CE-SEC3-EXP1993-N8282

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA / INTERVENCIÓN PROCESAL / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO / MINISTERIO DE HACIENDA / PODER DEL JUEZ / DEBERES DEL JUEZ / DEMANDA / INEPTITUD DE LA DEMANDA / FALLO INHIBITORIO POR INEPTITUD DE LA DEMANDA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO /

ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEBERES DEL JUEZ La Sala se encuentra frente a un caso curioso, en donde la apoderada de la parte actora reiteradamente quiso manejar el asunto bajo la óptica de la acción de nulidad con restablecimiento (articulo 85 C.C.A.) cuando, en verdad, las circunstancias fácticas imponían su conducción bajo el ejercicio de la acción de reparación directa (artículo 86 C.C.A.). Son múltiples las intervenciones procesales de la parte actora, comenzando desde la demanda inicial, siguiendo con la modificación, corrección o aclaración de esta, pasando por la alegación final de primera instancia hasta concluir en el alegato final durante la consulta, donde hace disquisiciones relacionadas con un supuesto acto administrativo ficto o presunto, dado que ella reclamó ante el Ministerio de Hacienda Dirección General de Aduanas para que cumpliera el fallo de la justicia Penal Aduanera sin

que hubiere obtenido respuesta alguna a dicha petición. Entiende, equivocadamente, por supuesto, que al no contestársele tal pedimento operó el silencio administrativo negativo, por lo que su primera pretensión la hace consistir en la nulidad del acto ficto que entiende cobró realidad y, consecuencialmente entrelaza los posteriores pedimentos, se repite, todo bajo la orientación de la acción de nulidad con restablecimiento, tipificado en el artículo 85 del C.C.A (…) Desde el Decreto 01 de 1984 en su artículo 86, modificado por el artículo 16 del Decreto 2304 de 1989, se hizo claridad en que si la responsabilidad se funda en un hecho, una omisión, una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, la acción correspondiente es la llamada de reparación directa, cuyo término legal para impetrarla según el artículo 136 del C.C.A. es de dos años contados desde la ocurrencia del hecho o desde cuando tuvo ocasión la omisión, la operación administrativa o la ocupación temporal. Por el contrario, la acción de nulidad y restablecimiento consagrada por el artículo 85 del C.C.A., parte del supuesto de un acto administrativo cuya nulidad es el objetivo principal de la acción y sin la cual no podrá abrirse paso las demás pretensiones consecuenciales, tales como el restablecimiento del derecho en especie, o la reparación del daño por equivalente. El término de caducidad fue fijado por el propio artículo 136 ibídem en 4 meses, contados desde la notificación del referido acto administrativo (…) De la simple lectura de los artículos 85 y 86 del

C.C.A. se deduce claramente que una y otra categoría de acciones obedecen a distinta filosofía, tienen diferente objeto jurídico, dispar término de caducidad para su ejercicio y, en fin, perfiles bien caracterizados que las hacen distintas entre si (…) Por lo anterior, cuando el demandante se equivoca en la escogencia de la acción impide que el Juzgador pueda entrar a resolver de mérito la controversia planteada, dado que dentro de la autonomía propia del actor fue su voluntad plantear equivocadamente el debate, sin que le sea permitido al juzgador, aún por mucho esfuerzo interpretativo que haga de la demanda sustituir íntegramente ese querer del demandante. Una cosa son los poderesdeberes que le asisten al Juez para desentrañar el alcance de frases oscuras y llenar ciertos vacíos en que pudo incurrir cualquiera de las partes en litigio, pero cosa bien distinta es la de reemplazarla o sustituirla íntegramente, como equivocadamente lo hizo el a - quo en el sub lite, arrogándose, por consiguiente, poderes que no le ha asignado la Ley, pues, la demanda como acto introductorio necesita actuación de parte y no puede ser reemplazada o suplida por el Juzgador. La demanda en el caso que ocupa a la Sala es inepta y por lo mismo impide pronunciamiento de fondo, por lo que deberá de revocarse íntegramente la sentencia consultada y en su lugar proferir la inhibitorio por la ineptitud de la demanda al haberse impetrado una acción totalmente equivocada.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: DANIEL SUAREZ HERNANDEZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 8282

Actor: JORGE GUALTEROS SOLANO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

(AUTO) Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta de la sentencia de fecha 27 de enero de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander en la cual dispuso: "Primero: DECLARASE administrativamente responsable a la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Aduanas , de los daños y perjuicios ocasionados a JORGE GUALTEROS SOLANO a raiz del decomiso de 500 kilos de Cromo Curtícrom realizado por las autoridades de la Aduana Nacional el dia 20 de mayo de 1988 en el Retén Los Curos sobre la vía Bucaramanga Bogotá. "Segundo: Condenase a la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público Dirección General de Aduanas, a pagar al señor Jorge Gualteros Solano la suma de OCHOCIENTOS SETENTA Y UN MIL QUINIENTOS PESOS ($871.500.00) por concepto de perjuicios materiales.

"Tercero: Deniéganse las restantes peticiones de la demanda. "Cuarto: La Nación deberá dar cumplimiento a este fallo dentro de los términos indicados en el Art. 176 y 177 del C.C.A.". (folios 211 y 212).

I - ANTECEDENTES PROCESALES: 1o. La demanda. - MARGOTH CORTES SILVA, obrando en nombre propio y en representación de Jorge Gualteros Solano, en escrito presentado el 16 de abril de 1991, por intermedio de apoderado debidamente constituido interpusieron demanda contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: "1o. Que es nula la decisión tomada por la Dirección General de Aduanas Administración de Aduanas de Bucaramanga Jefatura de Enajenaciones respecto de negar el valor de las mercancías o en nuestro caso los 500 Kilos de cromocurticron decomisados por la administración de aduanas de Bucaramanga y rematados por esta entidad a un precio irrisorio a pesar de tener en su presencia la determinación del Juzgado Segundo del Distrito Penal Aduanero de Bucaramanga que dispuso la Cesación de procedimiento de Jorge Gualteros Solano. "2o Que como consecuencia de la declaración anterior y a titulo de restablecimiento del derecho se disponga el reconocimiento y pago en favor de mi patrocinado de los 500 kilos de cromocurticron a un precio de $854.00 cada kilo o del valor que se llegaré a demostrar en la etapa probatoria. "3o. Se condene igualmente a las entidades demandadas al reconocimiento y

pago de 1000 gramos de oro por los perjuicios morales sufridos por el señor GUALTEROS SOLANO por la conducta asumida por agentes de la Institución Aduanera al incautar químicos que no eran de contrabando y que habían sido adquiridos en la ciudad de Bogotá de forma legítima. "4o. Se tenga como negación del derecho la falta de respuesta a la solicitud de fecha 22 de octubre de 1990 efectuada al Fondo Rotatorio de Aduanas Subdirección Fondo Rotatorio de Aduanas mediante la cual se solicitaba: a) el valor de los 500 kilos de cromocurticrom a $854.00 cada kilo o su precio actual más los intereses corrientes del guarismo anterior hasta su pago correspondiente y b) el pago de 1000 gramos oro Por los perjuicios que sufriere mi patrocinado". (folio 47). 2o. Fundamentos de Hecho: El Tribunal los sintetiza de la siguiente manera: "El 22 de mayo de 1988 en el retén de Los Curos, en el trayecto Cúcuta Bogotá, la División General de Aduanas del Resguardo Nacional de Rentas, incautó al señor Jorge Gualteros Solano mercancía consistente en 500 kilos de Cromocurticrom, por presunción de contrabando". Que el demandante fue vinculado por este hecho a un proceso penal aduanero ante el Juzgado Segundo de Distrito Penal Aduanero de esa ciudad. La mercancía fue vendida en el transcurso de la investigación Por el Fondo Rotatorio de Aduanas por venta directa el 14 de febrero de 1989, por la suma de $350.000 valor inferior a lo que realmente valían los 500 kilos del producto a

razón de $854.00 cada kilo. El Juzgado que conoció del asunto mediante providencia de 9 de agosto de 1990 ..."ordenó la cesación de todo procedimiento contra el implicado Gualteros Solano". "Con las equivocadas actuaciones de las autoridades Aduaneras, se causó a los demandantes los perjuicios materiales y morales cuya indemnización se reclama" 3o. Actuación Procesal: La demanda anterior fue presentada oportunamente y contestada, oponiéndose a las pretensiones y proponiendo como excepciones, la caducidad de la acción a partir de la decisión del Juzgador Segundo y declarando la cesación de procedimiento; Se calificó como inepta la demanda por no definir qué entidad es la responsable de los perjuicios causados. 4o. La sentencia consultada: Para llegar a las determinaciones contenidas en la sentencia consultada el Tribunal, en primer término se ocupa de las excepciones propuestas por la demandada, para concluir que ninguno de los medios de defensa expresamente aducidos pueden prosperar. En efecto, razona que el término para impetrar la demanda no puede contabilizarse desde el momento mismo de la incautación de las mercancías, sino desde la ejecutoria de la decisión tomada por la justicia penal aduanera que cesó todo procedimiento contra Jorge Gualteros Solano y ordenó la restitución de los bienes decomisados. Niega, pues que se hubiere consolidado el fenómeno de caducidad de la acción. En cuanto respecta a la indebida escogencia de la acción judicial por parte del demandante, quien expresamente dijo instaurar "la acción de nulidad y restablecimiento del derecho", sin que el Tribunal hubiere hecho observación alguna sobre tal

irregularidad, dado que en verdad debió impetrarse la acción de reparación directa, el Tribunal hace esfuerzos interpretativos hasta el punto de sustituir la acción de nulidad con restablecimiento por la acción de reparación directa, pues, en su sentir una y otra se tramitan por el mismo procedimiento y, adicionalmente por cuanto no se vislumbra violación del derecho de defensa de las partes. Con respecto a los dos medios exceptivos que se vienen refiriendo, el a - quo concluye de la siguiente manera: "Partiendo de estas premisas podemos entonces señalar que no prospera la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada, porque el término para presentar la demanda debe computarse desde la fecha de la ejecutoria de la providencia del Juzgado Segundo de Distrito Penal Aduanero que declaró la cesación de todo procedimiento contra el proceso JORGE GUALTEROS SOLANO, hecho que tuvo ocurrencia el 17 de agosto de 1991. Como la acción de reparación directa caduca en dos (2) años contados a partir de la ocurrencia del hecho, es claro que la demanda fue presentada oportunamente. "Tampoco le asiste razón a la parte demandada al formular la excepción de inepta demanda por no haber identificado la parte demandada, pues a folio 56, tuvo ocasión de corregir el libelo y allí se consigna expresamente que la entidad demandada es la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público Administración de la Aduana de Bucaramanga, habiéndose notificado legalmente el auto admisorio y corrido traslado de la demanda, para establecer la relación jurídico procesal (fols - 63 a 67). De conformidad con lo dispuesto en

el artículo 150 del C.C.A., en los asuntos del orden nacional que se tramiten en el Tribunal, la notificación a los representantes legales debe hacerse por conducto del correspondiente funcionario de mayor categoría de la entidad demandada que desempeñe funciones a nivel seccional, procedimiento que se agotó en la forma indicada según constancia que obran a los folios citados". (folios 204 y 205). En cuanto respecta al tema de la responsabilidad el a - quo encuentra probados los elementos estructurales de la misma, bien conocidos jurisprudencialmente, para desembocar en la condena pretendida por el actor, como consecuencia de perjuicios materiales, a la vez que deniega las restantes súplicas, entre las que se encuentra la petición de indemnizar por supuestos perjuicios morales. 5o. Actuación durante la Consulta: - Rituado el grado jurisdiccional de consulta, durante el mismo, las partes y el señor Procurador como Delegado ante esta Corporación, presentaron sus alegaciones finales visibles a folios 223 a 243 del expediente, reiterando, en lo fundamental sus apreciaciones conocidas desde la primera instancia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Primera: La Sala se encuentra frente a un caso curioso, en donde la apoderada de la parte actora reiteradamente quiso manejar el asunto bajo la óptica de la acción de nulidad con restablecimiento (articulo 85 C.C.A.) cuando, en verdad, las circunstancias fácticas imponían su conducción bajo el ejercicio de la acción de reparación directa (artículo 86 C.C.A.).

Son múltiples las intervenciones procesales de la parte actora, comenzando desde la demanda inicial, siguiendo con la modificación, corrección o aclaración

de esta, pasando por la alegación final de primera instancia hasta concluir en el alegato final durante la consulta, donde hace disquisiciones relacionadas con un supuesto acto administrativo ficto o presunto, dado que ella reclamó ante el Ministerio de Hacienda Dirección General de Aduanas para que cumpliera el fallo de la justicia Penal Aduanera sin que hubiere obtenido respuesta alguna a dicha petición. Entiende, equivocadamente, por supuesto, que al no contestársele tal pedimento operó el silencio administrativo negativo, por lo que su primera pretensión la hace consistir en la nulidad del acto ficto que entiende cobró realidad y, consecuencialmente entrelaza los posteriores pedimentos, se repite, todo bajo la orientación de la acción de nulidad con restablecimiento, tipificado en el artículo 85 del C.C.A.

Segundo: Desde el Decreto 01 de 1984 en su artículo 86, modificado por el artículo 16 del Decreto 2304 de 1989, se hizo claridad en que si la responsabilidadse funda en un hecho, una omisión, una operación administrativa o en la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, la acción correspondiente es la llamada de reparación directa, cuyo término legal para impetrarla según el artículo 136 del C.C.A. es de dos años contados desde la ocurrencia del hecho o desde cuando tuvo ocasión la omisión, la operación administrativa o la ocupación temporal. Por el contrario, la acción de nulidad y restablecimiento consagrada por el artículo 85 del C.C.A., parte del supuesto de un acto administrativo cuya nulidad es el objetivo principal de la acción y sin la cual no podrá abrirse paso las demás pretensiones

consecuenciales, tales como el restablecimiento del derecho en especie, o la reparación del daño por equivalente. El término de caducidad fue fijado por el propio artículo 136 ibídem en 4 meses, contados desde la notificación del referido acto administrativo. Tercera. - De la simple lectura de los artículos 85 y 86 del C.C.A. se deduce claramente que una y otra categoría de acciones obedecen a distinta filosofía, tienen diferente objeto jurídico, dispar término de caducidad para su ejercicio y, en fin, perfiles bien caracterizados que las hacen distintas entre si. Por lo anterior, cuando el demandante se equivoca en la escogencia de la acción impide que el Juzgador pueda entrar a resolver de mérito la controversia planteada, dado que dentro de la autonomía propia del actor fue su voluntad plantear equivocadamente el debate, sin que le sea permitido al juzgador, aún por mucho esfuerzo interpretativo que haga de la demanda sustituir íntegramente ese querer del demandante. Una cosa son los poderes - deberes que le asisten al Juez para desentrañar el alcance de frases oscuras y llenar ciertos vacíos en que pudo incurrir cualquiera de las partes en litigio, pero cosa bien distinta es la de reemplazarla o sustituirla íntegramente, como equivocadamente lo hizo el a - quo en el sub lite, arrogándose, por consiguiente, poderes que no le ha asignado la Ley, pues, la demanda como acto introductorio necesita actuación de parte y no puede ser reemplazada o suplida por el Juzgador. La demanda en el caso que ocupa a la Sala es inepta y por lo mismo

impide pronunciamiento de fondo, por lo que deberá de revocarse íntegramente la sentencia consultada y en su lugar proferir la inhibitorio por la ineptitud de la demanda al haberse impetrado una acción totalmente equivocada. Por lo expuesto, la Sección Tercera del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: REVOCASE la sentencia consultada, esto es la de 27 de enero de 1993 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: Declárase la inhibición para proferir decisión de mérito, por indebido ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento.

Cópiese, notifíquese y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha, diecisiete (1 7) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993).

JUAN MONTES HERNÁNDEZ CARLOS BETANCUR JARAMILLO

PRESIDENTE DE LA SALA

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

RUTH STELLA CORREA PALACIO

SECRETARIA