CE-SEC3-EXP1993-N7884
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC3-EXP1993-N7884
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1993
DEMANDA - Ineptitud / COMUNICACION / ACTO ADMINISTRATIVOInexistencia / ACTO FICTO NEGATIVO - Inexistencia Se demanda la nulidad de la nota N° 001847 del 5 de junio de 1987 firmada por la Directora del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, como sí se tratase de un acto administrativo. Al respecto estima la Sala que dicha nota no alcanza tal carácter, pues lo cierto es que en sí misma no contiene una expresión del querer o voluntad de la administración, sino que apenas se limita a reiterarle al solicitante que las obligaciones contraídas por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores se habían cancelado. Se demandó la nulidad del acto ficto negativo en cuanto decide negativamente el recurso de apelación interpuesto ante el Ministerio de Relaciones Exteriores contra la comunicación demandada. Al respecto debe entenderse, como lo hizo el Tribunal, que frente a la inexistencia del pretendido acto administrativo inicial, mal, podría surgir el acto ficto negativo acusado en la demanda. Si el recurso se interpuso contra una comunicación que no alcanzaba a configurar un acto administrativo, la omisión en decidir sobre dicho recurso no puede constituir tampoco dicho tipo de acto, pues no seria el resultado de un recurso legalmente interpuesto. RECURSO DE APELACION - Interposición No se atendieron las voces de los artículos 50 y 51 del C.C.A., cuando disponen que los recursos se interpondrán "ante el funcionario u órgano que profirió la decisión", que, se repite, es quien decide sobre el otorgamiento o concesión del
recurso, según que haya sido interpuesto oportunamente, por persona legitimada para hacerlo y que en el acto impugnado sea susceptible de recurriese. Si tal recurso le fuera rechazado, podrá el interesado interponer el recurso de queja directamente ante el superior del funcionario que dictó el acto y le deniega el recurso. En las anteriores condiciones el Ministro de Relaciones Exteriores mal podía decidir respecto de un recurso que el funcionario competente no había concedido. INDEBIDA ACUMULACION DE ACCIONES / DEMANDA - Ineptitud La demanda en este caso es inepta por cuanto la parte actora acumuló acciones que no son acumulables: la de nulidad con restablecimiento del derecho (art. 85), la de controversias contractuales (art. 87) y la de reparación directa (art. 86), por enriquecimiento sin causa, respecto de la cual cabe recordar que dado su carácter subsidiario, la misma no puede ejercitarse si se dispone de otra, como acontece en el sub - júdice. Tal pluralidad de acciones y pretensiones le impiden al juzgador decidir en forma precisa y concreta sobre los múltiples pedimentos formulados por la sociedad actora.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
Consejero ponente: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Santafé de Bogotá, D. C., treinta de julio de 1993
Radicación número: 7884
Actor: SOCIEDAD EMBALAJES ATLAS LTDA
Demandado: FONDO ROTATORIO DEL MINISTERIO DE RELACIONES
EXTERIORES
Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 30 de julio de 1992, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se dispuso: "PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de jurisdicción. "En consecuencia, "DECLARASE INHIBIDA esta Corporación para fallar la pretensión primera, segunda, tercera, cuarta y quinta y la primera subsidiaria. "SEGUNDO: DECLÁRESE la caducidad de la acción respecto a la pretensión de enriquecimiento sin causa y en consecuencia se deniega la pretensión. "TERCERO: CONDÉNESE en costas a la demandante".
I. ANTECEDENTES PROCESALES 1o. Las pretensiones En escrito presentado el 2 de diciembre de 1987 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sociedad Embalajes Atlas Ltda., por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., formuló demanda contra el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: "PRIMERA: Que es nulo el Acto Administrativo contenido en la nota No. 001 847 de junio 5 de 1987 proferida por la señora directora del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores por medio de la cual declaró que las "...obligaciones contraídas por el Fondo Rotatorio con Embalajes Atlas Ltda., han sido canceladas con cargo al Contrato No. 19.184, por valor de QUINCE MILLONES DE PESOS M / CTE., ($15'000.000.00)...”. En cuanto con ello
desconoce las obligaciones contraídas por, el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores para con EMBALAJES ATLAS LTDA. "SEGUNDA: Que es nulo el acto ficto negativo en cuanto decidió negativamente la apelación interpuesta contra la decisión del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores. "TERCERA: Que como consecuencia de las nulidades impetradas se declare que el Fondo Rotatorio de Ministerio de Relaciones Exteriores adeuda EMBALAJES ATLAS LTDA., la suma de ONCE MILLONES CIENTO DIEZ Y OCHO MIL SEISCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS M / CTE., ($11’118.635.00), por servicios prestados a dicha entidad derivados del Contrato No. 19 / 84 y discriminados en la siguiente forma: DOS MILLONES CIENTO NOVENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y TRES PESOS CON 50 / 100 M / CTE. ($ 2'199.343.50) y TREINTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y UN DOLARES CON CUARENTA Y CINCO CENTAVOS (US $34.841.45). "CUARTA: Que se condene al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores a pagar la suma citada actualizada, en lo forma en que se solicita en la petición QUINTA, siguiente, más los intereses comerciales desde la fecha de presentación de las Facturas de Cobro hasta la fecha de la sentencia; es entendido que el valor de las factura en dólares deberá ser cancelado a la tasa vigente para dólares de los Estados Unidos de América en el momento del pago. “QUINTA: Que la cantidad líquida a que se refiere el punto TERCERO sea
actualizada conforme a los criterios que utiliza la Sección Tercera del Honorable Consejo de Estado, para mantener vigente el valor constante del peso frente a la devaluación desde el momento en que fueron presentadas las facturas hasta el momento de la sentencia. “En subsidio de las peticiones TERCERA, CUARTA y QUINTA:
I. Que se condene in genere en dólares de los Estados Unidos de América y en pesos colombianos al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, condena que deberá ser liquidada conforme al Artículo 308 del Código de Procedimiento Civil, de acuerdo con los dictámenes periciales que se rindan al efecto; "II. Que en subsidio de las peticiones principales, se declare que el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, se ha enriquecido sin justa causa en la medida en que se benefició de los servicios prestados por EMBALAJES ATLAS LTDA., sin que hasta la fecha haya cancelado el valor de los mencionados servicios en desmedro patrimonial de mi representado, y en consecuencia, debe ser condenado al pago de las sumas líquidas que resulten probadas por medio de peritazgo dentro del proceso y actualizadas en cuanto a su valor constante en pesos, frente a la devaluación desde el momento en que fueron presentadas las facturas hasta el momento de la sentencia, más los intereses legales correspondientes a la suma actualizada, desde la fecha de presentación de las Facturas de Cobro, hasta la de la sentencia. "SEXTA: Que conforme al Artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, se condene al Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores al pago de los intereses comerciales de la cantidad que resulte
probada en el proceso durante los seis (6) meses siguientes a la Ejecutoria dé la sentencia y moratorias después de este término". 2o.) Los fundamentos de hecho De acuerdo con lo relatado en la demanda, entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores y Embalajes Atlas Ltda., se celebró un contrato de prestación de servicios para empacar, transportar y entregar obras de carácter artístico comprendidas en las exposiciones o eventos contemplados dentro del Plan de Promoción de Colombia en el exterior. Según la actora, el Fondo desconoció unas facturas que le fueron cobradas durante la vigencia del contrato, vencida la cuál, dicha entidad se negó a tramitar las facturas que por servicios le fueron presentadas a pesar de que la firma contratista insistentemente requirió el pago de las cuentas pendientes de cancelación. El 26 de mayo de 1987 la sociedad actora solicitó por escrito el pago de las obligaciones, en su criterio el Fondo salía a deberle. Sin embargo, el ente público le comunicó mediante oficio No. 001847 de 5 de junio de 1987: "Me permito reiterarle que las obligaciones contraídas por el Fondo Rotatorio con Embala es Atlas Ltda. han sido canceladas con cargo al contrato NO. 19 / 84 por el valor de
QUINCE MILLONES DE PESOS ($15.000.000.00)".
Contra la anterior comunicación la firma actora interpuso recurso de apelación y como no obtuvo respuesta del representante legal del Fondo, que lo era el Ministro de Relaciones Exteriores, sostiene la demandante que se configuró el silencio administrativo negativo. 3o. Actuación procesal La entidad oficial al contestar la demanda propuso la excepciones de inepta
demanda por indebida acumulación de pretensiones, al acumular pretensiones propias de la acción de restablecimiento del derecho con las de reparación directa. Igualmente, excepcionó por falta de agotamiento de la vía administrativa y por inexistencia de los actos acusados. En la oportunidad para presentar los alegatos de conclusión, cada parte reiteró los, planteamientos consignados en la demanda, por la actora, y en la contestación por la demandada. El Fiscal de Tribunal conceptuó desfavorablemente a las pretensiones de la demanda. 4o. La sentencia impugnada Al estudiar las excepciones propuestas, el Tribunal consideró que la comunicación 0011847 acusada no constituye acto administrativo, pues no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas de carácter general o particular. Simplemente pretende recordar que las cuentas que se enuncian ya fueron canceladas. Esta misma situación de inexistencia se inicial impide la creación del acto ficto, pues si aquélla no tiene carácter de actos administrativos, no puede entonces producir por el silencio de la administración, respecto de una petición referente a ella, un acto ficto. Esa inexistencia de los actos demandados implica falta de jurisdicción y por ello habría lugar a decretar la nulidad. Sin embargo, como una de las peticiones subsidiarias sí es de competencia del Tribunal, éste decidió inhibe para fallar con respecto a las peticiones primera, segunda, tercera, cuarta, quinta y la primera subsidiaria. Se pronunció, en cambio, en tomo a la subsidiaria por enriquecimiento sin causa, formulada porque el Fondo se benefició de los servicios de la empresa actora y no
pagó la contraprestación convenida. Al respecto el a - quo consideró probada la caducidad de la acción en razón a que la última factura se presentó en julio de 1985 y la demanda se formuló el 2 de diciembre de 1987, es decir, dos años y medio después generador del incumplimiento cuando se hallaba vencido el término para ejercer la acción. Anota el Tribunal que la actio in rem verso por ser de naturaleza residual no procedería en este caso, pues por tratarse de conflictos derivados de incumplimiento de un contrato "la acción prevalente ha debido ser la contractual. Que en todo caso también había caducado". Por último condenó en costas, dado que el ente oficial estuvo representado por un abogado externo. 5o. Razones de la apelación La parte actora recurrió en apelación al considerar que el juzgador de primera instancia se equivocó al no darle a la comunicación demanda, la calidad de acto administrativo acusable y anulable, "en la medida en que con él se pretende desconocer, embozar u olvidar o archivar el derecho de un administrado a la justa compensación economice por unos servicios efectivamente prestados a requerimiento de la administración". "Sostiene además que el yerro del Tribunal se originó también "en una parcial apreciación del dictamen a despecho de su interpretación integra e indivisible y en la falta de apreciación de la prueba documental". Con relación a la caducidad de la acción fundamentada en el enriquecimiento sin causa afirma el recurrente que el error del Tribunal al considerar que la acción adecuada era la relativa a contratos le permitió declarar tal caducidad. No
obstante, como la acción correspondiente es la de reparación directa, estima el recurrente que "lejos de operar el fenómeno de la caducidad, la demanda se presentó en tiempo y con el lleno del total de los requisitos que la ley exige". Afirma el apelante que si bien el contrato finalizó el 11 de mayo, de 1985, el Fondo continuó solicitando sus servicios, que la actora prestó "impelida por los requerimientos de la administración y por la propia y evidente necesidad de ésta en recuperar y traer a territorio colombiano un valioso patrimonio artístico, bajo el convencimiento de la pronta celebración de un nuevo contrato, o de la renovación del anterior". Manifiesta además el recurrente que hay suficiente evidencia probatoria sobre los servicios prestados por la firma demandante con posterioridad al contrato, lo cual fue ignorado por el Tribunal. De otra parte, aduce que la sociedad actora "concilió con razón la esperanza de la extensión del contrato, alentada por las actitudes descritas de la administración..." y sólo tuvo certeza jurídica de que no se le pagaría a partir del 5 de junio de 1987, fecha de la comunicación acusada, y desde la cual considera que empieza a contarse el término para el ejercicio de la acción de reparación directa. Con fundamento en decisión de la Sala contenida en sentencia de 10 de septiembre de 1992 de la cual fue ponente el señor Consejero Doctor Julio César Uribe Acosta y considerando que en el caso examinado se estructura la figura de enriquecimiento sin causa, concluye con una solicitud para que se revoque la sentencia apelada y en su lugar se acceda a lo pedido en la demanda.
En la oportunidad para alegar de conclusión, el apoderado del Fondo Rotatorio solicitó la confirmación del fallo censurado. Considera el ente oficial que sí la actora encontraba un incumplimiento en las prestaciones que a él le correspondían ha debido promover directamente la acción de controversias contractuales; y si encontraba un enriquecimiento injusto debió acudir a la acción de reparación directa, sin necesidad de provocar la expedición de actos administrativos. Con referencia al recurso de apelación contra la sentencia, afirma que no se han aportado elementos de juicio para controvertir los argumentos del fallo. Es así, como insiste en la existencia de actos administrativos, con olvido de que si éstos existieron por su propia naturaleza contractual eran impugnables a través de controversias contractuales. Respecto de la justificación que da el apelante por la presentación extemporánea de la demanda, basado en que sólo hasta el 5 de junio de 1987 tuvo certeza jurídica de que no se le pagaría la suma reclamada, considera el apoderado del Fondo que de aceptarse tal argumentación, se echaría "por tierra el principio de la prelusión en punto de las acciones contencioso administrativas, pues bastaría que durante el término correspondiente... el particular formulara una improcedente solicitud de pago a la administración, para que su respuesta - obviamente negativa - tuviera la virtualidad de interrumpir dicho lapso". La parte actora también alegó de conclusión con reiteración de los argumentos expresados al sustentar el recurso y respaldada además en los artículos 83 y 90 de la Carta Política,
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Sea lo primero advertir que la demanda se refiere al desarrollo del contrato de prestación de servicios celebrado entre el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores y la firma Embalajes Atlas Ltda., contrato administrativo en el cual, se consagró la cláusula de caducidad. Corresponde entonces en tales condiciones el conocimiento del caso bajo estudio a esta jurisdicción.
Para esta Sala el fallo recurrido deberá revocarse por cuanto en el caso examinado se presenta una inepta demanda que da lugar a una decisión inhibitorio. En efecto: En primer término se demanda la nulidad de nota No. 001847 del 5 de junio de 1987 firmada por la Directora del Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, como si se tratase de un acto administrativo. Al respecto estima la Sala que dicha nota no alcanza tal carácter, pues lo cierto es que en sí misma no contiene una expresión del querer o voluntad de la administración, sino que apenas se limita a reiterarle al solicitante que las obligaciones contraídas por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores se habían cancelado. En momento alguno tal comunicación dio lugar a la creación, modificación o extinción de alguna relación jurídica, la que, de otra parte, mal podía darse si se atiende a que la capacidad ordenadora de la Directora del Fondo referido estaba limitada a $500.000 de acuerdo con la Resolución 138 de 23 de febrero de 1983 expedida por la misma entidad. De otra parte, cabe recordar que le es inherente al acto administrativo el que el mismo constituya una decisión dé carácter obligatorio para
los administrados, circunstancia que tampoco se presenta frente a la comunicación acusada. Con razón el a - quo determinó en la providencia apelada que la nota demanda a no constituía un acto administrativo y en tal sentido la Sala comparte su criterio. En segundo lugar se demandó la nulidad del acto ficto negativo en cuanto decide negativamente el recurso de apelación interpuesto ante el Ministerio de Relaciones Exteriores contra la comunicación demandada. Al respecto debe entenderse, como, lo hizo el Tribunal, que frente a la inexistencia del pretendido acto administrativo inicial, mal podría surgir el acto ficto negativo acusado en la demanda. Si el recurso se interpuso contra una comunicación que no alcanzaba a configurar un acto administrativo, la omisión en decidir sobre dicho recurso no puede constituir tampoco dicho tipo de acto, pues no sería el resultado de un recurso legalmente interpuesto. Debe observarse cómo la sociedad demandante al impugnar en apelación la comunicación acusada, lo hizo ante el Ministerio de Relaciones Exteriores y no ante la funcionaria qué había expedido la nota demandada, para que aquella decidiera previamente sobre la procedencia, oportunidad y legitimidad del recurso. No se atendieron las voces de los artículo 50 y 51 del C.C.A., cuando disponen que los recursos se interpondrán "ante el funcionario u órgano que profirió la decisión", que, se repite, es quien decide sobre 91 otorgamiento o concesión del recurso, según que haya sido interpuesto oportunamente, por persona legitimada para hacerlo y que en el acto impugnado sea susceptible de recurriese. Si tal recurso le fuera rechazado podrá el
interesado interponer el recurso de queja directamente ante el superior del funcionario que dictó el acto y le deniega el recurso. En las anteriores condiciones el Ministro de Relaciones Exteriores mal podía decidir respecto de un recurso que el funcionario competente no había concedido. En tercer lugar y en subsidio de las peticiones anteriores solicita la parte actora que se declare un enriquecimiento sin causa en favor del Fondo Rotatorio demandado y en perjuicio de la sociedad demandante, la cual no percibió contraprestación por los servicios posteriores a la terminación del contrato. Frente a esta solicitud del Tribunal consideró que a la fecha de presentación de la demanda, la acción ya se encontraba caducada, pues las facturas presentadas al Fondo por la accionante están fechadas la última en julio de 1985 y de esta época al 2 de diciembre, de 1987, cuando se presentó la demanda, había transcurrido un lapso superior a los dos años previstos para ejercitar la acción de reparación directa, por el artículo 136 del C.C.A. Tal apreciación igualmente la comparte la Sala. No obstante, lo anterior, para la Sala resulta claro que la parte actora ejercitó simultánea e indebidamente acciones diferentes que no permiten manejarlas dentro del mismo proceso. En efecto, utilizó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 85 del C.C.A., y subsidiariamente de las principales, pretende que se declaré un enriquecimiento sin causa, reclamable por la vía del artículo 86 del mismo código. Pero adicionalmente acude el demandante a la acción contractual consagrada en el artículo 87 del ordenamiento citado, cuando la tercera petición de la demanda
solicita el reconocimiento de las sumas de dinero "por servicios prestados a dicha entidad derivados del Contrato No. 19 / 84...”. De lo anterior concluye la Sala que la demanda en este caso es inepta, por cuanto la parte actora acumuló acciones que no son acumulables: la de nulidad con restablecimiento del derecho (art. 85), la de controversias contractuales (art. 87) y la de reparación directa (art. 86), por enriquecimiento sin causa, respecto de la cual cabe recordar que dado su carácter subsidiario, la misma no puede ejercitarse si se dispone de otra, como acontece en el sub - júdice. Tal pluralidad de acciones y pretensiones le impiden al juzgador decidir en forma precisa y concreta sobre los múltiples concreta sobre los múltiples pedimentos formulados por la sociedad actora, circunstancia que impone una decisión inhibitorio, previa revocatoria de la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA: PRIMERO. REVOCASE la sentencia apelada esto es, la de 30 de julio de 1992, proferida por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. SEGUNDO. Declárase inhibido Para dictar sentencia de mérito.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha veintinueve (29) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993).
