CE-SEC3-EXP1993-N8662

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA / PRINCIPIO DE IGUALDAD / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / PRINCIPIO DE LA

BUENA FE / NORMA POSTERIOR / DESISTIMIENTO - Inexistencia / FONDO ROTATORIO DE ADUANAS Las acciones judiciales ejercidas por los particulares con el objeto de tutelar sus derechos frente al Fondo Rotatorio de Aduanas, ajustándose para ello a las prescripciones legales pertinentes, normalmente las del C.C.A., como es el caso, no pueden terminarse de modo anormal a través de exigencias y mecanismos posteriores, sorpresivos y casi ocultos detrás de unas disposiciones que ninguna relación guardan con dicha tutela judicial, prescribiendo una curiosa medida equivalente a una caducidad de la acción y de terminación anticipada del proceso. Al principio de la buena fe, ni a su finalidad, el de que un particular que ha iniciado una acción contenciosa, ajustado, en principio, a las reglas procesales existentes al momento de ejercerla, repentinamente se vea abocado al abrupto fracaso de su pretensión porque, en el camino aparecieron reglas exigiendo presupuestos hasta entonces inexistentes, para la continuación normal del proceso. Quien ejerce la acción, derecho subjetivo público cuya titularidad la tiene toda persona sin distingos, adquiere el derecho a obtener una sentencia como culminación normal del proceso, y a desistir voluntariamente de la misma, salvo circunstancias excepcionales previamente establecidas. Pero si presentada la demanda e iniciado el proceso, una norma posterior, a hurtadillas, le introduce variaciones a las reglas de juego, con exigencias que se han de cumplir en términos

angustiosos y fatales, so pena de entender su conducta como la voluntad de desistir de la acción, no hay duda de que se lesiona indebidamente su derecho. Transgrede también el mandato constitucional del debido proceso (artículo 29), el principio de igualdad (artículo 13), la obligación que tienen las autoridades de proteger los bienes y derechos de las personas (artículo 2o.), y la finalidad de justicia que debe nutrir la totalidad del ordenamiento (preámbulo constitucional). Por todo lo dicho, es menester, con fundamento en el artículo 4o. de la Constitución Política, inaplicar, en el caso concreto, el parágrafo del artículo 107 de la ley 6a. de 1992.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

Radicación número: 8662

Actor: JORGE HELI VANEGAS G.

Demandado: FONDO ROTATORIO DE ADUANAS Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de mayo 13 de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el cual se decidió, "Declarar terminado el proceso por desistimiento." ANTECEDENTES El señor JORGE HELI VANEGAS GIRALDO en ejercicio de acción de reparación directa presentó demanda contra el FONDO ROTATORIO DE ADUANAS para obtener, de conformidad con las providencias de abril 9 y julio 30

de 1985 proferidas por el Juez 3o. Superior y el Tribunal Superior de Aduanas, respectivamente, ".... la entrega del vehículo o el pago de su valor, junto con los perjuicios causados por la no entrega oportuna del vehículo." Durante el término de traslado para alegar el demandado solicita, que con fundamento en los artículos 135 - 139 del C.C.A., se de aplicación al art. 107 de la ley 6a. de 1992. El Tribunal para tomar decisión, que examinó la solicitud antedicha, y que es objeto del recurso de apelación, estimó: "Por auto de fecha marzo veintinueve (29) de mil novecientos noventa y tres (1993), se ordenó a la parte actora aportar al proceso copia de la reclamación por él presentada ante la entidad demandada en la forma como lo dispone el parágrafo del art. 107 de la ley 6a. de 1992. "El apoderado del actor presenta copia al carbón de la reclamación hecha ante la Administración de Aduanas del Distrito con fecha de radicación 19 de abril de 1993 (fl. 265 cuad. 1) "(...)" "No se puede tener en cuenta la reclamación hecha por la parte actora ante la oficina de Aduanas de ésta ciudad, porque la reclamación a que se refiere el parágrafo dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de dicha ley, es decir en los meses de julio, agosto y septiembre de 1992, como se puede observar en el escrito que se trae al proceso éste fue presentado tan sólo el 19 de abril del cursante año, o sea siete meses después." (fl. 127 Cdno. 1).

"(...)" "Como quiera que el actor no probó el haber hecho la reclamación a que se refiere la ley, esto es, presentado el memorial dentro de los tres meses siguientes a partir de la vigencia de la ley; deberá aplicarse el parágrafo del artículo 107 de la ley 6a. de 1992 La inconformidad del actor se fundamentó: "Si bien es cierto, el Gobierno Nacional promulgó la Ley 6a. de 1992, junio 30 y en la que en su artículo 107 ordenó que dentro de los tres (3) meses siguientes a la vigencia de la presente Ley..." "(...)" "Por otra parte el artículo 58 de nuestra Constitución Nacional consagra el derecho a la propiedad privada, es decir que el particular no puede ser privado de su propiedad por parte del Estado, ni de los particulares..." "(...)" "La providencia proferida por el Honorable Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca, constituye una violación al art. 58 de la Constitución Nacional, la cual debe observarse en orden extricto (sic). El apoderado de la entidad demandada se opuso al recurso reafirmando los argumentos planteados al solicitar la aplicación de la ley 6a. de 1992. Para resolver, SE CONSIDERA: El parágrafo del artículo 107 de la ley 6a. de 1992, que sirvió de fundamento para que el a - quo decidiese "declarar terminado el proceso por desistimiento", consagra: "Parágrafo. Dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley, las personas o entidades que tengan cualquier tipo de pretensión, derecho, reclamo, acción o participación frente al Fondo Rotatorio de Aduanas, derivados de acciones de aprehensión, decomiso, almacenamiento,

enajenación de mercancías, así como de las demás acciones derivadas del ejercicio de las funciones de su competencia, deberán presentar personalmente ante el jefe de la Oficina Regional de Aduanas respectiva, memorial escrito en el que conste el valor de la pretensión, derecho, reclamación o participación así como la cuantía de las indemnizaciones y demás valores a que tengan derecho, indicando los fundamentos de hecho y de derecho de las mismas. "Durante el lapso señalado en el inciso anterior, se entienden suspendidos los procesos y acciones de cualquier naturaleza que se hayan instaurado contra el Fondo Rotatorio de Aduanas, y no se podrán instaurar nuevos procesos. "Las pretensiones derechos, reclamos, acciones o participaciones que no se presentar en la forma prevista en este artículo, se entenderán caducados, desistidos o prescritos, según el caso, y sobre los mismos no se podrá proseguir o iniciar proceso alguno". A juicio de la Sala, el texto legal que se acaba de transcribir contraría ostensiblemente algunos preceptos de la Constitución Política, circunstancia que la determina a actuar en consecuencia, como se verá más adelante.

En efecto: a) La ley 06 de junio 30 de 1992 esencialmente contiene normas en materia tributario; así lo dijo en su epígrafe: "Por la cual se expiden normas en materia tributario, se otorgan facultades para en títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones"; así se deduce de su contenido: "Título I. - IMPUESTOS Y CONTRIBUCIONES; el cual está dividido en cinco capítulos: impuestos sobre la

renta y complementarios; contribuciones especiales e inversión forzosa; impuesto sobre las ventas; impuesto de timbre; otros impuestos, contribuciones y derechos. TITULO II. - ESTATUTO ANTIEVASION Y PROCEDIMIENTO DE COBRO; dividido en seis capítulos: sanciones e investigación; sanciones y presunciones; determinación y discusión de impuestos; otras normas de control; procedimiento administrativo de cobro; modificaciones en la administración aduanera (en este capítulo está inserta la norma comentada); TITULO III. - OTRAS DISPOSICIONES; este título - carece de división en capítulos, pero sus 30 artículos se refieren, casi en su totalidad, a materias tributarios; así lo indica, en fin la circunstancia de que sus disposiciones, en altísima proporción modifiquen, adicionen o deroguen el estatuto tributario. (Decreto 624 de 1989). Esta simple relación muestra a las claras que el contenido del parágrafo del artículo 107, que señala exigencias especiales para evitar la caducidad, el desistimiento o la prescripción de las pretensiones o de los derechos cuya tutela judicial ha sido solicitada, nada tiene que ver con la materia propia de la ley, por más extensiva que fuese la interpretación que a ella se diese. Nada tiene que ver lo uno con lo otro; ni por el aspecto tributario, ni por el tema atinente a la eliminación del Fondo Rotatorio de Aduanas (primera parte del artículo 107), ni por la asunción de sus funciones por la Dirección de Aduanas Nacionales (inciso 2' del mismo artículo). Atenta, pues, la inclusión de esta norma contra el imperativo constitucional del

artículo 158, según el cual: "Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas." A propósito de este tema, se ha establecido por la Corte Constitucional: "La exigencia constitucional se inspira en el propósito de racionalizar y tecnificar el proceso normativo tanto en su fase de discusión como de elaboración de su producto final. El principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de su destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza la seguridad jurídica, entendida sustancialmente, reclama, pues la vigencia del anotado principio y la inclusión de distintas cautelas y métodos de depuración desde la etapa gestativa de los proyectos que luego se convertirán en leyes de la República. "La ausencia de control interno por parte de la respectiva célula legislativa, para evitar que un proyecto vulnere el principio de unidad de materia, no tiene como

consecuencia la subsanación del defecto derivado de su incumplimiento, el cual por recaer sobre la materia, tiene carácter sustancial y, por tanto, no es subsanable. Por la vía de la acción de inconstitucionalidad, la vulneración del indicado principio puede ser un motivo para declarar la inexequibilidad de la ley. "La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proporciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley." (sentencia C - 025 de febrero 4 de 1993, M. P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) b). - De otra partes el artículo 84 constitucional impone: "Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos licencias o requisitos adicionales para su ejercicio." De modo que las acciones judiciales ejercidas por los particulares con el objeto de tutelar sus derechos frente al Fondo Rotatorio de Aduanas, ajustándose para ello a las prescripciones legales pertinentes, normalmente las del C.C.A., como es el caso, no pueden terminarse de modo anormal a través de exigencias y mecanismos posteriores, sorpresivos y casi ocultos detrás de unas disposiciones que ninguna relación guardan con dicha tutela judicial, prescribiendo una curiosa

medida equivalente a una caducidad de la acción y de terminación anticipada del proceso. Si de actualizar la información sobre las obligaciones posibles o reales de la entidad extinguida se trataba, lo obvio, lo aconsejable, lo legal y lo justo era consultar sus archivos, compararlos con los libros radicadores de los Tribunales Administrativos y del Consejo de Estado…etc., sin someter a sujeciones indebidas a los administrados y, menos, hacerlos soportar consecuencias notoriamente gravosas causadas única y exclusivamente por la negligencia de la administración. c). - De la mano de los imperativos constitucionales transcritos, transita el principio de la buena fe (artículo 83), postulado universal que, en cuanto atañe al derecho público, pretende constituirse en elemento legitimador de las instituciones del Estado. Ningún favor hace a este principio, ni a su finalidad, el hecho de que un particular que ha iniciado una acción contenciosa, ajustado, en principio, a las reglas procesales existentes al momento de ejercerla, repentinamente se vea abocado al abrupto fracaso de su pretensión porque en el camino, aparecieron reglas exigiendo presupuestos hasta entonces inexistentes, para la continuación normal del proceso. d). - Tampoco hay compatibilidad de la exótica disposición legal con el artículo 229 Constitucional, o sea el derecho a la tutela judicial que es un derecho fundamental de las personas no incluido en el capítulo correspondiente (capítulo 1o del título 2º) por la positivización casuística de la Constitución; no hay duda, sin embargo, de su reconocimiento como tal en los pactos internacionales, por cuya virtud todas las personas, tienen garantizado el derecho de acceso a la

administración de justicia, derecho subjetivo que no se puede desconocer, arbitrariamente, por ningún acto del Estado, incluída la ley. Así, pues, quién ejerce la acción, derecho subjetivo público cuya titularidad la tiene toda persona sin distingos, adquiere el derecho a obtener una sentencia como culminación normal del proceso, y a desistir voluntariamente de la misma, salvo circunstancias excepcionales previamente establecidas. Pero si presentada la demanda e iniciado el proceso una norma posterior, a hurtadillas, le introduce variaciones a las reglas de juego, con exigencias que se han de cumplir en términos angustiosos y fatales, so pena de entender su conducta como la voluntad de desistir de la acción, no hay duda de que se lesiona indebidamente su derecho. e). - Transgrede también el mandato constitucional del debido proceso (artículo 29), el principio de igualdad (artículo 13), la obligación que tienen las autoridades de proteger los bienes y derechos de las personas (artículo 2o.), y la finalidad de justicia que debe nutrir la totalidad del ordenamiento (preámbulo constitucional). Por todo lo dicho, es menester, con fundamento en el artículo 4o. de la Constitución Política, inaplicar, en el caso concreto, el parágrafo del artículo 107 de la ley 6a. de 1992 para, de consiguiente, revocar la providencia apelada la cual queda despojada del fundamento jurídico. En mérito, de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA, administrando justicia

en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: Inaplicar en este caso el parágrafo del artículo 107 de la Ley 6a. de 1992 por ser contrario a la Constitución Política.

SEGUNDO: REVOCAR el auto apelado.

TERCERO: ORDENAR la continuación del proceso.

CUARTO: Reconócese a la Doctora SANDRA C. RODRIGUEZ ALMANZA como apoderada de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en el proceso de la referencia y en los términos del memorial poder visible al folio 283 del expediente.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha dos (2) de diciembre de mil novecientos noventa y tres (1993).

JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ Presidente de la Sala

CARLOS BETANCUR JARAMILLO JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

RUTH STELLA CORREA PALACIO

Secretaria