CE-SEC3-EXP1992-N7472

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECURSO

DE APELACIÓN CONTRA AUTO / NATURALEZA DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / CANCELACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO

ÚNICO DE PROPONENTES / CANCELACIÓN DEL REGISTRO ÚNICO DE

PROPONENTES / CONTENIDO DEL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES /

REGLAMENTACIÓN DEL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES /

INFRACCIÓN MANIFIESTA / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA

SUSPENSIÓN PROVISIONAL / ACTOS DE LA ENTIDAD DE BENEFICENCIA / BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA La inscripción en el registro de proponentes de una entidad pública, de cualquier orden, se reglamenta por vía general; lo anterior significa que la resolución acusada contiene un acto administrativo de tal naturaleza. La inscripción de una persona natural o moral en dicho registro genera, en cambio, un acto de contenido particular de carácter subjetivo en cuanto crea una situación jurídica individual en favor del inscrito. Dicha inscripción tiene una vigencia de 24 meses al cabo de los cuales se revisa y, como fruto de la revisión, se modifica o se cancela. Dentro del término de vigencia de la inscripción la única causal válida para la cancelación de la inscripción en el registro es el de falsedad de los documentos que le sirvieron de base. (…) la contravención de la disposición ordenanza por el literal d. del artículo 13 de la resolución acusada, es evidente. En efecto, de la simple lectura de las normas comparadas se desprende que la última señala una

causal no prevista en la primera. Frente a esta realidad no se puede esgrimir la autonomía administrativa de que goza la Beneficencia de Antioquia, puesto que la Ordenanza Nº 90, sometió a sus preceptos en materia de contratos, tanto a la "administración departamental" como a "sus entidades descentralizadas" (artículos 14, 228 y 229); y la Ordenanza Nº 55 de 1991 que el recurrente enuncia como derogatoria de la Nº. 96 de 1985, no se trajo al proceso, lo cual impide constatar la veracidad de su afirmación.

FUENTE FORMAL: ORDENANZA 55 DE 1991 - ARTÍCULO 14 / ORDENANZA 55 DE 1991 - ARTÍCULO 228 / ORDENANZA 55 DE 1991 - ARTÍCULO 229 /

ORDENANZA 90

CANCELACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO ÚNICO DE

PROPONENTES / CANCELACIÓN DEL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES

CONTENIDO DEL REGISTRO ÚNICO DE PROPONENTES / PROCEDENCIA DE

LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / PROCEDENCIA DE

LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL / PROCEDENCIA DE LA SUSPENSIÓN

PROVISIONAL DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / ACTOS DE LA

ENTIDAD DE BENEFICENCIA / BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA

[E]xiste una ostensible oposición entre el aparte de la resolución que se ha acusado y el precepto ordenanzal y, por consiguiente, está cumplida la exigencia del artículo 152 del C.C.A. para la procedencia de la suspensión provisional. La

providencia apelada será, pues, confirmada. Respecto del artículo 73 del C.C.A. la contraposición, si existe, no reviste la evidencia que requiere la medida precautoria; en efecto, si bien nada impide un acto general - como en el acusadoinfrinja la disposición de dicho artículo, es lo cierto que en este caso, la propia ordenanza previó la revocatoria del registro sin mas condiciones que la falsedad de los documentos que le sirvieron de fundamento, asunto que podría estar contenido dentro de las competencias atribuidas por el artículo 81 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 73 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 81 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 152

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N7472

Actor: CARVAJAL S.A

Demandado: GERENCIA DE LA BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la Beneficencia de Antioquia el 7 de febrero de 1992, por virtud de la cual suspende provisionalmente el literal d. del artículo 13 de la Resolución No. 503 del

28 de septiembre de 1990, expedida por la gerencia de dicha entidad. LA PROVIDENCIA RECURRIDA El Tribunal adoptó su decisión luego de reflexionar son esta lógica: "A fls. 42 del expediente se solicita la suspensión provisional de los actos cuestionados, con el siguiente fundamento jurídico: "‘Solicito se suspendan provisionalmente los efectos del literal d) del artículo 13 de la Resolución Nº 503 del 28 de septiembre de 1990, expedida por la Gerencia de la Beneficencia de Antioquia, por las siguientes razones: "‘ El art. 13 de la resolución citada, en su literal d), al autorizar a la Beneficencia para cancelar la inscripción de una persona en el registro de proponentes de la entidad, por el incumplimiento de un contrato, infringe de manera manifiesta y ostensible el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 90 de la Ordenanza Nº 96 de 1985, expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia, por cuanto la primera de estas normas señala que los entes públicos no pueden por ninguna circunstancia revocar oficiosamente los derechos subjetivos reconocidos a un administrado, sin obtener la autorización de éste, y la segunda de ellas, señala que tal inscripción solo puede ser revocada oficiosamente al vencimiento de su término de vigencia y con motivo de la revisión que se debe hacer de la misma en dicho instante, o cuando se compruebe que para su obtención se emplearon documentos falsos, pero no en ninguna otra circunstancia distinta a éstas. De donde se desprende clara y fácilmente que la norma reglamentaria acusada viola en forma patente las disposiciones aquí

invocadas. "‘ De la simple confrontación de las normas se deduce la violación flagrante aquí formulada.

"CONSIDERACIONES DE LA SECCION:

1. Establece el literal d) del art. 13 del acto impugnado - Resolución 503 del 28 de septiembre de 1990 - , expedida por la Gerente de la Beneficencia de Antioquia. "‘ Artículo 13. - CANCELACIONES DE LA INSCRIPCION. La inscripción puede ser cancelada, a petición del inscrito o de oficio por la Beneficencia de Antioquia. "‘ Son causales para la cancelación de la inscripción por la Beneficencia de

Antioquia: "... "‘ d. El incumplimiento de contratos celebrados con la Beneficencia de Antioquia o con otras entidades o personas a juicio de la Beneficencia de Antioquia.’ "2. En efecto, como lo predica el libelista al sustentar la solicitud para que se aplique la suspensión provisional, en manifiesto el quebranto de las normas que señala pues en primer lugar, el art. 90 de la Ordenanza 96 del Departamento de Antioquia (fls. 25 y ss.) establece en qué casos o circunstancias puede la administración disponer la cancelación de la inscripción de las personas naturales o jurídicas en el registro de proponentes, y por parte alguna del precepto aparece consagrada como causal que sirva de fundamento para una decisión en ese sentido la contemplada en el literal d). del artículo 13 de la resolución 503 de septiembre 28 de 1990 proferida por el Gerente de la Beneficencia de Antioquia, quien al proceder a expedir tal disposición entró a reglamentar un aspecto

relacionado con la contratación sobre la cual ya había ejercido su competencia reguladora la Asamblea del Departamento. "Por otra parte es evidente el quebranto del art. 73 del C.C.A., porque autoriza la cancelación de la inscripción en el registro de proponentes, por una causal no autorizada en norma superior y sin la aquiescencia previa y por escrito del titular de la situación jurídica que se desprende del escalafonamiento. "En consecuencia y como se cumplen a satisfacción los requisitos del art. 152 del C.C.A., modificado por el 31 del Decreto 2304 de 1979, se accederá a disponer la Suspensión Provisional impetrada en la demanda." (fls. 46 a 49 del expediente). EL RECURSO DE APELACION El apelante consigna sus razones en un escrito visible a folios 53 y 54 del expediente, cuya falta de claridad obliga a transcribirlo integralmente; dice así: "En término oportuno procedo a interponer recurso de apelación para ante el Consejo de estado, contra el auto de febrero 7 de 1992, por el cual se decretó suspensión provisional del artículo 13 literal ‘d’ y una expresión del artículo 14 de la resolución 503 de 28 de septiembre de 1990 expedida por la gerencia de la Beneficencia de Antioquia. "Como fundamento del recurso expresó (sic) a Usted, que las Entidades Descentralizadas como es el caso de la Beneficencia de Antioquia, a pesar de indicarse en los Estatutos su Adscripción a la Secretaría de Salud de Antioquia (que sólo lo es para control de tutela), pues se conserva por BENEDAN

personería jurídica independiente, autonomías administrativa y financiera, para los eventos de las normas sobre formación y adjudicación de contratos, normas de las cuales hace parte la expedición del Decreto Ley 1221 de 1992, compilado en el decreto ley 1.222 de 1986, y recogida la disposición en el artículo 22 de los Estatutos de la Beneficencia de Antioquia. "Como fundamento de esta normatividades, y en el decreto Ley 222 (sic) de 1986 y el Código Fiscal de Antioquia, se complemento, dentro de la órbita de competencia del Gerente, según los Estatutos que rigen la Entidad, la reglamentación sobre registros de proponentes, determinando uno especial para el suministro e impresión de billetes de lotería, formularios de apuestas, rollos para tickets, y formas representativas de valores que requiera la Entidad. A dicha reglamentación se acogió Carvajal S.A., y de hecho, al aceptar la reglamentación sin haberle interpuesto recursos, motivó una permisión general para modificarle sus situaciones de carácter particular y concreto en relación con su calificación y clasificación en el registro. En esa forma, no puede expresare que existió violación manifiesta al artículo 73 del decreto ley 01 de 1984, al expedir la Beneficencia de Antioquia, las normas acusadas de nulidad. Habida consideración de un incumplimiento grave de Carvajal S.A., con un contrato en ejecución con la misma Beneficencia de Antioquia, esta, con las informaciones que por el incumplimiento en la ejecución del contrato obtenía, podía proceder conforme a la reglamentación válidamente expedida.

"La revisión de las condiciones de calificación y clasificación, en el registro a que se refiere la resolución 503 citada, sí puede efectuarse dentro del término de la calificación y clasificación que rija, y no al vencimiento de los 24 meses de que trata el artículo 90 de la Ordenanza 96 de 1985, pues el reglamento es especial, para Entidades descentralizadas autónomas. Es más, la ordenanza 96 de 1985, como estatuto de control fiscal, no puede ya tenerse por aplicable, pues fue expedida nueva ordenanza (55 de Diciembre 30 de 1991) que no contempla normas sobre formación y adjudicación de contratos, pues las funciones del estatuto fiscal, se refieren ya sólo al control posterior, de gestión y resultados, fianzas, etc. "Creado ya este vacío, y en vigencia la Nueva Constitución Política de Colombia, el art. 90 de la Ordenanza 96 de 1985, es totalmente insubsistente, y no puede tomarse como referencia para considerar la violación manifiesta de la Ley y el reglamento. Por el contrario, la ley que otorga autonomía a los órganos directivos de las Entidades Descentralizadas Departamentales, es de superior aplicación, incluso de preferencia ya al decreto ley 222 (sic) de 1986, en cuanto hace también relación a las normas que allí se dictan sobre formación y adjudicación de contratos, especialmente las relacionadas con los registros. "En término oportuno, aportaré la copia de la Nueva Ordenanza que contiene el estatuto Fiscal para Antioquia." (fls. 53 y 54). Entiende la Sala que los argumentos de la impugnación son los siguientes:

a) El Decreto Ley 1221 de 1992, "compilado en el Decreto Ley 1222 de 1986 y en el artículo 22 de los estatutos de la Beneficencia de Antioquia, otorga autonomía a esta entidad, para dictar normas sobre formación y adjudicación de contratos. b) La reglamentación sobre registros de proponentes, en especial, el correspondiente a suministro e impresión de billetes de lotería, formularios de apuestas, rollos para tickets y formas representativas de valores que requiere la entidad, fue expedida por el Gerente con fundamento en la normación antes citada, en el Decreto Ley 1222 de 1986 y en el Código Fiscal de Antioquia. c) A dicha reglamentación se acogió la actora "sin haberle interpuesto recursos", para lo cual no puede tacharla de quebrantar el artículo 73 del C.C.A. d) La Ordenanza 96 de 1985 fue subrogada por la Nº 55 de diciembre 30 de 1991 y por lo tanto no puede servir de marco de referencia para la revisión de legalidad del acto suspendido. La procedencia de la suspensión provisional requiere, cuando la acción ejercida es la de simple nulidad, que "haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma" (artículo 152 - 2 del C.C.A.); tal deducido exige que se haga una comparación normativa entre la disposición superior que se estima vulnerada y el acto administrativo que se cuestiona. En el caso que examina la Sala, el actor ha colocado en uno de los extremos, los

artículos 90 de la Ordenanza Nº 96 de 1985 expedida por la Asamblea Departamental de Antioquia y el 73 del C.C.A., y en el otro el literal d) del artículo 13 de la resolución No. 503 del 28 de septiembre de 1990 proferida por la Gerencia de la Beneficencia de Antioquia, Para efectos de establecer la existencia o no de la contradicción manifiesta entre tales extremos, la Sala juzga conveniente transcribir en su integridad:

I. - a) Artículo 90 de la Ordenanza Nº 96 de 1985: "Disposiciones comunes a los registros. Toda persona natural o jurídica que reúna los requisitos que para efecto se señalen, podrá presentar la documentación correspondiente para ser clasificada en el respectivo registro de proponentes. "Las personas inscritas en el registro de proponentes podrán solicitar que se actualice su calificación durante los plazos que señalen las entidades contratantes, presentando los documentos a que hubiere lugar. "Para la actualización del registro podrán utilizarse formularios especiales. La calificación y clasificación de los proponentes tendrá vigencia de veinticuatro meses (24), transcurridos los cuales, para poder licitar, concursar o contratar, según el caso, el interesado deberá presentar oportunamente los documentos que la respectiva entidad considere necesarios para conocer las calidades actuales del inscrito. "Con base en esta revisión, pueden modificarse o cancelarse la calificación y clasificación. "Las sociedades matrices podrán allegar información sobre sus filiales o subsidiarias, siempre y cuando éstas tengan por objeto actividades similares o complementarias. En tal caso, deberán suministrar datos sobre organización,

personal, experiencia, contratos ejecutados y en vía de ejecución, balances de las sociedades subordinadas y sobre participación financiera de la sociedad principal en ellas. "Si las filiales subsidiarias desean inscribirse, lo deberán hacer en formulario separado y con documentación diferente de la de su sociedad matriz. "La calificación y clasificación en el respectivo registro regirá para todas las propuestas que en el inscrito presente. "Cuando la entidad descubra falsedad en los documentos que sirvieron de base para la inscripción, actualización o revisión, procederá a cancelar dicha inscripción. "El registro de proponentes es documento público y, por lo tanto, cualquier persona puede solicitar que se le expidan certificaciones sobre las inscripciones, calificaciones y clasificación que contenga. "Parágrafo: Para efectos del control fiscal, la Administración comunicará a la Contraloría Departamental el registro y las novedades que se realicen conforme al presente artículo. "El registro de proponentes se hará de acuerdo con la reglamentación especial expedida por el Gobierno Departamental." (fl 37). b) Artículo 73 del C.C.A.: "Revocación de los actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. "Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. "Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en

cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión."

II. La parte correspondiente del artículo acusado: "CANCELACION DE LA INSCRIPCION: La inscripción puede ser cancelada, a petición del inscrito o de oficio por la BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA. "Son causales para la cancelación de la inscripción por la BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA". (fl. 16 C. 1). "... "d. El incumplimiento de contratos celebrados con la BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA o con otras entidades a juicio de la BENEFICENCIA DE ANTIOQUIA"

(fl. 16 ibídem).

De los dos preceptos se deduce: a. La inscripción en el registro de proponentes de una entidad pública, de cualquier orden, se reglamenta por vía general; lo anterior significa que la resolución acusada contiene un acto administrativo de tal naturaleza.

b. La inscripción de una persona natural o moral en dicho registro genera, en cambio, un acto de contenido particular de carácter subjetivo en cuanto crea una situación jurídica individual en favor del inscrito. c. Dicha inscripción tiene una vigencia de 24 meses al cabo de los cuales se revisa y, como fruto de la revisión, se modifica o se cancela. d. Dentro del término de vigencia de la inscripción la única causal válida para la cancelación de la inscripción en el registro es el de falsedad de los documentos que le sirvieron de base. Siendo válidas las anteriores conclusiones, es claro que la contravención de la disposición ordenanza por el literal d. del artículo 13 de la resolución acusada, es

evidente. En efecto, de la simple lectura de las normas comparadas se desprende que la última señala una causal no prevista en la primera. Frente a esta realidad no se puede esgrimir la autonomía administrativa de que goza la Beneficencia de Antioquia, puesto que la Ordenanza Nº 90, sometió a sus preceptos en materia de contratos, tanto a la "administración departamental" como a "sus entidades descentralizadas" (artículos 14, 228 y 229); y la Ordenanza Nº 55 de 1991 que el recurrente enuncia como derogatoria de la Nº. 96 de 1985, no se trajo al proceso, lo cual impide constatar la veracidad de su afirmación. En consecuencia existe una ostensible oposición entre el aparte de la resolución que se ha acusado y el precepto ordenanzal y, por consiguiente, está cumplida la exigencia del artículo 152 del C.C.A. para la procedencia de la suspensión provisional. La providencia apelada será, pues, confirmada. Respecto del artículo 73 del C.C.A. la contraposición, si existe, no reviste la evidencia que requiere la medida precautoria; en efecto, si bien nada impide un acto general - como en el acusadoinfrinja la disposición de dicho artículo, es lo cierto que en este caso, la propia ordenanza previó la revocatoria del registro sin mas condiciones que la falsedad de los documentos que le sirvieron de fundamento, asunto que podría estar contenido dentro de las competencias atribuidas por el artículo 81 del C.C.A. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, RESUELVE: Confírmase el auto apelado

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha diez y seis (16) de julio de mil novecientos noventa y dos (1992). Daniel Suárez Hernández Carlos Betancur Jaramillo Presidente de la Sala Juan De Dios Montes Hernández Julio César Uribe Acosta Ruth Stella Correa Palacio Secretaria