CE-SEC3-EXP1993-N7467

RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO / ADQUISICION DE PREDIO RURAL / PROCEDIMIENTO - Culminación Iniciado el procedimiento de adquisición de un predio rural para el desarrollo de un programa agrario, deberá culminar con el traspaso de esa propiedad al lncora, bien en forma voluntaria o forzada, salvo razones de orden público o de interés social. En este sentido no es discrecional para el lncora culminar o no el proceso porque no solo estarán en juego en éste, de un lado, los Intereses prevalentes de la reforma agraria administrados por el Incora (quien antes de iniciar el proceso debió calificar el Inmueble como adecuado para el programa y de otro, los, intereses del propietario que también requieren protección legal por mandato de la misma carta constitucional. En éste orden de Ideas se entiende a cabalidad en qué sentido la operación administrativa de adquisición de un bien rural cuando resulta fallada puede ser fuente de responsabilidad Patrimonial para el Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santa Fe de Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 7467

Actor: HUMBERTO GÓMEZ RESTREPO Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de febrero 21 de 1992, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolivar, mediante la cual se dispuso: "Declárase inhibido para resolver en el fondo este proceso por ineptitud de la

demanda". En la demanda presentada el 7 de septiembre de 1989, se pidió: "PRIMERA: Declare el Honorable Tribunal que el INSTITUTO DE LA REFORMA AGRARIA - INCORA - es responsable de los perjuicios ocasionados a la parte actora con la operación administrativa de adquisición del predio rural denominado "LA RULETA" o "RULETA DE SAN PABLO", ubicado en la vereda de San Pablo, comprensión del municipio de Maria la baja, Departamento de Bolívar. "SEGUNDA:Se condene, en consecuencia a INCORA a pagar a la parte actora, por concepto de daño emergente, el valor comercial de aquella parte del inmueble antes mencionado, según se demuestre dicho valor en el proceso, y con dinero de valor constante, comprendida su ubicación, linderos y extensión superficiaria, en la oferta de compra de primero (1º) de diciembre de 1988, formulada al actor por el señor Gerente Regional de Incora, proyecto Bolívar. "TERCERA: Se condene, también por consecuencia, a INCORA a pagar a la parte actora por concepto de lucro cesante, las ganancias por ella dejadas de percibir de la explotación económica de la parte comprendida en la ya citada oferta de compra, según estimación de peritos y en dinero de valor constante, desde el dia 22 de mayo de 1987, fecha del "ACTA DE ACUERDO", obrante a folio 26 del expediente que recoge la operación administrativa de adquisición del predio "LA RULETA". En la demanda se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1) Que mediante Resolución No. 001671 de 1987, debidamente inscrita y con

miras a la solución de problemas de tenencia de tierras el Incora ordenó el procedimiento de adquisición del predio "La Ruleta” (Maria la baja, Bolívar) de propiedad del Doctor Humberto Gómez Restrepo y de la señora Luz Elena Osorio de Gómez. 2) Que para facilitar la solución del conflicto social agrario, los propietarios de la región suscribieron acuerdo con el Incora, según el cual mientras se formalizaba la adquisición de dicho predio, los propietarios entregaron al Incora los predios "Casa Blanca" y "El Mago" para que en forma provisional se organizaran los campesinos. Esta entrega fue determinante para la negociación proyectada. 3) Que la negociación se continuó y el Incora hizo oferta formal para la adquisición del predio "La Ruleta”; en dicha oferta se acepta que el inmueble es objeto de explotación ganadera y económica adecuadas; reafirmándose las conclusiones tomadas por los funcionarios del Instituto. 4) Que el Doctor Gómez R. al recibir la oferta, le pidió al Incora en carta de 5 de diciembre de 1988 (a folios 132 que le diera aplicación a la nueva ley de reforma agraria (parágrafo 5 del artículo 58) para que el precio le fuera pagado en tres años y no en cinco. 5) Que el Incora como respuesta, puso fin al procedimiento de adquisición del predio "La Ruleta", con olvido no sólo, del acta de acuerdo de 12 de mayo de 1987, sino del derecho adquirido que tenían los propietarios a que el bien les fuera adquirido. Dicha decisión se tomó mediante la Resolución 03679 de 24 de mayo de 1989.

1. Que pese a ese acto administrativo los dueños se encuentran ante la imposibilidad de recuperar el predio dejado en poder del Incora a raíz de ese acuerdo de mayo de 1987; y ocupado desde entonces por un grupo numeroso de campesinos, cuyo sólo intento de desalojo originaria un serio problema social.

Volviéndose, en otras palabras, prácticamente irreversible la recuperación del inmueble. 7) Que el Incora se contradice en su acto, ya que luego de invocar que debe dársele aplicación a la nueva ley agraria (lo que había solicitado el Doctor Gómez R.) y adecuar el procedimiento, decide dar por terminado el trámite. Se citan en la demanda como fundamentos de derecho los artículos 16, 20 y 30 de la Constitución; y 86 del C.C.A. El Tribunal luego del trámite correspondiente a la primera instancia se declaró inhibido por ineptitud sustantivo de la demanda. Inconforme la parte actora con lo así decidido, apeló. El recurso fue sustentado en escrito de agosto 10 de 1992 (a folios 217 y siguientes). Allí insiste que el aquo se equivocó al calificar la acción como de nulidad y restablecimiento; cuando la causa del perjuicio está constituido por la operación administrativa iniciada con el acto que ordenó la adquisición del inmueble y con el acuerdo de mayo de 1987 y culminó con la resolución que le puso fin al procedimiento agrario. Cumplido el trámite de la segunda instancia es oportuno decidir. Para ello, se considera: Durante esta etapa procesal intervino el Ministerio Público, con su vista de 2 de noviembre de 1992 (a folios 224 y siguientes). Así mismo presentaron

alegaciones el Incora (a folios 235 y siguientes) y la parte actora (a folios 232 y siguientes).

PARA RESOLVER SE CONSIDERA: Estima la Sala que, dada la complejidad del asunto en especial en lo que toca con la acción apropiada para conflictos como el aquí planteado, deberá señalar en primer término, así sea en forma un tanto esquemática, la orientación que en este campo ha mostrado la jurisprudencia: En este orden de ideas, se destacan los siguientes hitos jurisprudenciales: 1)Sentencia de diciembre 17 de 1982 (Proceso 2686 David Calderón Rojas Incora

(ponente Carlos Betancur Jaramillo) Favorable a las pretensiones del actor. Acción de reparación directa por daños causados por la operación administrativa de adquisición, Síntesis de los hechos: En el asunto juzgado, luego de iniciado el proceso de adquisición por el Incora en el año de 1964, entre las partes se firmó acta de entrega y recibo provisional de la finca "La Esmeralda". El Incora, tan pronto recibió el predio, lo adjudicó a varias familias y les prestó asesoría técnica y económica. Luego de 12 años de trámite, el Incora decretó la expropiación; acto administrativo que perdió eficacia cuando el Tribunal del Huila declaró "no viable la expropiación". Pedida la restitución del bien, el Incora manifestó que no tenía porqué devolver el inmueble, que no había adquirido ninguna obligación con el acta de entrega, porque esta le era inoponible. La Sala sostuvo en ese entonces, en lo pertinente: "Pero existen casos de ocupación que requieren un enfoque diferente. Ya ésta no

se produce por la entidad pública con ocasión de una obra o trabajo público, sino que la entidad pública por acción u omisión permite, facilita o hace posible que otra persona diferente entre a detentar, el bien. Aquí, esa conducta de la administración puede comprometer su responsabilidad si se cumple por fuera del ordenamiento, como constitutiva de una falla del servicio o por implicar el rompimiento del principio de la igualdad frente a las cargas públicas. "En otros términos, si la administración recibe el inmueble y no lo incorpora a su patrimonio fiscal o a los bienes de uso. público, sino que lo entrega, sin poder para ello, a terceras personas para que se beneficien de él, se tipifica una conducta que compromete la responsabilidad estatal y que permite al titular del derecho lesionado solicitar la indemnización. Igual consecuencia se produce cuando la ocupación del tercero se debe precisamente a la omisión de la administración en cumplir los deberes de protección que requería el titular del derecho. "En las hipótesis vistas el perjuicio se produce bien por acción u omisión de las autoridades públicas. "En los casos en que los particulares ocupen la propiedad privada a instancia de la administración o por su tolerancia, el titular del derecho vulnerado tiene diferentes clases de acciones: unas frente a los ocupantes (lanzamiento policivo por ocupación de hecho, en primer término; posesorias o reivindicatorias, luego); y otra, frente a la administración, de sentido indemnizatorio, y por el incumplimiento del deber de protección que le debió brindar. "Visto el hecho fundamental planteado en la litis (el Incora recibió provisionalmente parte de la finca LA ESMERALDA que venía en proceso de

adquisición, y la entregó a los campesinos de la región, quienes constituyeron para su explotación una empresa comunitaria) puede afirmarse que el asunto ni técnica ni jurídicamente es de ocupación permanente, sino de responsabilidad extracontractual pura y simple. "El Incora inició un proceso de adquisición del inmueble LA ESMERALDA y cumplió sus trámites como operación administrativa hasta la expedición del acto de expropiación: el que sometido a consulta ante el Tribunal Administrativo del Huila fue declarado sin efectos. "Si no se hubiere producido la entrega de parte del inmueble, los perjuicios no se habrían producido o serían mucho menores. Pero desde el 29 de septiembre de 1971 el doctor David Calderón "en su condición de propietario de la finca "hizo entrega al Incora de 75 hectáreas aproximadamente, correspondientes a los lotes "Remolino, Ceylan, Cafuche y la Cola. (ver acta a folios 13 del c. # 1). Ya con esos lotes en su poder, el Incora los cedió a los campesinos de la región y con su asesoría éstos constituyeron la empresa comunitaria La Esmeralda, la que ha venido explotando desde ese entonces las zonas recibidas. "Se solucionó así un problema social, el que hoy es prácticamente irreversible. La empresa funciona normalmente con la asesoría del Incora y con la ayuda del crédito estatal. "Todo venía dentro de la normalidad hasta que la expropiación fue considerada no viable; cerrándose así la posibilidad de la entrega definitiva del inmueble. "Como era obvio el propietario solicitó la restitución, prevalido no solo de la

constancia que había dejado en el acta de entrega (a folios 14, ordinal 40 del c. # 1) sino en la invalidación del proceso, de adquisición. "Pero el Incora, en una actitud incomprensible, alegó que nada tiene que devolver porque la constancia dejada en el acta le era inoponible. "Nadie puede dudar que la entrega se produjo a instancias del Incora y para satisfacer un programa agrario; que el mismo instituto propicio el hecho de la ocupación y dió asesoría a los ocupantes para la creación de la Empresa comunitaria. "Muestran los hechos, entonces, que el propietario fue desposeído de parte de su finca en desarrollo de una operación administrativa de adquisición de la misma para un programa de ley agraria. Operación que se cumplió irregularmente y que por esa misma razón fue lesiva de los derechos de la parte actora. "La responsabilidad en el derecho administrativo colombiano puede provenir de diversas fuentes, así: de un acto administrativo ilegal, en principio; de una operación administrativa igualmente ilegal, o sea de aquel conjunto de pasos procesales cumplidos por la administración para lograr un determinado cometido de una operación material de ejecución; o de un hecho o abstención administrativa. "En el caso concreto, los perjuicios nacieron de la irregularidad de la operación de adquisición, la que de haberse cumplido dentro de los marcos legales hasta su culminación en la expropiación no habría causado perjuicios. Claro que también podría calificarse toda la actuación administrativa como una falla del servicio. "Como se infiere de lo expuesto y de las voces de la demanda el titular de la

acción debía ser el dueño de la finca La Esmeralda” 2) Sentencia de marzo 17 de 1983 (Proceso 2725 Guillermo Salas N - Incora) Denegatoria de las súplicas. Acción de reparación directa por daños causados por la operación, administrativa de adquisición. (Ponente Carlos Betancur Jaramillo).

Síntesis de los hechos: En este proceso se inició la etapa de adquisición por el Incora, sin entrega del inmueble a éste para culminar con el decreto de expropiación del predio, "Igual" Con resultado el acto con el Tribunal Administrativo del Huila se declaró no vía viable la expropiación.

En dicho fallo, sostuvo la Sala: "La responsabilidad estatal puede resultar comprometida fundamentalmente por sus actos o por sus hechos. Por los primeros, mediante acciones de plena jurisdicción en las que el restablecimiento viene a ser la consecuencia de la nulidad del acto por razones de ilegalidad. Y por lo segundo, mediante acciones de reparación directa, en las que ese restablecimiento es la consecuencia de unos hechos ilegales o no, lesivos de los derechos subjetivos de una persona o de un conjunto de personas, constitutivos de una falla del servicio o configurativos de un riesgo especial. Hechos que, como es obvio, no permiten una declaración previa de anulación y que imponen la petición indemnizatoria ante la jurisdicción en forma principal y no condicionada. "Pero la ley y la doctrina hablan también de la operación administrativa como posible productora de perjuicios indemnizables. Estima la Sala que aquí operación administrativa debe entenderse no como el procedimiento que debe

seguirse para la expedición de un acto administrativo definitivo casos de liquidación de impuestos, declaración de extinción de dominio privado, adquisición de inmuebles para fines de reforma agraria, etc. etc.) sino como equivalente a actos materiales de ejecución de un acto administrativo. "Baste leer el artículo 68 del C.C.A. norma que contempla, según la doctrina y la jurisprudencia, la acción de reparación directa por hechos u omisiones de la administración, para concluir que allí ". Operación indica actos de ejecución y no actos administrativos, porque de serlos, el restablecimiento del derecho lesionado por los mismos no podría ordenarse sino como consecuencia de su anulación, con lo que se confundirían las acciones contempladas en los artículos 67 y 68 del Código Administrativo "Precisando un poco se observa: “a) Si la lesión la produce el acto ilegal, la acción es de plena jurisdicción (artículo 67). Su ejecución será siempre ilegal. "b) Si el perjuicio lo causa la defectuosa ejecución de un acto que se estima legal la acción será la del artículo 68. Aquí esa ejecución conforma una operación administrativa. “c) Si el perjuicio se deriva de un hecho legal o ilegal de la administración, incluyendo en éstos las abstenciones u omisiones, constitutivo de una falla del servicio o de un riesgo especial (por quiebra del principio de la igualdad ante las cargas públicas) la acción será igualmente la del artículo 68. “d) Pero si el perjuicio se hace derivar de la operación administrativa de expedición de un acto administrativo definitivo, no podrá hablarse de una acción

de reparación directa o extracontractual, porque las distintas medidas que se cumplieron dentro de ese proceso tuvieron sus propios medios o recursos de impugnación que debió utilizar el afectado en tiempo; y porque, el acto final que lo culminó tiene a su turno, las acciones ordinarias o especiales señaladas en las leyes administrativas. "Ejercidos o no esos derechos (recursos y acciones propios) el interesado no puede a continuación crear, a su arbitrio, una acción indemnizatoría con prescindencia de los mismos; algo similar a lo que sucede frente al acto administrativo perjudicial, el que no admite sino una acción de plena jurisdicción y no una reparación directa. "Pero aún aceptando que pudiera en el presente caso ser viable una acción de responsabilidad por falla en el servicio, configurada por irregularidades cometidas durante el trámite de adquisición del predio IGUA, habría que denegar las súplicas de la demanda, no sólo porque no se configura esa falla, sino porque no se acreditó el perjuicio sufrido por el demandante. "No cree la sala que pueda conformarse una falla del servicio con efectos indemnizatorios de la interpretación que de las normas que debe aplicar haga la administración. Porque si así fuera, habría que concluir que todo error de derecho con incidencia en un acto administrativo o en un procedimiento, sería, a la vez, constitutivo de ilegalidad y alegable en acción de plena jurisdicción; y conformador de falla del servicio enjuiciable en acción de reparación directa.". 3) Sentencia de 3 de marzo de 1989 (Proceso 2675, Rómulo Trujillo y Cía. Incora Ponente Carlos Betancur Jaramillo) Denegatoria de las súplicas, por falta de

pruebas en cuanto a los perjuicios. Acción de reparación directa.

Síntesis de los hechos: El Incora inició el proceso de adquisición del predio "La María" en 1976. Ante la incapacidad económica del Incora, manifestada por escrito, el duelo pidió la cesación del procedimiento de adquisición. Pese a esto el Instituto ordenó la expropiación. Consultado el acto, el Tribunal del Tolima declaró no viables los procesos correspondientes e ilegal la actuación.

De este fallo se transcriben solo los apartes distinguidos en este proveído con las letras a y c, ya que se da por reproducido el b por corresponder exactamente a lo transcrito de la sentencia enunciada en el numeral 2 precedente: Aparte a) "La acción De los términos de la demanda se desprende que los actores formularon pretensiones de reparación directa por los perjuicios causados por el Incora con la operación administrativa de adquisición de unos predios, con fines de reforma agraria, que resultó fallida. "La acción así intentada es viable, Se hace ésta afirmación pese a la orientación en sentido contrario que se venía aceptando a la sazón. "La responsabilidad del Estado, tanto en el régimen anterior al nuevo código como en el actual, se compromete no sólo por los actos administrativos y los hechos de la administración, sino también por las operaciones administrativas. Y aunque esta figura no tenía mucha claridad en la Ley 167 de 1941, como que ese calificativo comprenda figuras más o menos disímiles, la jurisprudencia de la época aceptaba la responsabilidad extracontractual por los hechos y por las

operaciones administrativas, tomando éstas como el conjunto de actos materiales de ejecución de un acto o decisión administrativa. "Pero no aceptaba la responsabilidad derivada de los procedimientos mismos tomados como un todo, aunque resultaran fallidos por irregularidades en su desenvolvimiento y hubieran sido productores de perjuicios. "Ese criterio restrictivo se ve claramente explicado en la sentencia de marzo 17 de 1983 (proceso 2725 de esta misma sala". ........................................................................................................................... Aparte b) (El mismo de la sent. de marzo 17 / 83) Aparte c) "La Sala considera que la jurisprudencia que se deja transcrita, en lo pertinente, merece algunas precisiones. "Si bien es cierto la idea predominante era en ese entonces la que se expone en la sentencia transcrita, no es menos cierto que en algunos eventos de excepción los procedimientos cumplidos en forma irregular o con marcada ligereza también pueden ser fuente de responsabilidad como causantes de daño, máxime cuando con ellos se rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas, y cuando la culminación anormal de tales procedimientos no permite acciones de impugnación con efectos resarcitorios, como se observa en el caso sub - judice en el que el proveído que desata la consulta no permite debate jurisdiccional alguno. Y tal como podría darse cuando el Incora, sin razón valedera alguna, abandona de hecho los procedimientos de adquisición ya iniciados. "Los propietarios rurales, en principio, dueños de ciertos predios están sometidos a la ley agraria. De allí que frente a ellos, el Incora pueda seguir procedimientos de adquisición de conformidad con la ley. En tal sentido tienen esos propietarios

una carga igual y cuando el procedimiento se cumple dentro del ordenamiento y el bien pasa al Instituto, no se puede hablar propiamente de perjuicios por el sólo hecho del procedimiento así cumplido. "Pero cuando a un propietario se le somete a un procedimiento irregular, con ausencia de estudios previos de factibilidad, con ligereza o carente de seriedad y por eso resulta fallido luego de lapso de tiempo más o menos largo, se rompe ese principio de igualdad y deberá ser indemnizado si se demostrara los perjuicios que afirma sufrió. "Considera la Sala que los recursos establecidos en la ley y que pueden interponerse durante el trámite del proceso de adquisición controlan la legalidad de la actuación pero no sirven para obtener el resarcimiento de perjuicios, los que se pueden empezar a causar desde que se inscribe en la Oficina de Registro correspondiente la resolución que inicia el proceso de adquisición; inscripción que tiene el efecto, en la práctica, de sacar el bien del comercio. "Efecto reparador que ni siquiera se lograba con la decisión final del Tribunal que lo declaraba inexpropiable, porque este organismo sólo definía si el bien era expropiable o no y nada ponía disponer en relación con los perjuicios que ese procedimiento hubiera podido causar. "En síntesis: "1) Los procedimientos agrarios seguidos regularmente por la administración y que cumplen el cometido querido por la ley, no pueden ser, en principio, causa de perjuicios y por ende, de responsabilidad. "2) En cambio cuando ese procedimiento resulta fallido, podrá ser fuente de perjuicios, siempre y cuando la impugnación de esa decisión final no permita el

resarcimiento de tales perjuicios mediante una acción de restablecimiento; perjuicios que no se presumen por el sólo hecho de ser fallido, sino que deberán acreditarse dentro del proceso. "3) La responsabilidad surgirá así del resultado final, causado por las irregularidades en su procedimiento o por la cesación de hecho o intempestiva del mismo, como consecuencia inmediata del quebrantamiento del principio de la igualdad de los administrados frente a las cargas públicas". "La Sala hace el recuento anterior para evitar equívocos y para mostrar cómo la jurisprudencia ha estudiado la viabilidad de las acciones de reparación directa por los daños causados, en ciertos eventos, por la operación administrativa de adquisición de inmuebles por parte del Incora para satisfacer programas agrarios. La Sala mantendrá. en esta oportunidad idéntica línea y para el efecto revocará la sentencia apelada, la que si bien se apoya en la última sentencia reseñada atrás, equivoca la conclusión final en relación con el caso planteado. Sobre el punto así mismo puede verse la sentencia de mayo 6 de 1988 (proceso 4314, Ponente: Doctor Julio Cesar Uribe Acosta) En éste orden de ideas, se explican a continuación los siguientes aspectos: La, acción viable, la operación administrativa y sus alcances; los perjuicios; y la conclusión. La acción Los términos de la demanda son inequívocos. Muestra el petitum que la acción intentada es de reparación directa, concretamente por los perjuicios causados al actor por el Incora con la operación administrativa de adquisición del predio "La Ruleta" o "Ruleta de San Pablo"; operación que culminó en forma intempestiva

mediante la Resolución # 03679 de 24 de mayo de 1989, que le puso fin con el siguiente agregado: "Lo dispuesto en el artículo anterior no obsta para que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria pueda volver a intervenir el inmueble para el cumplimiento de los programas previstos en la Ley 135 de 1961". "Esta adición tiene su apoyo en el considerando final de la citada resolución que a la letra dice: "Es preciso entonces, poner fin al presente trámite administrativo y, en caso de requerir el fundo para los programas previstos en esa región, de conformidad con el Acuerdo # 044 de 1988, expedido por la Junta Directiva del Incora, adecuar el procedimiento a las nuevas disposiciones legales". (subrayas fuera de texto). La parte actora fue consciente de lo que quería y entendió que la acción de nulidad y restablecimiento contra el acto del Incora que resolvió abortar la operación de adquisición del predio (prohijada en este proceso tanto por el a - quo como por la parte demandada y el procurador ante esta corporación) no le servía para los fines que buscaba (el resarcimiento de los perjuicios ya causados por la operación fallida) ya que la nulidad de dicho acto sólo lograría reabrir el proceso de adquisición, Pero en forma alguna le repararía los perjuicios ya causados en su patrimonio, los que tampoco se le cubrirían al final con la enajenación del predio. La Resolución 03679, aunque no tiene un carácter definitivo, si lo tiene formalmente. Porque no es cierto que se dictó para adecuar el proceso de

adquisición a la nueva normatividad (a la Ley 30 de 1988), ya que si esa hubiera sido la intención no habría habido necesidad, de un lado, de terminar el procedimiento (artículo primero y de otro, decir que en el evento de que en el futuro se requiriera el inmueble se volvería a intervenir. Y además, se dictó aduciendo un motivo falso: que en ese momento el Incora no necesitaba ese inmueble. Y se dice que falso porque la resolución que tal cosa dio a entender se dictó el 24 de mayo de 1989, cuando ya en el Acuerdo 44 de 31 de octubre de 1988 de la Junta Directiva del Incora, se había ordenado la conformación de nuevas zonas de reforma en 88 municipios de 6 departamentos, más 12 municipios pendientes de las zonas establecidas en 1988 y precisamente en la zona 2 estaba incluido el municipio de María la baja y dentro de este el predio "La Ruleta" (ver documentos a folios 42, 44 y 48 del cuaderno principal). En otras palabras, el Incora al terminar el proceso de adquisición de este predio en forma intempestiva, sin motivo valedero y por simple capricho, aduciendo una razón contraria a la realidad, comprometió su responsabilidad y debe indemnizar al dueño del inmueble. Para la Sala iniciado el procedimiento de adquisición de un predio rural para el desarrollo de un programa agrario, deberá culminar con el traspaso de esa propiedad al Incora, bien en forma voluntaria o forzada, salvo razones de orden público o de interés social. En este sentido no es discrecional para el Incora

culminar o no el proceso, porque no sólo estarán en juego en éste, de un lado, los intereses prevalentes de la reforma agraria administrados por el incora (quien antes de iniciar el proceso debió calificar el inmueble como adecuado para el programa y de otro, los intereses del propietario que también requieren protección legal por mandato de la misma Carta Constitucional. En éste orden de ideas se entiende a cabalidad en qué sentido la operación administrativa de adquisición de un bien rural cuando resulta fallada puede ser fuente de responsabilidad patrimonial para el Estado, bien que la actuación haya sido irregular ó perfectamente legal. Si lo primero (terminación caprichosa o irregular de la operación), la fuente del perjuicio estará en la conducta ilegal del Incora contenida en toda la actuación cumplida, o sea en toda la operación y no sólo en el acto administrativo que le puso fin; y si lo segundo, (terminación anticipada de la operación por razones de orden público o de interés social) porque el resarcimiento del daño antijurídico tendrá su fuente en el rompimiento del principio de la igualdad frente a las cargas públicas. En éste evento, frente al artículo 90 de la carta, se pone de presente un daño antijurídico resarcible. La operación administrativa En el caso sub - judice la operación de adquisición del inmueble "La Ruleta" se inició, previos los estudios que hizo el Instituto en desarrollo del programa adoptado mediante Resolución #061 de abril 28 de 1976, para corregir los desequilibrios sociales existentes en materia de tierras en los municipios de Cartagena, Mahates,, María la Baja, Santa Catalina, San Estanislao, Santa Rosa

y Turbaná, con la resolución 001671 de 9 de abril de 1987 y culminó con la Resolución 03679 de 24 de mayo de 1989, dictada por el Incora en forma Intempestiva y con motivación bastante deficiente, irrelevante y falsa, como si la nueva Ley 30 de 1988 impidiera la adquisición de dicho inmueble. Tan carente de seriedad resultó el motivo alegado que no sólo la misma resolución dejó abierta hacia el futuro la posibilidad de intervenir nuevamente ese inmueble, sino que el mismo Incora ordenó reiniciar el proceso de adquisición del predio en cuestión, tal como se desprende de la documentación aportada. por el mismo Incora y que obra a folios 38 y siguientes del cuaderno principal. Pese a que el Instituto ha tratado de restarle importancia al acta de Acuerdo de 12 de mayo de 1987, como si fuera irrelevante en el proceso aquí analizado y como si ese documento le fuera inoponible, la Sala le concede un gran valor por el significado que tuvo durante la etapa de negociación del inmueble, en especial porque aligeraba la tensión social reinante en la región y facilitaba el desarrollo del procedimiento. Según se lee en dicha acta (a folios 26 del cuaderno principal) la r