CE-SEC3-EXP1992-N7658

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUTO QUE

INADMITE LA DEMANDA / ACTO ADMINISTRATIVO DE TRÁMITE /

CARACTERÍSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FUNCIONES DEL INCORA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Contra los actos expedidos en la etapa de negociación voluntaria del predio / ESTADO SOCIAL DE

DERECHO / DIGNIDAD HUMANA / FACULTAD OFICIOSA DEL INCORA

[L]os acuerdos cuya nulidad se impetra son simples actos de trámite, que no alcanzan a poner fin a una actuación, pues no hacen imposible su continuación. (Art. 50 C.C.A.). En el caso sub - examine se observa que la autorización dada por la Junta Directiva del Incora al Gerente para "celebrar acuerdos con las comunidades indígenas" no está modificando, de entrada, ninguna situación jurídica abstracta o concreta, por lo que no puede afirmarse que se esté violando la ley o un derecho subjetivo. con la misma filosofía se impone concluir que el acuerdo celebrado entre el incora y el consejo regional indígena del cauca - cricya transcrito, es sólo un camino sembrado de buenas intenciones, orientado a beneficiar a las comunidades indígenas de huellas, la concepción, las delicias, etc., que se adelantará sobre la base de dar preferencia "a las fincas que hayan sido ofrecidas voluntariamente", hipótesis que puede darse, y permitir, sin mayores esfuerzos, la ejecución del plan. para el evento de que "no haya una respuesta adecuada y suficiente de los propietarios", el incora se compromete

simplemente a adelantar los procesos de intervención oficiosa correspondiente", terminología gaseosa que no puede ser interpretada, ab initio, como un programa de violación de la ley. Colombia es por definición constitucional un estado social de derecho, fundado en la dignidad de la persona humana, que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. (…) aún en el evento de que el INCORA tuviera que adelantar "los procesos de intervencion oficiosa correspondiente", porque no hubo oferta voluntaria de predios, tendría que ajustar su conducta, como ya se dijo, a la ley. Sus actos serían posibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pero respecto de la suspensión provisional de los mismos, tendría aplicación lo preceptuado en el artículo 25 del Decreto 2107 de 12 de Octubre de 1.988.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2107 DE 1988 - ARTÍCULO 25 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 25

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: JULIO CESAR URIBE ACOSTA

Bogotá D.C., veinticuatro (24) de septiembre de mil novecientos noventa y dos (1992)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1992-N7658

Actor: ANTONIO BARRERA CARBONELL

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIAINCORA

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

• IEl Dr. Antonio Barrera Carbonell, actuando en su propio nombre, y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicita que con citación y audiencia del INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA - INCORA - , se hagan las siguientes declaraciones y condenas. "Es nulo el acto administrativo de la Junta Directiva del INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA "INCORA", contenido en el punto VIII VARIOS, del acta No. 744 del 19 de diciembre de 1.991, en cuanto autorizó al señor Gerente General, "en vista de la situación creada en el Norte del Departamento del Cauca y específicamente por los hechos violentos de que fue víctima la comunidad indígena de esa región y sus voceros encaminados a establecer programas especiales de adquisición y dotación de tierras que satisfagan sus necesidades y coadyuven los procesos de prevención y solución de los conflictos de tierras que en ellas se presentan.". "2. Es igualmente nulo el acto administrativo, contenido en el "ACTA DE ACUERDO", de fecha diciembre 23 de 1.991, celebrado entre el INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA, - "INCORA" y el Consejo Regional INDIGENA DEL CAUCA - CRIC - en relación con el saneamiento territorial

indígena Páez del Norte del Departamento del Cauca.". ( pág. 91 Cdno No. 1). Igualmente, y en escrito separado, impetra la suspensión provisional de los citados convenios, la cual sustenta dentro del siguiente universo: "Con la expedición de los actos acusados se violaron en forma manifiesta y

flagrante, las siguientes normas: artículos 1o., numerales 1, 2 y 4, 3o. letras c) y h), 54, 55, 57, 58 y 59 y 94 de la Ley 135 de 1.961, con las reformas introducidas por la Ley 30 de 1.988, artículo 43 del C.C.A. Art. 1o. y 3o. a 9o. Decreto 210788. "CONCEPTO DE LA VIOLACION: "Los actos administrativos acusados, dado que conllevan la adopción de un verdadero y real programa de reforma agraria en beneficio de varias comunidades Indígenas y la definición de específicas y concretas zonas de reforma agraria, en áreas geográficas determinadas, son violatorios, en forma manifiesta, de las siguientes disposiciones legales y reglamentarias: " - Artículos 1o, (numerales 1, 2 y 4), 3, ( letras C y h), 54 y 58 (numerales 1, 2 y 3) de la Ley 135 de 1.961, ya que estas normas claramente establecen que para adelantar programas de reforma agraria se requiere la delimitación de las zonas de reforma agraria en áreas precisas y determinadas del territorio nacional, mediante un acto de la Junta Directiva del INCORA, que debe ser expedido previa la realización de los estudios técnicos económicos y sociales sobre la viabilidad de los respectivos programas. El programa anual de actividades del INCORA, junto con la determinación de las zonas de reforma agraria, debe ser publicado en dos diarios de amplia circulación nacional, dentro de los treinta (30) días

siguientes a la fecha de su aprobación. "En el caso que nos ocupa, los actos administrativos, cuya nulidad se demanda, no cumplieron con el requisito de ser expedidos por la Junta Directiva del INCORA y publicados, como se indicó antes. En tal virtud, son violatorios, además, del artículo 43 del C.C.A., norma que exige para su obligatoriedad la publicación de los actos de contenido general. " - Artículo 1o., 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., y 9o. del Decreto 2107 de 1.988, reglamentario de las normas citadas anteriormente, los cuales reiteran: la forma como debe establecerse por la Junta Directiva del INCORA el plan anual de actividades; determinarse las áreas de reforma agraria; publicarse dichos plan y zonas y los estudios (parágrafo, artículo 6o.) que debe realizar el INCORA, para la determinación de las zonas de reforma agraria y la ejecución de los programas de adquisición de tierras, contemplando "los requerimientos de la Zona por servicios públicos, vías, capital de trabajo, recurso de crédito, infraestructura y canales de comercialización de la producción agropecuaria en la región y demás factores de desarrollo que permitan a su vez definir la extensión, uso y productividad de cada unidad agrícola familiar. " - Específicamente, se violaron por el numeral 1 de las bases del acuerdo las normas de la ley 135 de 1.961 y del decreto 2107 de 1.988, citadas en los dos (2) párrafos inmediatamente anteriores, porque se adquiere por el INCORA un

compromiso de adquirir tierras sin que previamente se hubiese adoptado por la Junta Directiva los correspondientes programas y definido las zonas de reforma agraria, con base en los estudios requeridos para tal fin. " - Al establecerse en el numeral 2 del acuerdo que la adquisición de tierras debe hacerse, según el listado de predios presentado por el CRIC, igualmente se violan dichas normas y, además, el numeral 3 del artículo 58 de la ley 135 de 1.961 y el artículo 11 del decreto 2107 de 1.988, en cuanto determinan que una vez aprobado el programa anual de actividades del INCORA y determinadas las zonas de reforma agraria se deben efectuar los estudios, visitas, la elaboración de planos, avalúos y demás diligencias que se requieran para la identificación técnica y determinación de la aptitud agrológica de los predios que se pretenda adquirir. "Desconoce dicho numeral del acuerdo, al decir que se dará preferencia en la adquisición de las fincas que hayan sido ofrecidas voluntariamente y que se procederá a afectar los predios "no ofertados", el artículo 55 de la ley 135 de 1.961, ya citado antes, que señala el orden de prelación que debe observar el INCORA en la adquisición de tierras de propiedad privada, así como el procedimiento prescrito en los artículos 58 y 59 de dicha ley para la adquisición por negociación directa o expropiación de los predios que se requieran para la ejecución de sus programas. " - El numeral 4 del acuerdo, en cuanto autoriza al INCORA para adquirir predios "sin referencia a sus condiciones agrotécnicas", viola en forma flagrante los

artículos 57, regla segunda, 58 numeral 3, de la ley 135 - 61 y 11 del decreto 2107 de 1.988, porque de su contenido se desprende que el INCORA no puede sino adquirir predios que sean adecuados "para labores agrícolas o de ganadería eficiente.". ( folios 106 a 108 del Cdno No. 1). Para la mejor comprensión jurídica de todas las circunstancias legales generales y particulares del caso, se transcriben a continuación los hechos de la demanda, los cuales son relatados dentro del siguiente temperamento: "1. A raíz de los hechos violentos de que fueron víctimas varios miembros de la comunidad indígena de Huellas que habían invadido el predio el Nilo, ubicado en el Municipio de Caloto, Departamento del Cauca, de propiedad del señor FREDDY SALDARRIAGA, la Junta Directiva del INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA "INCORA", autorizó a la Gerencia General" para celebrar acuerdos con las Comunidades Indígenas de esa región y sus voceros encaminados a establecer programas especiales de adquisición y dotación de tierras que satisfagan sus necesidades y coadyuven los procesos de prevención y solución de los conflictos de tierras que en aquellas se presentan.". "2. Con fecha 23 de diciembre de 1.991, se celebró un acuerdo entre el INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA "INCORA" y el Consejo Regional Indígena del Cauca - CRIC, en relación - con el saneamiento territorial indígena Páez del Norte del departamento del Cauca.

"3. Analizado el contenido del mencionado acuerdo se observa, que el mismo tiene como finalidad buscar solución a los programas y necesidades de tierras de las comunidades Indígenas del Norte del departamento del Cauca, mediante la realización de un programa de adquisición de tierras, con arreglo a las siguientes bases. "3.1. El compromiso del INCORA de adquirir 15.663 hectáreas, durante los años 1.992, 1993 y 1994, en los municipios de Caloto, Corinto, Miranda, Buenos Aires, Santander de Quilichao Jambaló, con destino a las comunidades Indígenas de Huellas, La Concepción, Las Delicias, Canoas, La Cilia, Munchique - Los Tigres, Guadalito y Jambaló, a razón de 5.221 hectáreas, para cada una de ellas. " 3.2. El desarrollo del programa, con fundamento en: "a) El listado de predios rurales situados en los municipios mencionados, presentado por el CRIC al INCORA en Popayán el día 4 de octubre de 1.991. "b) La preferencia en la adquisición de tierras ofrecidas voluntariamente. "c) El envío de "comunicaciones a los dueños de predios no ofertados expresándoles la necesidad del Instituto de adquirirlos con fundamento de sus atribuciones legales.". "d) La posibilidad de adelantar "procesos de intervención oficiosa", cuando los propietarios no estén dispuestos a enajenarlos voluntariamente al INCORA". "3.3. Como se trata de un programa de adquisición de tierras que comprende el concepto de territorialidad indígena, los conceptos técnicos que se emitan sobre las fincas respectivas deben ajustarse a los fines de aquel y las comunidades

Indígenas son conscientes y responsables de esta propuesta que formulan al instituto, en el sentido de aceptar los predios sin referencia a sus condiciones agrotécnicas.". "3.4. El compromiso de las comunidades Indígenas que suscriben el acuerdo y el CRIC de "no promover o avanzar en los procesos de recuperación, invasión u ocupación de hecho de las fincas rurales situadas en los municipios de la zona mencionada.". "4. No obstante que, formal y aparentemente el referido acuerdo es un acto administrativo de carácter convencional o contractual, lo cierto es que tiene un carácter normativo frente a terceros, esto es, los propietarios de los predios ubicados en el área de desarrollo del programa y las comunidades Indígenas destinatarias del mismo y, por consiguiente, revela unilateralidad de una decisión del INCORA frente a dichos terceros; en efecto, en el acuerdo se determina el número de hectáreas objeto de adquisición por el INCORA, el área geográfica, los predios que deben ser adquiridos (los que figuran en el listado del CRIC), la orden de adquirir los correspondientes predios, el orden de preferencia en la adquisición, el procedimiento que debe seguirse para la formulación de ofertas de compra por el INCORA, la aplicación del concepto de territoriedad indígena, para omitir la obligación legal del INCORA de adquirir solamente predios aptos para el desarrollo de labores agropecuarias, etc., " 5. Con fecha 18 de junio de 1.991, el suscrito solicitó a la Gerencia General del INCORA, la expedición de copia del acta de acuerdo del 23 de diciembre de 1.991, celebrado entre dicha entidad y el CRIC y de los actos administrativos,

originarios de la Junta directiva que han adoptado programas de reforma agraria en el Departamento del Cauca. " 6. Como respuesta a la anterior petición, el señor Gerente General del INCORA envió al suscrito el oficio No. 14821 del 23 de julio de 1.992, en el cual se consigna, en lo pertinente, lo siguiente: " - EL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA no estaba legalmente obligado por norma expresa alguna a publicar el "Acta de Acuerdo" celebrado el 23 de diciembre de 1991 con el Consejo Regional Indígena del Cauca.". " - El Acta de Acuerdo de diciembre 23 de 1.991" es el fruto de una gestión encaminada a proponer la inclusión, dentro del programa anual de actividades del INCORA, que en esa época se hallaba en preparación...". " - En relación con los municipios de Miranda y Jambaló, Departamento del Cauca, quedaron comprendidos en el "Acta de Acuerdo" de diciembre 23 de 1.991 para desarrollar el programa de adquisición de tierras, aunque no figure expresamente dentro de la relación de zonas de reforma agraria del mencionado Departamento establecidas en los acuerdos de la Junta directiva"; pero se anota que es válida su inclusión en el acta de acuerdo según los artículos 35, inciso 4o., del decreto 2107 de octubre 12 de 1.988, 2o. y 20, parágrafos del decreto 2001 de 1.988. "7. La no publicación del Acta de Acuerdo, que es un acto de contenido general,

tiene como consecuencia, que dicho acto carece de eficacia jurídica y, por lo tanto, no obliga y es inoponible a los administrados. " 8. La expedición de los actos acusados no obedeció propiamente a la necesidad de dar respuesta efectiva a los problemas de tierras de las comunidades Indígenas del Cauca, pues el INCORA ha tenido desde la expedición de la ley 135 de 1.961, esto es, desde hace más de treinta (30) años las herramientas jurídicas para solucionar dichos problemas y no ha querido hacerlo; por consiguiente, dicho acuerdo simplemente es un engaño mas a las comunidades Indígenas del Cauca y otra frustración a sus aspiraciones de ver resueltos sus problemas agrarios, pues dicho acuerdo constituye la adopción de un programa de reforma agraria en forma irregular y al margen de la ley. Con los programas de reforma agraria adoptados por la Junta Directiva del INCORA para el Departamento del Cauca, se puede solucionar la problemática agraria que presentan las referidas comunidades Indígenas; no se requería, en consecuencia, acudir a un mecanismo extrajurídico, como es la celebración del referido acuerdo. " 9. El acta que contiene el acuerdo mencionado, al señalar los predios que según el CRIC deben ser adquiridos, prácticamente los coloca fuera del comercio y alienta su invasión, en el caso de que sus propietarios se nieguen a venderlos al INCORA, generándose de esta manera un futuro conflicto social de consecuencias imprevisibles.". ( folios 103 a 106 del Cdno No. 1).

- IICONSIDERACIONES DE LA SALA

A) Dentro de la actuación están debidamente demostrados los siguientes hechos: PRIMERO: Que el día 19 de Diciembre de 1.991 la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, autorizó al Gerente del citado organismo para: "El Gerente General solicitó a la Junta autorización para adelantar la negociación del predio La Mancha, situado en el Municipio de Caloto, Departamento del Cauca, propiedad del señor FREDDY SALDARRIAGA, con base en el avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y con destino a la Comunidad Indígena de Huellas. Igualmente, para proseguir las diligencias de adquisición del predio rural denominado El Nilo, situado en el mismo Municipio, con el objeto de atener los requerimientos de tierras de la mencionada comunidad y adelantar, si fuere el caso, el proceso de expropiación correspondiente, en vista de la situación creada en el Norte del Departamento del Cauca y especialmente por los hechos violentos de que fue víctima la Comunidad Indígena. Así mismo para celebrar acuerdos con las Comunidades Indígenas de esa región y sus voceros encaminados a establecer programas especiales de adquisición y dotación de tierras que satisfagan sus necesidades y coadyuven los procesos de prevención y solución de conflictos de tierras que en aquella se presentan. "La Junta Directiva autorizó al Gerente General para adelantar estos trámites.". ( folio 2 Cdno No. 1).

SEGUNDO: Que el día veintitrés (23) de Diciembre de mil novecientos noventa y uno (1.991), el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - Incora - y el

CONSEJO REGIONAL INDIGENA DEL CAUCA - CRIC - celebraron el acuerdo que se recoge a través de la siguiente literatura: " En la ciudad de Santafé de Bogotá, a los veintitrés (23) días del mes de diciembre de 1991, se reunieron en la Sala de Juntas del INCORA el Gerente General de la entidad, doctor FERNANDO CORRALES CRUZ, los Subgerentes de Asentamiento y Desarrollo Campesino y Adquisición y Dotación de Tierras, doctores CARLOS ALFONSO NEGRET MOSQUERA y MANUEL RAMOS BERMUDEZ, la doctora PATRICIA CLEVES, Asesora de la Consejería para los Derechos Humanos, el doctor LUIS JOSE AZCARATE, Director General de Asuntos Indígenas del Ministerio de Gobierno y los Gobernadores de los Cabildos Indígenas del Norte del Cauca, Directivos y Asesores del CRIC que mas adelante se indican, con el objeto de discutir y lograr un Acuerdo que solucione los problemas y necesidades de tierras de las comunidades Indígenas de esa región del departamento del CAUCA. "BASES DEL ACUERDO "1. EL INCORA adquiere el compromiso de adquirir durante los años de 1.992, 1993 y 1994 en los municipios de Caloto, Corinto, Miranda, Buenos Aires, Santander de Quilichao y Jambaló la cantidad de 15.663 hectáreas en beneficio de las comunidades Indígenas de huellas, La Concepción, Las Delicias, Canoas, Corinto, La Cilia, Munchique Los Tigres, Guadualito y Jambaló, las cuales se distribuirán a razón de 5.221 hectáreas por cada uno de los citados años,

discriminados para cada comunidad en la siguiente forma: "COMUNIDAD 1992(has) 1993 (Has) 1994 (Has) Huellas 1.726 Aprox.1.726 Aprox. 1.726 Aprox La Concepción 480 480 480 Las Delicias 932 932 932 Canoas 385 385 385 Corinto 712 712 712 La Cilia 400 - - Muchingue - Los Tigres 286 - - "Guadualito 283 283 283 "Jambaló 565 565 565 "Gran Total : 15.663 Hectáreas "2. Para dar cumplimiento al programa de adquisición de tierras previsto en el presente Acuerdo, el INCORA tendrá en cuenta el listado de predios rurales situados en lo municipios mencionados presentado por el CRIC al INCORA en Popayán el día 4 de octubre de 1991 en la reunión sobre saneamiento territorial Páez del Norte del Cauca. "EL INCORA dará preferencia a las fincas que hayan sido ofrecidas voluntariamente en venta por sus propietarios, con el objeto de agilizar los procedimientos de adquisición correspondientes y enviará comunicaciones a los dueños de predios no ofertados expresándoles la necesidad del Instituto de adquirirlas con fundamento en sus atribuciones legales. En caso de que no haya una respuesta adecuada y suficiente de los propietarios del INCORA adelantará los pecosos de intervención oficiosa correspondiente. "3. - En caso de que en la respectiva anualidad no se logre el cumplimiento de las metas físicas acordadas, el INCORA ampliará las que correspondan al año subsiguiente, de manera que no se afecte la atención total de los compromisos previstos para cada año.

" 4. Como se trata de un programa de adquisición de tierras que comprende el concepto de territorialidad indígena, los conceptos técnicos que se emitan sobre las fincas respectivas deben ajustarse a los fines de aquel y las comunidades Indígenas son conscientes y responsables de esta propuesta que formulan al Instituto, en el sentido de aceptar los predios sin referencia a sus condiciones agrotécnicas. "5. - Dentro del espíritu de concentración que contiene este documento y con la finalidad de garantizarlo y colaborar con la paz pública en esa región del CAUCA, las comunidades Indígenas que lo suscriben y el CRIC se comprometen a no promover o avanzar en los procesos de recuperación, invasión u ocupación de hecho de las fincas rurales situadas en los municipios de la zona mencionada. "6. - EL CRIC y las comunidades Indígenas suscribientes reconocen los resultados y los esfuerzos adelantados por el INCORA en el pasado en materia de adquisición y dotación de tierras para las comunidades Indígenas del departamento del CAUCA y reconocen la voluntad del Instituto para solucionar los problemas de tierras en un futuro inmediato. ( folios 4 a 7 del Cdno No. 1). B) Dentro del marco anterior la Sala vivencia que los acuerdos cuya nulidad se impetra son simples actos de trámite, que no alcanzan a poner fin a una actuación, pues no hacen imposible su continuación. (Art. 50 C.C.A.). En el caso sub - exámine se observa que la autorización dada por la Junta Directiva del Incora al Gerente para "CELEBRAR ACUERDOS CON LAS COMUNIDADES

INDIGENAS" no está modificando, de entrada, ninguna situación jurídica abstracta o concreta, por lo que no puede afirmarse que se esté violando la ley o un derecho subjetivo. Con la misma filosofía se impone concluir que el ACUERDO celebrado entre el INCORA y el CONSEJO REGIONAL INDIGENA DEL CAUCACRIC - ya transcrito, es sólo un camino sembrado de buenas intenciones, orientado a beneficiar a las comunidades Indígenas de Huellas, La Concepción, Las Delicias, etc., que se adelantará sobre la base de dar preferencia "A LAS FINCAS QUE HAYAN SIDO OFRECIDAS VOLUNTARIAMENTE", hipótesis que puede darse, y permitir, sin mayores esfuerzos, la ejecución del plan. Para el evento de que "NO HAYA UNA RESPUESTA ADECUADA Y SUFICIENTE DE LOS PROPIETARIOS", el Incora se compromete simplemente a adelantar LOS PROCESOS DE INTERVENCION OFICIOSA CORRESPONDIENTE", terminología gaseosa que no puede ser interpretada, ab initio, como un programa de violación de la ley. Colombia es por definición constitucional un estado social de derecho, fundado en la dignidad de la persona humana, que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Así las cosas, la Sala reitera la pauta jurisprudencial que fijó en providencia de 11 de Mayo de 1.970, Consejero Ponente, Dr. Gabriel Rojas Arbeláez, Anales del Consejo de Estado, LXXXVII, nums. 425 y 426, pág. 208, en la cual se lee: "Para el suscrito ponente la demanda no es admisible, pero no porque no reúna

los requisitos formales exigidos por la ley, sino porque el objeto de la impugnación no constituye propiamente un acto administrativo. " El acto administrativo es una declaración unilateral de la administración en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales en forma inmediata. "Sus efectos deben ser directos, que emanen del acto mismo, sin que tengan que estar supeditados a la expedición de un acto posterior, que sería el principal. Tal como dice FORSTHOFF, "el acto debe ‘de suyo’ producir efectos jurídicos respecto al administrado; por ello los dictámenes, pericias, informes, proyectos, propuestas, etc., etc., no constituyen actos administrativos... "Tal como lo ha dicho la doctrina con base en el artículo 18 del decreto 2733 de 1959, contra los actos de mero trámite no cabe ni el agotamiento gubernativo ni la subsiguiente acción jurisdiccional. Estos actos se limitan a darle impulso al proceso, el que debe culminar con una decisión final, ésta si susceptible de recursos y de las acciones jurisdiccionales correspondientes. "Por excepción, esos actos de trámite permiten agotamiento de vía gubernativa cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de modo que le pongan fin o hagan imposible la cuestión.". B) Para darle mayor fuerza de convicción al presente proveído, la Sala desea destacar que, aún en el evento de que el INCORA tuviera que adelantar "LOS PROCESOS DE INTERVENCION OFICIOSA CORRESPONDIENTE", porque no hubo oferta voluntaria de predios, tendría que ajustar su conducta, como ya se

dijo, a la ley. Sus actos serían posibles de ser enjuiciados ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pero respecto de la suspensión provisional de los mismos, tendría aplicación lo preceptuado en el artículo 25 del Decreto 2107 de 12 de Octubre de 1.988 que a la letra reza: " Artículo 25. IMPROCEDENCIA DE RECURSOS Y ACCIONES CONTENCIOSAS. Contra los actos cumplidos en desarrollo de la etapa de negociación administrativa no cabe recurso ni acción alguna por las vías gubernativa o judicial, pero podrá impugnarse la legalidad de la expropiación ante el Tribunal Administrativo correspondiente en uso de la acción especial establecida por el artículo 59 de la Ley 135 de 1.961. NO PROCEDE EN NINGUN CASO LA SUSPENSION PROVISIONAL DE LA RESOLUCION DE EXPROPIACION.". (Subrayas de la Sala). El universo jurídico que tiene la normatividad citada releva a la Sala de comentarios adicionales. Se vivencia sí, que la intención del legislador fue la de impedir dilaciones en el manejo de la política agraria, en la cual tiene especial interés la comunidad. C) Finalmente, la Corporación desea destacar que en el hipotético caso de que estuviera frente a verdaderos ACTOS ADMINISTRATIVOS, el contenido de éstos sería PARTICULAR, pues se estaría frente a una voluntad unilateral de la administración, orientada a influir en la esfera jurídica de cada uno de los dueños de los predios, que eventualmente pudieran ser expropiados, circunstancia frente a la cual los supuestos actos administrativos tampoco podrían ser impugnados a través de la acción de simple nulidad, pues dada la índole de los mismos, podrían

predicarse de ellos que, por su SIMPLE ANULACION, se obtiene, IPSO JURE, el restablecimiento del derecho. Así las cosas, la acción sería de nulidad y restablecimiento del derecho. ( Art. 85 C.C.A.). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Unitaria, RESUELVE: INADMITASE la demanda por las razones dadas en los considerandos de este proveído.

COPIESE Y NOTIFIQUESE.

Julio César Uribe Acosta Ruth Stella Corea Palacio Secretaria