CE-SEC3-EXP1993-N6242
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC3-EXP1993-N6242
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE NULIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD Y
RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LEGITIMACIÓN POR ACTIVA /
INTERÉS DE RECURRIR / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / ACTO
ADMINISTRATIVO PARTICULAR / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE NULIDAD
Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO DE ELECCIÓN POPULAR /
ACTO ADMINISTRATIVO DE NOMBRAMIENTO / ACTO DE EXTINCIÓN DE
DOMINIO / PREDIO / ACTO DE ADJUDICACIÓN DE CONTRATO
ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD /
IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
DERECHO
[P]or regla general los actos administrativos son. susceptibles o bien de la acción de nulidad o bien de la nulidad y restablecimiento, no es menos cierto que no pueden ejercerse indistintamente, porque juegan en esta elección, que no. es arbitraria ni caprichosa como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia, factores como la índole o naturaleza del acto, la oportunidad, el interés y la legitimación. Así, el acto de carácter general no podrá ¡repugnarse sino en acción de simple nulidad por cualquier persona, en el solo interés de mantenimiento del orden jurídico abstracto y en cualquier tiempo. En cambio, el acto de carácter subjetivo o concreto, en principio, no podrá impugnarse sino en acción de restablecimiento por la persona afectada o legitimada (la que se crea lesionada con derechos suyos amparados en una norma judicial) y dentro del término
señalado en la ley para el efecto. Se dice que en principio porque ciertos actos de contenido particular o concreto podrán atacarse en acción de simple nulidad en el solo interés de la legalidad siempre y cuando su anulación no implique por si sola el restablecimiento del derecho, del sujeto o los sujetos destinatarios del acto particular. Porque en tal eventualidad la acción no podrá ser sino de restablecimiento, instaurada por persona interesada y dentro de la oportunidad señalada en la ley. (…) Cuando la ley dispone que ciertos actos administrativos se controlan por una vía especial, vbrg el acto de elección o nombramiento, el acto que declara extinguido el dominio de un predio agrario, o él que adjudica un contrato administrativo, lo modifica, interpreta, termina, caduca o liquida, es ésta la vía especial que deberá seguirse forzosamente, so pena de fracaso; y no podrá en ninguna forma acudirse a alguna de las dos acciones tradicionales previstas en los artículos 84 y 85 del C.C.A., así las especiales tengan puntos de, contacto con aquéllas.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85
TÍTULO MINERO / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / LICENCIA DE
EXPLOTACIÓN MINERA / CANCELACIÓN DE LA LICENCIA DE EXPLOTACIÓN MINERA / CONTRATO DE CONCESIÓN MINERA / EXPLORACIÓN DE LA MINA / EXPLOTACIÓN DE LA MINA / SUPERPOSICIÓN DE ÁREAS / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO MINERO / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / ACCIÓN DE NULIDAD / FALLO INHIBITORIO / SENTENCIA INHIBITORIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Durante el proceso de obtención de un título minero, cuya definición figura en el artículo 16 del Decreto 2656 de 1988, o durante su vigencia se expiden ciertos actos administrativos de contenido particular. Así, se concede o cancela una licencia, un permiso o un aporte, se dispone la celebración de un contrato de concesión, se acepta o se deniega una oposición, se limita un área de exploración o de explotación, se define una superposición de áreas, se cancela un título, etc. Como se observa, los distintos actos enumerados, y otros (ya que el párrafo precedente sólo ejemplifica) como administrativos que son tienen los controles propios, a instancia de las personas afectadas, con sujeción al estatuto minero (…) y las normas que lo complementan. En este sentido las acciones serán de restablecimiento incluyendo en ésta clase la regulada en el artículo 268 de Decreto 2656 (…) [E]n el campo de los actos administrativos mineros sólo los de
contenido general serán susceptibles de la acción de simple nulidad ya que los de contenido particular serán posibles por regla general de la de restablecimiento con el sentido y alcance previsto en el artículo 85 del C.C.A. y por excepción de la reivindicatoria en los precisos términos indicados en el artículo 268 del código minero.(…) [En el caso concreto] El acto aquí impugnado (…) no era susceptible de la acción de simple nulidad. Por esta razón la sentencia tendrá que ser inhibitoria. (…) Debió dicho acto impugnarse, por la persona legitimada, en acción de nulidad y restablecimiento, pero dentro de los causes del artículo 269 del código minero. En este evento la acción habría estado caducada cuando se formuló la demanda, por el transcurso de los cuatro meses señalados en el código (artículo 136, inciso 2o. del C.C.A.).
FUENTE FORMAL: DECRETO 2656 DE 1988 – ARTÍCULO 16 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 85 / CÓDIGO MINERO – ARTÍCULO 268 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136
INCISO 2
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO
Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de mil novecientos noventa y tres (1993)
Radicación número: CE-SEC-EXP1993-N6242
Actor: SERGIO ANDRÉS SIERRA GÓMEZ
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD (APELACIÓN SENTENCIA) Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia, en el cual el señor Sergio Andrés Sierra Gómez, a nombre propio instaura la acción de simple nulidad contemplada en el artículo 14 de Decreto 2304 de 1989 (84 de C.C.A.) - el día 23 de julio de 1990 para que se declare: "Primera. Es nula la Resolución N° 6151 del 29 de diciembre de 1989 proferida por el Ministerio de Minas y Energía a través de la Gobernadora de Antioquia por medio de la cual se otorgó a los señores Alfonso de Jesús Henao Aguilar y Edilberto de Jesús Gallo H. permiso de exploración y explotación de una mina de oro en aluvión ubicada en jurisdicción del municipio de Barbosa, departamento de Antioquia.
Segunda. La Nación Colombiana - Ministerio de Minas y Energía - dará cumplimiento a la sentencia en el término indicado en el art. 176 del Decreto 01 de 1984". En ese mismo escrito narra como hechos fundamentales, los siguientes: “1. Los señores Alfonso de Jesús Henao Aguilar y Edilberto de Jesús Gallo H. solicitaron la Gobernación de Antioquia permiso de exploración y explotación de una mina de oro en aluvión ubicada en jurisdicción del municipio de Barbosa departamento. de Antioquia, específicamente dentro de la Finca o Hacienda "El Indio" sobre la rivera del río Medellín el cual atraviesa dicho predio.
2. La gobernación de Antioquia mediante el acto administrativo demandando otorgó a los señores Alfonso de Jesús Henao Aguilar y Edilberto de Jesús
Gallo H. el permiso de exploración y explotación de la mina de oro de aluvión por lapso de cinco años prorrogables.
3. El acto administrativo demandado fue expedido por la Gobernación de Antioquia infringiendo normas constitucionales y legales a las cuales a debido sujetarse".
En el capítulo fundamentos de derecho cita los siguientes artículos como infringidos: 16, 20 y 21 de la Constitución; 1 del Decreto 1756 de 1947; 12 de la Ley 153 de 1887: 1 a 8 de la Ley 23 de 1973; 1 a 9 y 47 del Decreto 2811, de 1974; 9, 10 literales a y e, 16, 38, 39, 76 numerales 7 y 8, 166, 263, 266, 289, 297 y 302 literal g; 1, 2 literales b, f, e y g, 40 numeral 6 y 216; 7 del Acuerdo 5 de 1988. El proceso se tramitó con audiencia de las personas beneficiadas con el acto impugnado y con notificación al gobernador del departamento de Antioquia. La petición de suspensión provisional pedida en la demanda se despachó en forma desfavorable mediante auto de enero 31 de 1991, por cuanto el despacho consideró que para poder - arribar al estudio de la violación manifiesta alegada había que tener en cuenta determinados supuestos de hecho que debían probarse dentro del proceso. En la oportunidad prevista en la ley para formular alegaciones intervino el departamento para solicitar la denegación de las súplicas de la demanda (4 folios 287 y s.s.). Así mismo lo hizo el demandante, quien insistió en sus puntos de vista
y en la violación por el acto impugnado, en especial, de los artículos 9 y 10 literal b del Decreto 2655 de 1988 y 20 literal b del Decreto 2477 de 1986 (a folios 289 y s.s.). El Ministerio Público guardó silencio al respecto. PARA RESOLVER, SE CONSIDERA: Como se observa, el doctor Sergio Andrés Sierra Gómez, en su propio nombre, instauro una acción de simple nulidad contra la Resolución N° 6151 de 29 de diciembre de 1989, por medio de la cual se otorgó a los señores Alfonso de Jesús Henao Aguilar y Edilberto de Jesús Gallo H. permiso de exploración y explotación de una mina de oro situada en la jurisdicción del municipio de Barbosa (Antioquia). La formulación de la demanda de esta clase de acción está por fuera de toda duda, no sólo porque en el enunciado de ésta el actor dice ejercer la acción consagrada en el artículo 14 del Decreto 2304 de 1989, norma que modificó el artículo 84 del C.C.A y que se refiere precisamente a la acción de simple nulidad, sino porque afirma a si mismo actuar a nombre propio y en su condición de ciudadano colombiano (a folio 18). Igualmente de los hechos fundamentales no se infiere que tenga el doctor Sierra Gómez un interés particularizado y concreto en las resultas del proceso; por lo que, en principio, cabe pensar que se movió con interés de simple legalidad. Definido este extremo, se pregunta la Sala: Era ésta la acción viable?. 0 en otras palabras, podía instaurarse la acción de simple nulidad por un tercero en interés
de legalidad contra el acto administrativo (la Resolución 6151) creador de un título minero a favor de las personas indicadas? La respuesta no puede ser afirmativa. Si bien es cierto por regla general los actos administrativos son. susceptibles o bien de la acción de nulidad o bien de la nulidad y restablecimiento, no es menos cierto que no pueden ejercerse indistintamente, porque juegan en esta elección, que no. es arbitraria ni caprichosa como lo ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia, factores como la índole o naturaleza del acto, la oportunidad, el interés y la legitimación. Así, el acto de carácter general no podrá ¡repugnarse sino en acción de simple nulidad por cualquier persona, en el solo interés de mantenimiento del orden jurídico abstracto y en cualquier tiempo. En cambio, el acto de carácter subjetivo o concreto, en principio, no podrá impugnarse sino en acción de restablecimiento por la persona afectada o legitimada (la que se crea lesionada con derechos suyos amparados en una norma judicial) y dentro del término señalado en la ley para el efecto. Se dice que en principio porque ciertos actos de contenido particular o concreto podrán atacarse en acción de simple nulidad en el solo interés de la legalidad siempre y cuando su anulación no implique por si sola el restablecimiento del derecho, del sujeto o los sujetos destinatarios del acto particular. Porque en tal eventualidad la acción no podrá ser sino de restablecimiento, instaurada por persona interesada y dentro de la oportunidad señalada en la ley. Este es el planteamiento teórico que se refuerza con este otro hito
jurisprudencias: Cuando la ley dispone que ciertos actos administrativos se controlan por una vía especial, vbrg el acto de elección o nombramiento, el acto que declara extinguido el dominio de un predio agrario, o él que adjudica un contrato administrativo, lo modifica, interpreta, termina, caduca o liquida, es ésta la vía especial que deberá seguirse forzosamente, so pena de fracaso; y no podrá en ninguna forma acudirse a alguna de las dos acciones tradicionales previstas en los artículos 84 y 85 del C.C.A., así las especiales tengan puntos de, contacto con aquéllas. En el estatuto minero sucede algo similar. Durante el proceso de obtención de un título minero, cuya definición figura en el artículo 16 del Decreto 2656 de 1988, o durante su vigencia se expiden ciertos actos administrativos de contenido particular. Así, se concede o cancela una licencia, un permiso o un aporte, se dispone la celebración de un contrato de concesión, se acepta o se deniega una oposición, se limita un área de exploración o de explotación, se define una superposición de áreas, se cancela un título, etc. Como se observa, los distintos actos enumerados, y otros (ya que el párrafo precedente sólo ejemplifica) como administrativos que son tienen los controles propios, a instancia de las personas afectadas, con sujeción al estatuto minero antecitado y las normas que lo complementan. En este sentido las acciones serán de restablecimiento incluyendo en ésta clase la regulada en el artículo 268 de Decreto 2656 mencionado. Se precisa la índole de las acciones porque en el campo de los actos
administrativos mineros sólo los de contenido general serán susceptibles de la acción de simple nulidad ya que los de contenido particular serán posibles por regla general de la de restablecimiento con el sentido y alcance previsto en el artículo 85 del C.C.A. y por excepción de la reivindicatoria en los precisos términos indicados en el artículo 268 del código minero. Pues bien, con estos enfoques, se observa frente al caso concreto: El actor, como ciudadano y a nombre propio, demandó en acción de simple nulidad el acto contentivo del título minero otorgado a Henao A. y Gallo H. En la demanda, como se dijo, no aparece formalmente evidenciado ningún interés suyo concreto o particularizado en la nulidad propuesta, ya que se limita a alegar que el permiso esta ubicado en el área urbana de Barbosa y que la explotación tendrá un fuerte impacto ecológico y ambiental. Con todo, estos fines altruistas parecen diluirse por coincidir con otros intereses, éstos sí particulares, que tienen que ver con la finca "El Indio" dedicada a la explotación ganadera y que se dice, aunque sin la prueba idónea, que es de propiedad de la parte demandante (ver dictamen pericial a folios 262). Allí los peritos, que reconocieron la finca con la parte demandante, hablan de que esta finca es propiedad de ésta y que su explotación está afectada por la licencia minera. Se hace esta primera advertencia porque la sola nulidad restablecería indiscutiblemente el derecho del propietario a los propietarios de la finca "El Indio", ya que los liberaría del gravamen y de las molestias que implican una licencia de
exploración y de explotación de una mina de aluvión. Pero, además, esa nulidad, por sí sola restablecería el derecho del señor Guillermo Sierra (pariente del demandante), quien tiene en trámite una licencia de exploración y explotación y cuya área se superpone parcialmente a la comprendida en el título minero aquí impugnado (ver certificación a folio 39). En síntesis de lo anterior, se anota: Primero. El acto aquí impugnado (la Resolución 615 l) no era - susceptible de la acción de simple nulidad. Por esta razón la sentencia tendrá que ser inhibitoria. Segundo. Debió dicho acto impugnarse, por la persona legitimada, en acción de nulidad y restablecimiento, pero dentro de los causes del artículo 269 del código minero. En este evento la acción habría estado caducada cuando se formuló la demanda, por el transcurso de los cuatro meses señalados en el código (artículo 136, inciso 2o. del C.C.A.). FALTA TEXTO Tercero. Si los afectados eran titulares de un derecho de propiedad minera sobre el suelo o el subsuelo, debieron instaurar la acción regulada en el artículo 268 del código de minas, con los requisitos y con la oportunidad - allí señalada; y tampoco fué ésta la acción instaurada por amplia que fuera la interpretación de la demanda ya que está requería una legitimación activa en cabeza del titular de derecho de propiedad reclamado y en este carácter nadie se presentó al proceso. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA: Declárese inhibido para fallar de fondo por ineptitud sustantivo de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Esta providencia fué estudiada y aprobada por la Sala en sesión del día 20 de agosto de 1993.
