño emergente que le fue inferido. Se condena así mismo a dicha empresa a pagarle al mismo Mario Guillermo Puerta la cantidad de dinero que se fije en el trámite incidental ordenado en la parte motiva de esta providencia, por concepto de la disminución del valor de la propiedad, por haber sido separada en dos lotes y tener que soportar una obra pública. "7o.- Niéganse las demás peticiones de la demanda. "8o.- Se dará cumplimiento a este fallo en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.". En la demanda, instaurada el 28 de octubre de 1988 por el señor Mario Guillermo Puerta Gallo contra la sociedad Planta Terminal de Distribución del Petróleo Antioquia S.A. "Terpel S.A." expresamente se pidió:

"LA PLANTA TERMINAL DE DISTRIBUCION DE PRODUCTOS DEL PETROLEO S.A. "TERPEL ANTIOQUIA S.A." es responsable por los perjuicios sufridos con la ocupación permanente de la propiedad del señor MARIO GUILLERMO PUERTA GALLO por el paso de un poliducto por su propiedad ubicada en el Municipio de Bello-Antioquia. "2) Que se indemnice a MARIO GUILLERMO PUERTA GALLO por los daños patrimoniales causados a su patrimonio, tanto en sus perjuicios materiales que me permito dividir en la siguiente forma: "Daño Emergente: Comprende éste el valor de la franja de tierra ocupada, que tiene una longitud de 580 metros aproximadamente, por un espesor de quince (15) metros, a lado y lado, como retiro mínimo. El valor del metro cuadrado asciende a la suma de $1.000, lo que arroja un valor de diez y siete millones cuatrocientos mil pesos m.l. ($17.400.000.oo). "La pérdida de valor en general de la propiedad por el paso del poliducto al dividir la propiedad en dos lotes, estando el de la parte superior incomunicado con cualquier medio de acceso. Valor éste que debe ser tasado por los peritos dentro del proceso, que por la dimensión del terreno, considero dicho perjuicio en la suma de CINCO MILLONES DE PESOS pero me someto a la determinación que al respecto dictaminen los expertos. "LUCRO CESANTE: Está comprendido por la falta de productividad del bien a causa de la ocupación permanente del inmueble por causa de los trabajos públicos. Que me permito tasar en la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS, por

la imposibilidad de desarrollar los proyectos en el lote, como era en la parte superior el desarrollo de una Cantera, y en la parte inferior la construcción de unas soluciones de vivienda para clase popular. En la determinación del valor del perjuicio, me someto a lo dictaminado por los peritos, debido a que la suma puede ser mayor. C) Que se condene a la Sociedad PLANTA TERMINAL DE DISTRIBUCION DE PRODUCTOS DEL PETROLEO ANTIOQUIA S.A. a la actualización de la indemnización, desde el momento de la ocurrencia del hecho hasta el pago de la respectiva indemnización, de acuerdo a los índices de devaluación de la moneda". En la misma demanda se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1) Que el señor Puerta Gallo es propietario del inmueble situado en Bello (Antioquia) y que aparece deslindado a folios 15 y 16, adquirido por compra a Construcciones Técnicas Ltda. y Dario Pastor Álvarez, mediante escritura # 4463 de diciembre 31 de 1984 de la Notaría 13 de Medellín. 2) Que Terpel Antioquia S.A., sociedad industrial y comercial del Estado, ocupó una parte del inmueble, en forma permanente con un poliducto, en parte enterrado y en parte a la vista. 3) Que dicha sociedad celebró contrato con el Ministerio de Minas para transportar combustibles derivados del petróleo entre la Planta La María (Medellín) hasta el aeropuerto José María Córdoba en Rionegro. 4) Que para la realización de dicho contrato, Terpel inició labores para la construcción del poliducto el día 14 de mayo de 1986, terminando la ejecución de la obra el 23 de octubre de 1986, en terrenos del señor Puerta Gallo.

1. Que tal obra le ha causado al demandante los perjuicios (lucro cesante y daño emergente) que se discriminan a folios 17 y 18 del cuaderno principal.

El Tribunal luego del trámite de la primera instancia decidió en la forma indicada atrás. Aceptó en esa etapa como intervinientes a Pablo Contreras J. Fanny Ortiz Ll., Luis Javier Piedrahita G. y Canteras del Norte Ltda., esta última adexcludendum. Inconformes las partes con lo decidido, apelaron. La entidad demandada sustentó su recurso a folios 213 y siguientes. Allí insiste en la caducidad de la acción propuesta y glosa la argumentación que el a-quo hace en el sentido de que el fenómeno no se dio porque "la falta de productividad, el lucro cesante y las viviendas que se proyectaba construir" ..."son fenómenos que se prolongarían en el tiempo" y anota: "Revisando la historia de la legislación en lo que tiene que ver con la caducidad de las acciones indemnizadas derivadas de trabajos públicos, ninguna de ellas ha diferenciado la naturaleza del daño, inmediato futuro, para efectos de contar con su extinción. En efecto, tanto la Ley 167 de 1941 que la consagró en dos años, como el posterior decreto 528 de 1964 que la extendió a tres años, y el Código Contencioso Administrativo actual (Decreto 01 de 1984), que nuevamente la señaló en dos años, han sido perentorios y sin distinción alguna en el término de caducidad. "Es más, el artículo 23 del Decreto 2304 subrogatorio del artículo 136 del C.C.A. fue más preciso y concretamente se refirió en su inciso cuarto a la caducidad de

la acción derivada de la ocupación temporal o permanente de un inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos. "Y es que la obligación de indemnizar, como tal, en todas sus manifestaciones surge con el acaecimiento del hecho dañoso y el derecho correspondiente se debe ejercer a partir de ese instante y hasta su caducidad o prescripción según el caso. Lo contrario sería afirmar que la reparación del lucro cesante nunca tendría caducidad. "Distinta es la reglamentación en cuanto a prestaciones periódicas, como jubilaciones, etc., las que no caducan en cuanto a las mesadas pero por la potísima razón de que van siendo exigibles mes a mes, período a período y, como vimos anteriormente, cualquier derecho se puede ejercer si la relación correlativa no está sometida a plazo o condición." La entidad demandante concretó su inconformidad en su escrito que aparece a folios 222 y siguientes. Cumplido el trámite de la segunda instancia es oportuno decidir. Para ello, se considera: El Tribunal, como se observa en su fallo, aceptó la competencia para dirimir la controversia planteada. Estimó que era un asunto de ocupación permanente de una porción del inmueble, con ocasión de trabajos públicos. Así mismo estimó el Tribunal, al estudiar la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada que, "El señor Mario Guillermo Puerta anota, en efecto, en la demanda que "Terpel inició labores el día 14 de mayo de 1986, terminando la ejecución de la obra el día 23 de octubre de 1986 ...". Y agrega que "sería absurdo que un hecho que es

ostensible, todos los días, que daría lugar a que se indemnizara periódicamente, por lo dañino, tuviere una acción que caducase...". "Cabría, pues, pensar, en principio, que existe una fecha final límite: la del 23 de octubre de 1986. Sin embargo, el problema es más complejo de lo que se cree. De acuerdo con lo que alega el actor, el trabajo público le ha causado los siguientes daños: a.- No le ha sido cubierto el valor de la faja ocupada. b.- Tampoco ha sido resarcido del daño que le causa "la pérdida de valor en general de la propiedad por el paso del poliducto al dividir la propiedad en dos lotes, estando el de la parte superior incomunicado con cualquier medio de acceso". c.- La falta de productividad del bien, o lucro cesante, consistente en el desarrollo de una cantera y la construcción de unas viviendas "para clase popular". "El supuesto daño del punto a), el relativo a la utilización permanente del inmueble, está sometido a una fecha cierta: la del 23 de octubre de 1986, día en que concluyeron los trabajos que dieron lugar a la reserva de la faja. En tales condiciones, desde esa data (el 23 de octubre de 1986) deben empezar a contarse los dos años hábiles para demandar. Por qué? Porque en ese momento culminó, se consolidó definitivamente el hecho de la ocupación. Algo similar acontece con respecto a la pérdida del valor de la propiedad: el 23 de octubre de 1986 concluyeron los trabajos que, supuestamente, originaron el daño. "Las cosas son diferentes en lo atinente a la falta de productividad, el lucro

cesante y las viviendas que se proyectaba construir, por cuanto son fenómenos que se prolongarían aún en el tiempo. No cabe por tanto encasillarlos dentro de unas épocas determinadas. Como esa lógico, no se podría obligar al accionante a que demandara separada e independientemente por cada uno de los conceptos antes mencionados. Ello iría, entre otras cosas, contra el principio de la continencia de la causa. Ha de concluirse entonces que no se ha operado la caducidad de la acción porque algunos de los presuntos hechos dañinos no han sido circunscritos en el tiempo." Para la Sala la sentencia del Tribunal será revocada, para en su lugar declarar la caducidad de la acción propuesta. Se advierte que al estudiar este aspecto y fallar con base en el mismo se está acatando la definición de jurisdicción que para este caso concreto muestran los antecedentes y que dan cuenta que la acción se presentó en primer término ante la justicia ordinaria, concretamente en el juzgado sexto civil del circuito de Medellín, el cual, mediante auto de mayo 4 de 1988, anuló todo lo actuado por falta de jurisdicción (a folios 175 y siguientes del cuaderno principal); proveído que quedo ejecutoriado el 29 de septiembre de ese mismo año. Esta circunstancia merece acatamiento, pese a que aplicando la jurisprudencia de esta misma Sala, habría que concluir que esta jurisdicción no es la competente para definir la presente controversia y sí la ordinaria. Se recuerda que en forma reiterada ha dicho esta misma Sala que las acciones de reparación directa contra las empresas industriales del Estado y las

sociedades de economía mixta no son del conocimiento de la jurisdicción administrativa, aunque los artículos 131 y 132, en sus numerales 10 no distingan al hablar de "las entidades descentralizadas de los diferentes órdenes", porque a ese respecto se aplican las normas especiales que gobiernan la competencia para las controversias derivadas de las actividades industriales y comerciales de los citados entes (6 y 8 del decreto 1050 y 31, 34 y 36 del decreto 3130 ambos de 1968). No tendría sentido ni presentación, máxime con la expresa consagración a nivel constitucional del principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal (artículo 228 de la Carta), que ahora se dijera que esta jurisdicción tampoco es apta para dirimir la controversia planteada. Hecha esta precisión, se anota: Según los términos de la demanda la ocupación permanente de la faja de terreno del señor Mario Guillermo Puerta Gallo se consumó el día 23 de octubre de 1986, fecha en la que terminó el trabajo público con la construcción de la obra del poliducto sobre dicho terreno. A partir de esa fecha, entonces, empezó a correr el término que el propietario tenía para reclamar la indemnización de los perjuicios de toda índole que se le hubieran causado con tales trabajos. La acción de reparación directa caduca según la ley "al vencimiento del plazo en dos años, contados a partir del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos." (subrayas fuera del texto). Si la demanda se presentó el 28 de octubre de 1988 y la ocupación se consumó

el 23 de octubre de 1986, según lo confiesa el demandante en el hecho 7 de la misma, no cabe duda alguna que la acción estaba caducada a la fecha de su presentación. Si bien es cierto en las acciones indemnizatorias por ocupación permanente de la propiedad inmueble la pretensión principal gira en torno al valor de la zona ocupada, eso no impide que se pretendan otros perjuicios diferentes, tal como se dio en el caso concreto. Pero cuando se da esa acumulación no se califica la caducidad frente a cada una de las pretensiones, como si fueran independientes y nada tuvieran que ver con el hecho mismo del trabajo público, causa de todos los perjuicios posibles en este tipo de acción. Se anota lo precedente porque el Tribunal luego de enunciar los distintos daños reclamados (el valor de la faja ocupada, la pérdida del valor de la propiedad por el paso del poliducto y su división en dos zonas separadas y la falta de productividad del bien por el desarrollo de una cantera y la construcción de viviendas populares) concluye, sin una explicación realmente convincente que la acción frente al valor del lote ocupado está caducada, pero no así las dos restantes, "por cuanto son fenómenos que se prolongarían aún en el tiempo. No cabe por tanto encasillarlos dentro de unas épocas determinadas. Como es lógico, no se podría obligar al accionante a que demandara separada e independientemente por cada uno de los conceptos antes mencionados". Olvida el a-quo que si la causa de la indemnización por todos los conceptos reclamados es una sola (la ocupación por trabajos públicos) y ésta se consumó el

día 23 de octubre de 1986, no se ve razón alguna para caducar la acción que pretende la indemnización de uno de los daños y aceptar como oportuna la reclamación por los restantes. El mismo Tribunal le da la razón a este argumento cuando sostiene que no se le puede obligar al accionante a que demande separa e independientemente por cada uno de los conceptos estimados como perjuicios. Aunque no dice por qué, la respuesta es clara para todos: porque los daños al provenir de una misma causa, tendrán un plazo para su reclamo único, contado desde que se consumó la ocupación permanente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Revócase la sentencia de 15 de noviembre de 1991 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sección Primera). En su lugar, declárase la caducidad de la acción de reparación directa propuesta. COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 15 de diciembre de 1992 Daniel Suárez Hernández Carlos Betancur Jaramillo Presidente de la Sala Juan De Dios Montes Hernández Julio César Uribe Acosta Ruth Stella Correa Palacio Secretaria