CE-SEC3-EXP1993-N7541

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TERMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TÉRMINO DE

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO Aunque el Tribunal contó el término de caducidad a partir del día 5 de junio de 1984, fecha de recepción de las obras (...), debió hacerlo desde unos días antes, porque el contrato que vencía el 21 de mayo, en virtud de la última prórroga concedida por la entidad contratante se proyectó hasta el 31 de mayo siguiente. (...) [L]a fecha del vencimiento del contrato tiene una serie de consecuencias en este campo que es importante recordar. Así con el vencimiento del contrato terminan, en principio, los poderes unilaterales exorbitantes de la administración. En tal sentido ya no podrá la administración caducar o terminar el contrato, ni podrá modificarlo ni interpretarlo.

TERMINACIÓN DEL CONTRATO / OBJETO DE LA ACCIÓN DE

CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / OBLIGACIONES DEL CONTRATO /

CLÁUSULA PENAL PECUNIARIA DEL CONTRATO / CLÁUSULA PENAL

PECUNIARIA DEL CONTRATO ESTATAL / CONDENA EN PERJUICIOS /

ACTOS DEMANDABLES A TRAVÉS MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y

RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

DEL DERECHO / ACTO ADMINISTRATIVO QUE DECLARARA CADUCIDAD

DEL CONTRATO ESTATAL / ERROR DE DERECHO EN EL ACTO

ADMINISTRATIVO / CONDUCTA DE LA PARTE DEMANDANTE / DEBERES DEL DEMANDANTE Una vez terminado el contrato, es de suponer, racionalmente, que las partes ya conocen el estado del mismo, los derechos y las obligaciones pendientes y los reclamos que recíproca o particularmente pueden formularse. Y así como la administración frente a los créditos que estima tener su contratista no puede crearlos exorbitantemente y en forma unilateral, con la salvedad relacionada con la cláusula penal pecuniaria, sino que deberá acudir al juez del contrato, así el contratista que considere que la administración le quedó a deber algo o le incumplió y debe indemnizarlo, tendrá que acudir al mismo juez. Recuérdese que, en principio, la administración no puede auto - condenarse al pago de perjuicios. Esto permite entender porqué tanto en estas controversias contractuales, salvedad hecha de las que tienen origen en un acto contractual, como en las de reparación directa, no tenga la administración el privilegio de la decisión previa ni se dé el agotamiento de la vía gubernativa. Se hace la salvedad porqué cuando la controversia gira en tomo a uno de los indicados actos deberá pedirse su nulidad como presupuesto del restablecimiento pretendido, sin que por esto, como lo ha dicho la jurisprudencia en forma reiterada, deje de ser contractual para convertirse en una acción de las reguladas en el artículo 85 del C.C.A. En otras palabras, las controversias contractuales derivadas del contrato mismo (nulidad, simulación etc, etc.) o de los hechos de ejecución o cumplimiento del contrato son de reclamación directa.

Con esto se reafirma la idea que el que se crea lesionado en un derecho deberá acudir directamente al juez y no podrá pedirle a la administración que le haga un reconocimiento que, como el de perjuicios, no podrá hacer. En otras palabras, vencido el contrato no podrá el contratista provocar la expedición de un acto administrativo para luego, con base en él, conformar una acción nueva, con un nuevo plazo de caducidad. En este punto estuvo, precisamente, el error de la demandante. Creyó que debía producir el acto Administrativo para demandarlo luego. Cuando tenía, desde que se termino el contrato, abierta la vía contractual para reclamar directamente ante el juez los derechos que estimaba le habían sido conculcados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

85

RÉGIMEN CONTRATACIÓN ESTATAL / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / LITIGIO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

CONTRACTUAL / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN CONTRACTUAL DE

RESPONSABILIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN CONTRACTUAL / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DEL CONTRATO ESTATAL Desde la vigencia del nuevo código administrativo, adoptado por el decreto 01 de

1984, las controversias contractuales quedan sometidas al régimen de la caducidad de dos años; el qué modificó el de la prescripción extintiva prohijado por la jurisprudencia tan pronto empezó a regir el decreto 528 de 1964; que fue, ciertamente el que adscribió estas acciones a la jurisdicción administrativa. Y ese cambio no fue simplemente de palabras, sino sustancial. En tal sentido, desde ese entonces el término para acudir ante el juez se volvió de cumplimiento ineludible, de aplicación frente a todos, por no ser su susceptible ni de suspensión ni de interrupción. De allí que producido el litigio contractual empezará a correr el término (artículo 136 del C.C.A) para ejercer la acción. Así, celebrado el contrato empezará, por ejemplo, a correr el término de dos años para pedir la nulidad absoluta; como también empezará a correr el término a partir de la ocurrencia del hecho o de la abstención o de la ejecutoria del acto administrativo contractual, dictado en ejercicio de sus poderes exorbitantes, que provoque el litigio. Terminado el contrato empieza a correr el término de la caducidad de las acciones tendientes a la solución de los reclamos de las partes. Ese vencimiento se constituye así ordinariamente en el punto definitivo y definitorio de las discrepancias sobre cumplimiento; y empezado a correr ese término no se suspenderá ni interrumpirá por causa alguna y menos, como sucedió en el caso sub judice, con la reclamación hecha de unos derechos que solo podrá otorgarlos el juez del contrato. Aquí, se repite, no puede crearse

artificialmente un acto para eludir o modificar los efectos preclusivos de la caducidad. Sucede en esto un fenómeno un tanto similar al que se produce cuando se pide la revocatoria de un acto administrativo, ya que ni la petición hecha ni la decisión revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas ni darán lugar al silencio administrativo (art. 72 del C.C.A.).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 / DECRETO 01 DE 1984 / DECRETO 528 DE 1964 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 72

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santa Fe de Bogotá D. C., siete (7) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1993-N7541

Actor: VELEZ MESA Y CIA LTDA

Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Procede la sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 10 de abril de 1992 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía, mediante la cual se declaró caducada la acción propuesta por el señor Vélez Mesa y Cía Ltda. contra el municipio de Medellín.

En la demanda presentada el 31 de julio de 1986 (a folio 65 vuelto la

aludida sociedad solicitó: "1o. Que se declare la nulidad de la decisión tomada por el Consejo de Gobierno Municipal de Medellín el 6 de septiembre de 1984, por medio de la cual negó la reclamación que hiciera la demandante VELEZ MESA Y CIA LTDA. en relación al contrato de obras públicas No. 157 de 1983. Dicha decisión está contenida en la comunicación dirigida por el Secretario General de la Alcaldía a la demandante, fechada el 6 de septiembre de 1984. "2o. Que, restableciendo el derecho conculcado de la demandante, se declare que el MUNICIPIO DE MEDELLIN - Secretaría de Obras Públicas y Desarrollo Comunal - , está obligado administrativa y contractualmente a reconocerle a la demandante VELEZ MESA Y CIA LTDA., el valor de la mayor cantidad de obra ejecutada en desarrollo del contrato No. 157 del 31 de octubre de 1983, celebrado entre las partes, contrato que hace relación a la construcción de coberturas y canalizaciones de los barrios de Medellín, Playón de Los Comuneros, Popular No, 1, La Isla, La Frontera, La Esperanza No. 2, Villa del Socorro, Brasilia, La Esperanza y Los Alamos. "Igualmente que se declare que está obligado a pagarle el margen de utilidad correspondiente al exceso, de obra ejecutado. "3o. Que como consecuencia, de las anteriores declaraciones se condene al MUNICIPIO DE MEDELLIN - Secretaría de Obras Públicas y Desarrollo Comunal a pagarle a VELEZ MESA Y CIA LTDA, el valor que determinen los peritos por 832 metros cúbicos de concreto ciclópeo, 3.000 metros cúbicos de

excavación y 5.000 sacos de cemento, todo al precio de la época en que se ejecutó el contrato, más la devaluación y los intereses comerciales hasta que se cancele la obligación. "Igualmente se le condenará a pagar el margen de utilidad de la sociedad por el mayor valor de la obra ejecutada; margen que debe ser actualizado con devaluación e intereses comerciales. En la condena se incluirá todo otro concepto que se logre demostrar en la ejecución del contrato." "B. - SUBSIDIARIAS: "1. - A la primera pretensión principal: "Que se declare que se operó el fenómeno del silencio administrativo por parte del MUNICIPIO DE MEDELLIN, debido al vencimiento del término de tres meses a partir de la petición que hiciera la demandante en el sentido de que se les pagara el mayor volumen de obra ejecutada en relación con el contrato No. 157 de 1983, sin que la administración se hubiere pronunciado, entendiéndose así negada la petición." "2. - La misma segunda principal." "3. - La misma tercera principal." En el mismo escrito se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1) Que el 31 de octubre de 1983, luego de cumplido el procedimiento licitatorio, el municipio de Medellín celebró el contrato # 157 con "Vélez Mesa y Cía. Ltda." para la construcción de coberturas y canalizaciones en la Comuna # 1 de la ciudad. 2) Que en dicho contrato por $ 33.192.860, se convino un plazo de ejecución de 120 días solares. 3) Que el 26 de abril de 1984 se le informó a la Secretaría de Obras Públicas que

el objeto del contrato estaba cumplido, ya que se hablan realizado las excavaciones y vaciado el concreto en los volúmenes convenidos; para que, recibieran las obras y se celebrara un contrato adicional para el resto de las obras. 4) Que el 2 de mayo siguiente el demandante le pidió a dicha Secretaría la suspensión temporal del contrato mientras se definía la situación planteada. 5) Que la División Jurídica conceptuó que si estudiado el contrato se llegaba a la conclusión de que las obras de que habla el contratista excedían el objeto del contrato, se celebraría uno adicional. 6) Que el 21 de mayo el demandante solicitó que si no se celebraba ese contrato adicional se le debían pagar las obras ejecutadas en exceso. 7) Que el 23 siguiente el Secretario de Obras le informa que como el objeto aún no se había cumplido no podía celebrar un contrato adicional. 8) Que el 5 de junio, una vez prorrogado el plazo para la entrega, se hizo esta a plena satisfacción para el municipio. 9) Que el 6 de agosto se insistió en el pago de la obra ejecutada en exceso. 10) Que el dia 21 de agosto se cumplió el plazo de 3 meses que la administración tenía para decidir; lo que no le impidió para que el 6 de septiembre, por conducto del Consejo de Gobierno municipal, negara la solicitud formulada, en providencia carente de motivación y sin indicación de los recursos procedentes. 11) Que antes de tomar esa decisión una comisión de funcionarios conceptuó que la reclamación no tenía fundamento, dado que el contrato se había celebrado en la modalidad de precios y global fijo; y que las cantidades indicadas

en el pliego eran simplemente estimativas. 12) Que pese a existir en el contrato la cláusula sobre liquidación del mismo, esa obligación no se cumplió. 13) Que el volumen de la obra se incremento excesivamente hasta el punto que la contratista tuvo que pagar, de su propio pecunio, la excavación de 3.000 metros cúbicos de más; elaborar 872 metros cúbicos de concreto ciclópeo y colocar 5000 sacos de cemento de exceso. 14) Que ni siquiera la propuesta que se hizo a raíz de la licitación, alcanzaba a cubrir el volumen del exceso. En derecho se fundamentó la demanda en el decreto 222 de 1983; decreto 01 de 1984; código civil; decreto municipal 150 de 1983; constitución nacional artículo 16 y ley 153 de 1887, artículo 8o. A folios 61 y ss se hace el análisis de los fundamentos jurídicos de la demanda. El Tribunal luego del trámite de la primera instancia, declaró, como se dijo, la caducidad de la acción. Inconforme la parte actora, apeló; y sustentó su recurso mediante escrito, que obra a folios 571 y ss, allí relieva la gravedad de la decisión tomada por el Tribunal por implicar ésta que "una vez ocurrida la actuación de la administración estén compelidos a demandar inmediatamente, a crear pleitos con sus nefastas consecuencias: tensiones, papeleo, pérdida de tiempo y dinero. Se contradice así cualquier noción acerca de la descongestión de la justicia . "Agrega, además que "si un particular hace una petición a la autoridad, a la que tiene todo el

derecho, puede esperar los términos de la ley decisión directa o presunta - para saber como puede reclamar jurisdiccionalmente su derecho afectado". Cumplido el trámite de la segunda instancia ante esta corporación, con la participación de las partes y con el silencio del ministerio público, es oportuno decidir. PARA ELLO, SE CONSIDERA: La sentencia recurrida será confirmada porque la Sala comparte el análisis hecho por el Tribunal en torno a la caducidad de la acción contractual propuesta. Por esa razón se acepta y prohíja la argumentación hecha por el a - quo, en lo pertinente y que es del siguiente tenor: " 1. Las controversias contractuales tienen origen en el mismo contrato, en los hechos o actos materiales de ejecución y cumplimiento y en los actos administrativos expedidos a partir del perfeccionamiento del contrato. El término de caducidad de estas acciones es de dos (2) años contados desde la ejecución del hecho, para el caso. " 1.1. Al respecto del inciso 6o. del artículo 136 del Decreto 01 de 1984 (modificado por el artículo 23 del Decreto 2304 de 1989), dispuso: "Las relativas a contratos caducarán en dos (2) años de ocurridos los motivos de hecho o de derecho que le sirven de fundamento. "2. Según aparece a folios 34, el contratista cumplió con la obligación de entregar la obra el 5 de junio de 1984, así se lee: “.............................” "3. A folios 65 vuelto, aparece el sello de recibo ante la Secretaría del Tribunal, en él consta que la demanda fue presentada el 31 de julio de 1986. De la simple

confrontación, entre la fecha de entrega de las obras y la fecha en que fue introducido el libelo demandatorio, se infiere que el término para interponer la acción caducó el 5 de junio de 1986 fecha en la cual vencieron los dos (2) años de conformidad con el inciso 6o. del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. "A la anterior conclusión ha llegado el Tribunal, luego de interpretar la demanda. Bajo este aspecto ha dicho el doctor Carlos Betancur Jaramillo: "En cambio, cuando la caducidad no aparezca clara, bien porque se alegue falta de notificación o defectos en ésta o se discuta la fecha de acaecimiento de los hechos, u otra circunstancia similar, deberá tramitarse el proceso, para luego en la sentencia, mediante el análisis del acervo probatorio, definir en primer término si la acción fue ejercitada en tiempo o no. El fenómeno de la caducidad, que constituye así una excepción de fondo, podrá ser motivo de alegación de parte o de declaratoria oficiosa ". (CARLOS BETANCUR JARAMILLO - DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO - En concordancia con la nueva Constitución3a. ed. 1992 Señal Editora. Pág. 124)." En consecuencia, de manera oficiosa procederá la Corporación a decretar en este caso la ocurrencia del fenómeno preclusivo de la caducidad de la acción." Pese a la claridad de lo expuesto y que podría relevar a la Sala de otras consideraciones, se observa: PRIMERO: Aunque el Tribunal contó el término de caducidad a partir del dia 5 de

junio de 1984, fecha de recepción de las obras (ver acta a folios 34), debió hacerlo desde unos días antes, porque el contrato que vencía el 21 de mayo, en virtud de la última prórroga concedida por la entidad contratante se proyectó hasta el 31 de mayo siguiente. A este respecto el oficio de 21 de mayo señala que se le conceden a partir de la fecha diez días solares (a folios 28). Aunque lo indicado no incide para nada en la decisión, es pertinente su puntualización porque la fecha del vencimiento del contrato tiene una serie de consecuencias en este campo que es importante recordar. Así con el vencimiento del contrato terminan, en principio, los poderes unilaterales exorbitantes de la administración. En tal sentido ya no podrá la administración caducar o terminar el contrato, ni podrá modificarlo ni interpretarlo.

SEGUNDO: Una vez terminado el contrato, es de suponer, racionalmente, que las partes ya conocen el estado del mismo, los derechos y las obligaciones pendientes y los reclamos que recíproca o particularmente pueden formularse.

Y así como la administración frente a los créditos que estima tener su contratista no puede crearlos exorbitantemente y en forma unilateral, con la salvedad relacionada con la cláusula penal pecuniaria, sino que deberá acudir al juez del contrato, así el contratista que considere que la administración le quedó a deber algo o le incumplió y debe indemnizarlo, tendrá que acudir al mismo juez. Recuérdese que, en principio, la administración no puede auto - condenarse al pago de perjuicios. Esto permite entender porqué tanto en estas controversias contractuales,

salvedad hecha de las que tienen origen en un acto contractual, como en las de reparación directa, no tenga la administración el privilegio de la decisión previa ni se dé el agotamiento de la vía gubernativa. Se hace la salvedad porqué cuando la controversia gira en tomo a uno de los indicados actos deberá pedirse su nulidad como presupuesto del restablecimiento pretendido, sin que por esto, como lo ha dicho la jurisprudencia en forma reiterada, deje de ser contractual para convertirse en una acción de las reguladas en el artículo 85 del C.C.A. En otras palabras, las controversias contractuales derivadas del contrato mismo (nulidad, simulación etc, etc.) o de los hechos de ejecución o cumplimiento del contrato son de reclamación directa. Con esto se reafirma la idea que el que se crea lesionado en un derecho deberá acudir directamente al juez y no podrá pedirle a la administración que le haga un reconocimiento que, como el de perjuicios, no podrá hacer. En otras palabras, vencido el contrato no podrá el contratista provocar la expedición de un acto administrativo para luego, con base en él, conformar una acción nueva, con un nuevo plazo de caducidad. En este punto estuvo, precisamente, el error de la demandante. Creyó que debía producir el acto Administrativo para demandarlo luego. Cuando tenía, desde que se termino el contrato, abierta la vía contractual para reclamar directamente ante el juez los derechos que estimaba le habían sido conculcados.

TERCERO: Desde la vigencia del nuevo código administrativo, adoptado por el decreto 01 de 1984, las controversias contractuales quedan sometidas al

régimen de la caducidad de dos años; el qué modificó el de la prescripción extintiva prohijado por la jurisprudencia tan pronto empezó a regir el decreto 528 de 1964; que fue, ciertamente el que adscribió estas acciones a la jurisdicción administrativa. Y ese cambio no fue simplemente de palabras, sino sustancial. En tal sentido, desde ese entonces el término para acudir ante el juez se volvió de cumplimiento ineludible, de aplicación frente a todos, por no ser su susceptible ni de suspensión ni de interrupción. De allí que producido el litigio contractual empezará a correr el término ( artículo 136 del C.C.A) para ejercer la acción. Así, celebrado el contrato empezará, por ejemplo, a correr el término de dos años para pedir la nulidad absoluta; como también empezará a correr el término a partir de la ocurrencia del hecho o de la abstención o de la ejecutoria del acto administrativo contractual, dictado en ejercicio de sus poderes exorbitantes, que provoque el litigio. Terminado el contrato empieza a correr el término de la caducidad de las acciones tendientes a la solución de los reclamos de las partes. Ese vencimiento se constituye así ordinariamente en el punto definitivo y definitorio de las discrepancias sobre cumplimiento; y empezado a correr ese término no se suspenderá ni interrumpirá por causa alguna y menos, como sucedió en el caso sub judice, con la reclamación hecha de unos derechos que solo podrá otorgarlos el juez del contrato. Aquí, se repite, no puede crearse artificialmente un acto para eludir o modificar los efectos preclusivos de la caducidad. Sucede

en esto un fenómeno un tanto similar al que se produce cuando se pide la revocatoria de un acto administrativo, ya que ni la petición hecha ni la decisión revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas ni darán lugar al silencio administrativo (art. 72 del C.C.A.). Por lo expuesto, El Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia de 10 de abril de 1992 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquía, mediante la cual se declaró la caducidad de la acción instaurada por la Sociedad Vélez Mesa y Cía. Ltda. Cópiese, notifiquese y devuélvase. Se deja constancia que esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en su sesión del dia 3 (tres) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993).

JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

PRESIDENTE DE LA SALA

CARLOS BETANCUR JARAMILLO JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

RUTH STELLA CORREA PALACIO

SECRETARIA