CE-SEC3-EXP1992-N7570

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO / AUTO QUE RECHAZA LA DEMANDA / ACCIÓN PROCEDENTE /

OBJETO DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

FINALIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTROL JURISDICCIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO / JUICIO DE POLICÍA / FUENTE DEL DAÑO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN

DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RECHAZO DE LA

DEMANDA

[L]a jurisdicción contencioso administrativa controla los actos que siendo derivados de juicios de policía de carácter civil, estén situados en zonas rurales; así los actos en estudio constituyen actos administrativos pasibles de control jurisdiccional. De otro lado, aunque la acción aquí incoada fue nominada por el actor como de reparación Directa, considera la Sala que como no se reúnen los presupuesto para esta clase de acción, pues como acertadamente razonó el Tribunal, ella está prevista para hechos, omisiones, operaciones y ocupaciones transitorias o permanentes de propiedad inmueble a causa de obra pública. Como en el caso en estudio se trata de un ACTO proferido en un juicio de policía sobre un bien inmueble ubicado en zona rural, este sólo es susceptible de acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Artículo 85 del C.C.A.); pues fueron las providencias de 16 de noviembre de 1989 del Alcalde del Espinal y de 13 de febrero de 1990 de la Dirección General de Orden Público y Justicia de la Gobernación del Tolima las que, según los hechos de la demanda, causaron

perjuicio al demandante.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO

85

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992).

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N7570

Actor: ALFONSO LUGO

Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA y MUNICIPIO DEL ESPINAL Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del actor, contra el auto de 21 de mayo de 1992, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el cual se tomaron las siguientes decisiones: “Rechazar la anterior demanda por caducidad de la acción. “Devolver al interesado los anexos sin necesidad de desglose.” (fl. 69)

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda fué presentada ante el Tribunal Administrativo del Tolima el 13 de abril de 1992 en ejecución de la acción de reparación directa; en ella, se formularon entre otras, las siguientes pretensiones: “2.1. Declárase que la entidades territoriales demandadas - (DEPARTAMENTO DEL TOLIMA y MUNICIPIO DEL ESPINAL) - son solidariamente responsables de todos los perjuicios de orden moral y material causados al demandante, señor ALFONSO LUGO, con la injusta detención de que fue objeto en la cárcel del Circuito Judicial del Espinal, entre el quince (15) de marzo y el dieciocho (18) de

abril de mil novecientos noventa (1990) en las circunstancias de las cuales se da cuenta en la causa petendi de esta demanda. “2.2. Condénase a las entidades demandadas a reconocer y pagar al demandante, a título de indemnización de perjuicios materiales la suma que se establezca pericialmente y que tentativamente se estima en la suma de dos millones de pesos ($2.000.000,00) moneda corriente; y a título de indemnización de los daños y perjuicios de orden moral, hasta el equivalente del valor de dos mil (2.000) gramos de oro fino, a la cotización que tuviere dicho metal precioso en la fecha del fallo definitivo. “2.3. Condénase a los doctores LISANDRO ENRITIZABAL a pagar al MUNICIPIO DEL ESPINAL y al DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, en proporción a sus correspondientes responsabilidades, todos los perjuicios que les hubieren ocasionado con sus acciones y omisiones, que son los mismos que dichas entidades deberán pagar a mi mandante, en los precisos términos y con todas las formalidades establecidas en los artículos 176, 177 y 178 del C. C. A” (fls. 51 a 52). Como fundamento de las pretensiones antes relacionadas el accionante mencionó los hechos que se pueden resumir así: “3. Con fecha 6 de mayo de 1987, el señor Alcalde Municipal del Espinal decidió una querella civil ordinaria de policía en contra de mi representado, el señor ALFONSO LUGO, y en contra de su demandante, el señor JOSE ANTONIO

CAYCEDO GUZMAN.

“3.2. El fallo policivo que lo declaró perturbador de la posesión del demandante sobre un inmueble ubicado en la fracción rural de San Francisco, Corregimiento de Chicoral, fue ostensiblemente contrario a la providencia del 26 de agosto de 1986, proferida por el Juzgado Segundo Penal del Circuito del Espinal, mediante el cual se sobreseyó definitivamente en favor del señor Lugo con los siguientes fundamentos que se toman literalmente de la providencia del Juzgado. “....................................... “3.3. Mediante una inspección judicial extraprocesal practicada el 26 de septiembre de 1991 por el señor Juez Segundo Civil del Circuito del Espinal (puesto que no hubo poder humano que hiciese respetar el derecho de petición tanto en la Alcaldía del Espinal, a cargo del doctor Orjuela Reyes antecesor del actual alcalde; como en el Ministerio de Justicia) - fue posible obtener los documentos que a continuación se relacionan y se explican: “3.3.1. Fotocopia auténtica de la petición que presentó al Alcalde del Espinal el Abogado MARCO FIDEL CASTRO ENCISO, obrando como apoderado de JOSE ANTONIO CAYCEDO GUZMAN, para que se le aplicase a mi poderdanteALFONSO LUGO, - el art. 226 del Código de Policía - (Sanción por reincidencia). Fue presentada el 29 de agosto de 1989. (Nótese desde ya que no se trataba de una nueva querella sino de la petición de una sanción. Por lo mismo operara en este caso la prevención contenida en el inciso final del artículo 82 del C.C.A., modificado por el artículo 12 del Decreto - Ley 2304 de 1989).

“3.3.2. En tres (3) folios, fotocopia auténtica del fallo policivo presuntamente violado por el señor Alfonso Lugo. Tiene fecha del 6 de mayo de 1987 y fue suscrito por el doctor VICTOR HUGO RAMIREZ ORTEGON, como Alcalde Especial; y por la Doctora NOHORA CONSTANZA MEDINA OLMOS, como Secretaria de Gobierno Municipal. (Se le hicieron comentarios desde el punto consecutivo 3.1. al punto consecutivo 3.2.4.2.). “3.3.3. En siete (7) oficios, fotocopia auténtica de la providencia del 16 de noviembre de 1989, mediante la cual el entonces Alcalde Municipal del Espinal, Doctor LISANDRO ENRIQUE ORJUELA REYES, abusando de su poder y sin haberse declarado impedido como era su deber, declaró infundada una petición de nulidad del abogado FELIX EDUARDO MARTINEZ RAMIREZ y dispuso hacer efectiva la sanción de arresto de sesenta (60 días, en la cárcel del Circuito Judicial, para el señor ALFONSO LUGO “por incumplimiento a lo ordenado en la resolución No. 012 de mayo 6 de 1987”. Se ordenó la retención una vez ejecutoriada la providencia y se indicaron como procedentes los recursos de reposición y apelación. La providencia fue firmada también por el Doctor BENJAMIN RAMIREZ MONTEALEGRE, Secretario de Gobierno”. “...................................................... “3.3.5. En dos (2) folios, la providencia del 18 de diciembre de 1989, proferida por

los mismos Doctores Orjuela Reyes y Ramírez Montealegre - Alcalde y Secretario de Gobierno, en su orden - mediante la cual se denegó el recurso de reposición y se concedió el de apelación, para ante el Director de Orden Público y Justicia del Departamento. “............................................ “3.3.8. En un folio, fotocopia auténtica de la providencia del 13 de febrero de 1990, suscrita por el doctor JAIME DEBIA ARIZTIZABAL, Director de Orden Público y Justicia Departamental; y por la Secretaria de esa Dirección, la señora GLORIA LUGO DE LEAL, mediante la cual hubo INHIBICION con respecto del recurso de apelación interpuesto con carácter subsidiario contra la providencia de la Alcaldía del Espinal de fecha 16 de noviembre de 1989. (Véase el punto consecutivo 3.3.3). La falla del funcionario, por la cual se pide se le deduzca responsabilidad, consistió en aplicar ERRADAMENTE el artículo 496 del Código de Policía vigente en la época (Ordenanza 71 del 26 de diciembre de 1983, expedida por la Asamblea del Tolima, disposición que - relacionada con la del artículo 491, ibídem, establecía que contra las resoluciones por ‘CONTRAVENCIONES GENERALES’ solamente procedía el recurso de reposición. Pero es lo cierto que a mi poderdante, el señor ALFONSO LUGO, no se le procesó por una ‘Contravención general’, sino por una supuesta contravención ‘especialísima’ que solamente él la podía haber cometido, por tratarse de una prevención que únicamente a él lo afectaba.

“.................................. “3.3.14. En dos (2) folios la providencia del 18 de abril de 1990, suscrita por el ex - alcalde Orjuela Reyes y el Secretario de Gobierno (E) OSCAR ORLANDO BARRERO LEON, por medio de la cual (Y CUANDO YA EL PERJUICIO ESTABA CAUSADO) - se le concedió una rebaja de veinte (20) días al sancionado. Contiene la notificación personal y la constancia de haberse librado la correspondiente boleta de libertad”. (fls. 52 a 56).

2. El a - quo para tomar su decisión razonó en los siguientes términos: “Si bien es cierto que el libelo demandatorio dice ejercitar la acción de Reparación Directa y Cumplimiento consagrada en el artículo 86 del C. C. A, reformado por el artículo 16 del Decreto Ley 2304 de 1989, interpretando la demanda se concluye que se trata de una acción de restablecimiento de derecho, por cuanto el motivo de la reclamación fue la expedición de la providencia del 16 de noviembre de 1989 proferida por el Alcalde del Espinal mediante la cual dispuso hacer efectiva al señor Alfono Lugo la sanción de arresto de sesenta (60) días y el proveído del 13 de febrero de 1990 expedido por el Director de Orden Público y Justicia Departamental, mediante el cual se inhibió de conocer de la querella, actos que fueron los que a la postre causaron los daños que mediante esta acción se pretende obtener su resarcimiento. “El H. Consejo de Estado ha sostenido que cuando los presuntos perjuicios sufridos por el actor fueron como consecuencia de la ejecución de un acto administrativo, lo precedente es ejercitar la acción de restablecimiento del

derecho de la cual debe hacerse uso dentro de los cuatro meses siguientes a la notificación o ejecución del acto”. (fl. 66). Enuncia también el Tribunal apartes de la sentencia de esta Corporación de 9 de mayo de 1978, Ponente: Dr. Carlos Portocarrero Mutis, Actor: Ramón Cristóbal Villegas; de ella la Sala destaca: "Cuando el acto es impersonal u objetivo, la solicitud de anulación, única que tiene cabida, se puede ejercitar en cualquier tiempo; pero es cuando es personal o subjetivo, la persona que se estime afectada debe pedir, además de la anulación, que le restablezca en el derecho. Son estas dos solicitudes inseparables, no solo porque una depende de la otra sino también porque conjuntamente configuran una acción: la acción que denomina ‘ de plena jurisdicción’ los manuales de derecho administrativo y que por se una no puede desvertebrarse. Por la presunción de legalidad que ampara los actos, esa presunción es una barrera que es preciso eliminar para llegar al restablecimiento del derecho. La anulación es el puente imprescindible, el conducto que es necesario utilizar para llegar a la reparación del perjuicio. Pero el Código Procesal que rige esta materia, inspirado como está por la suprema razón del orden público que subordina todas las otras, así como impone la formulación simultánea de las dos súplicas, señala un término preciso dentro del cual debe ejercitarse la acción. Ese término es el de los cuatro meses siguientes a la publicación, notificación y ejecución del acto. Aceptar que una de esas súplicas se puede formular hoy la otra en cualquier tiempo no dejaría de constituir una socaliña a la Ley y el

consagrar como institución un abuso del derecho.” (fl. 67). Por último, hace el cómputo del término de caducidad de la siguiente manera: “Pues bien, del contexto de la demanda, se desprende que los perjuicios que se reclaman fueron ocasionados con motivo del cumplimiento de la providencia del 16 de noviembre de 1989 proferida por el Alcalde del Espinal y del auto del 13 de febrero de 1990 expedido por el Director de Orden Público y Justicia Departamental”. (fl. 68). “..................................... “Como no puede haber discusión en cuanto a la clase de acción que se debió intentar, esto es, la de restablecimiento del derecho, es indudable que la demanda ha debido instaurarse dentro del término de cuatro meses a partir de la fecha que se ejecutó el acto administrativo que provocó los perjuicios que se pretender hacer efectivos mediante esta acción. “Ahora bien, como (sic) demanda fue presentada el 13 de abril del año en curso, es decir, más de dos años de haberse proferido la última providencia causante del perjuicio, es imperioso deducir que se configuró el fenómeno de la caducidad de la acción de acuerdo con lo establecido en el artículo 136 del C.C.A.”. (fl. 69). EL RECURSO El apoderado del actor dentro del término legal hizo uso del recurso de apelación con el fin de que la providencia impugna fuese revocada; la sustentación dice, en lo esencial: “La demanda se presentó antes del vencimiento del término bienal de caducidad de las acciones de reparación directa, por cuanto no contiene ataques a supuestos actos administrativos de policía, puesto que estos no son objeto de

justiciabilidad ante los estrados contencioso - administrativos. (articulo 82 - In fine - (12D / L. 2304 / 89) - del C.C.A.). “Un preanunciado o ‘alarma naranja’ sobre la inminencia de la decisión que se está apelando ante el superior, se expresó en el punto consecutivo 3.3.1 (fl. 4) - de la demanda. Por su importancia, se transcribe a continuación destacando con mayúsculas y subrayas en esta oportunidad el paréntesis final: “‘3.3.1 Fotocopia autentica de la petición que presentó al Alcalde del Espinal el abogado MARCO FIDEL CASTRO ENCISO, obrando como apoderado de JOSE ANTONIO CAYCEDO GUZMAN, para que se le aplicase a mi poderdanteALFONSO LUGO - el Art. 226 del Código de Policía - (Sanción por reincidencia) - . Fue presentada el 29 de agosto de 1989. (NÓTESE DESDE YA QUE NO SE TRATABA DE UNA NUEVA QUERELLA, SINO DE LA PETICION DE UNA SANCION. POR LO MISMO NO OPERABA EN ESTE CASO LA PREVENCION CONTENIDA EN EL INCISO FINAL DEL ARTICULO 82 DEL C.C.A., MODIFICADO POR EL ARTICULO 12 DEL DECRETO LEY 2304 DE 1989).’ “No hay, pues, no puede haber, caducidad en razón de que jamás se pensó en una acción de restablecimiento del derecho con la premisa de actos administrativos anulables. Fueron vías de hecho con apariencias legales las que, por fuera de una querella de, policía finiquitaba, dieron lugar a la presente acción

indemnizatoria. “........................................... “Por su parte, este término se contó desde el día en que terminó el arbitrario encarcelamiento del demandante. De tal manera que la demanda no se presta para interpretaciones apriorísticas como las que estiló (sic) el Tribunal a - quo para rechazarla, porque ni se cuestionó un acto o una serie de actos administrativos, ni los había para someterlos al control de legalidad. “La querella civil ordinaria de policía había concluido desde el año de 1987; y tanto es así que el doctor JOSE GENTIL PALACIOS URQUIZA, en su época de Alcalde Municipal del Espinal, decretó una nulidad y se abstuvo de aplicar una penalidad prescrita al señor Lugo. Esto no fue tenido en mente por el demandado LISANDRO ENRIQUE ORJUELA REYES para obrar como obró, no por el agente departamental que hubiera podido enmendar el entuerto, pero que se abstuvo de considerar erradamente una apelación. La acción de uno y la omisión del otro, seguida del atrabiliario abuso de poder cometido físicamente con el demandante, el privarlo de su libertad, determinar que - de una parte - esta jurisdicción si sea competente para conocer de la acción propuesta; y que ésta se deba tener como un elemental acierto del suscrito apoderado.” (fls. 70 y 71). CONSIDERACIONES DE LA SALA La providencia impugnada deberá ser confirmada; a las razones del Tribunal se agregan las siguientes: Con el Acto de 16 de noviembre de 1989 culmina un juicio de policía que es

susceptible de control contencioso administrativo; ya que la providencia dictada en mayo 16 de 1987 estableció en su parte resolutiva, que la sanción para el señor Alfonso Lugo en caso de reincidencia en la perturbación posesoria de los terrenos de propiedad del señor José Antonio Caycedo, sería tramitada por el proceso abreviado previsto en el artículo 491 del Código de Policía del Tolima. De esta manera la petición realizada por el señor Marco Fidel Castro Enciso, el 29 de agosto de 1989, no es más que la solicitud de ejecución de la sanción contemplada por la Resolución 012 de 1987, y el acto que resolvió la solicitud hace efectiva tal sanción. En consecuencia, con el acto de noviembre 16 de 1989, se le pone fin al juicio de policía que se tramitaba entre José Antonio Caycedo y Alfonso Lugo en la zona de la vereda de San Francisco, Municipio de Espinal. Este acto dirime así un nuevo conflicto interpartes relacionado con el derecho de propiedad cuya solución tiene un objetivo preventivo pues es realizada de manera temporal mientas se acude al órgano jurisdiccional; luego, todas las medidas tendientes a que esa solución se haga efectiva hacen parte del mismo. Ahora bien, en el auto de esta Corporación proferido el 3 de mayo de 1990, Expediente 5911. Actor: Noel Barragan, se dijo: “......Lo hasta aquí afirmado es a todas luces concordante con los principios tutelares que guían nuestro Estado de Derecho, dentro de los cuales brilla aquel que afirma la separación de poderes públicos, y que incluye a la policía en la Rama Ejecutiva, llamada por tanto a

proferir normalmente actos administrativos y en muy contadas excepciones a proferir sentencias judiciales....”; por tanto aunque de acuerdo con el inc. 3 del artículo 82 del C.C.A. se afirma: “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios civiles o penales de policía regulados especialmente por la ley” (subraya la Sala). Sin embargo, debido a las modificaciones que introdujo la ley 30 de 1988 en el parágrafo de su artículo 21 cuando estipula: “...Son susceptibles de acciones contencioso administrativas las providencias proferidas por las autoridades de policía en relación con el amparo y perturbación de la posesión de bienes inmuebles rurales.”, se tiene que la jurisdicción contencioso administrativa controla los actos que siendo derivados de juicios de policía de carácter civil, estén situados en zonas rurales; así los actos en estudio constituyen actos administrativos pasibles de control jurisdiccional. De otro lado, aunque la acción aquí incoada fue nominada por el actor como de reparación Directa, considera la Sala que como no se reúnen los presupuesto para esta clase de acción, pues como acertadamente razonó el Tribunal, ella está prevista para hechos, omisiones, operaciones y ocupaciones transitorias o permanentes de propiedad inmueble a causa de obra pública. Como en el caso en estudio se trata de un ACTO proferido en un juicio de policía sobre un bien inmueble ubicado en zona rural, este sólo es susceptible de acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (Artículo 85 del C.C.A.); pues fueron las

providencias de 16 de noviembre de 1989 del Alcalde del Espinal y de 13 de febrero de 1990 de la Dirección General de Orden Público y Justicia de la Gobernación del Tolima las que, según los hechos de la demanda, causaron perjuicio al demandante. Por último, como el término de caducidad de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, es de 4 meses la Sala ratifica el cómputo realizado al respecto por el Tribunal. Por lo expuesto, SE RESUELVE: PRIMERO: Confírmase el auto de 21 de mayo de 1992 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima.

SEGUNDO: Devuélvase al Tribunal de origen.

Cópiese y notifíquese. Se deja constancia que la anterior providencia fué discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha doce (12) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992). Daniel Suárez Hernández Carlos Betancur Jaramillo Presidente de la Sala Juan De Dios Montes Hernández Julio César Uribe Acosta Ruth Stella Correa Palacio Secretaria