CE-SEC3-EXP1994-N7310

REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / SINIESTRO / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO POR RETARDO EN LA PRESTACIÓN / FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALLA EN EL SERVICIO POR OMISIÓN / DAÑO ESPECIAL / TEORÍA DEL DAÑO ESPECIAL / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / DEBER DE VIGILANCIA DEL ESTADO / AGENTE DE POLÍCIA / ATENTADO NARCOTERRORISTA / ATAQUE TERRORISTA / DELINCUENCIA / NEGACIÓN DE LA PRETENSIÓN DE LA DEMANDA / MEDIOS DE PRUEBA / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE RESPONSABILIDAD Para la Sala la providencia recurrida deberá ser confirmada, ya que lo decidido por el a-quo se ajusta en un todo a lo preceptuado en la Constitución Nacional, la ley, la doctrina y la jurisprudencia nacional, particularmente la que aplica el Consejo de Estado a procesos de esta naturaleza. El análisis global del material probatorio ilustra inequívocamente que el Tribunal apreció correctamente la situación fáctica. El siniestro de que tratan estas diligencias no puede atribuirse a la administración y, como consecuencia, tampoco cabe deducirle ningún tipo de responsabilidad patrimonial por los mimos (sic), ya que nada indica que hubiera irregularidad, ineficiencia, retardo u omisión en la prestación del mismo, ni siquiera calificaciones como daño especial ni como desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas. (…) [En el caso concreto] El Estado si había dispuesto de una vigilancia especial,

para contrarrestar cualquier acto que pudiera presentarse en los sitios con mayor afluencia de público como las iglesias, centros deportivos, grandes almacenes o centros comerciales, grandes espectáculos, bancos o entidades financieras; sin embargo, no se esperaba que el narcoterrorismo dirigiera su acción hacia pequeñas zonas residenciales o de comercio.(…) Como se ha dicho, a las autoridades públicas no puede exigírseles lo imposible, como adoptar medidas fuera de su alcance en cuanto a recursos económicos se refiere para repeler la acción de mentes desquiciadas y criminales; con las limitaciones que tiene la administración en países como el nuestro, no se puede pedir que para cada ciudadano o frente a cada bien que pudiera resultar vulnerado, se disponga de un agente policial o vigilancia especial con el objeto de contrarrestar los atentados de la delincuencia organizada, so pena de resultar comprometida la responsabilidad patrimonial del administración (…) Ante el auge que tuvo la actividad narcoterrorista, la Corporación se vio abocada a precisar que el Estado debe resarcir los daños causados a víctimas inocentes en los atentados ocasionados por los terroristas, a condición de que se encuentre debidamente probado que la acción criminal de que se trate estuvo directamente encaminada contra alguna de las más altas autoridades públicas, una sede castrense oficial o un centro de comunicaciones al servicio de la administración (…) En síntesis, el Tribunal acertó al negar las súplicas de la demanda y su decisión por estar ajustada a derecho debe prohijarse.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección

Tercera, sentencia del 11 de octubre de 1990, exp. 5737, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo; sentencia de 7 de diciembre de 1977, exp. 1534, C.P. Gustavo de Greiff Restrepo; sentencia de septiembre 23 de 1994, exp. 8577, C.P. Julio Cesar Uribe Acosta

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá, D.C. tres (3) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1994-N7310

Actor: SOCIEDAD MOSQUERA RENGIFO Y CIA S.C.S

Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL

• DAS Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Resuelve la Sala el recurso de apelación propuesto por la actora contra la sentencia proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 29 de noviembre de 1991, por medio de la cual denegó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES La demanda de que trata el sub-lite se formuló en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el art. 86 del C.C.A. y fue instaurada en oportunidad legal, el 5 de septiembre de 1990, con el fin de obtener que las entidades públicas fueran declaradas patrimonialmente responsables de los perjuicios tanto morales

como materiales ocasionados a la demandante por la falla o falta del servicio a su cargo a raíz de la destrucción del inmueble y la discoteca “La Manzana” que formaba parte de él, ubicados en la calle 5ª. No. 39-22, en la ciudad de Santiago de Cali, Departamento del Valle del Cauca, al explotar un carro bomba presumiblemente accionado por el denominado narcoterrorismo. Los fundamentos de hecho de las pretensiones está narrado a los fl. 31 a33 del C.1 y se reducen, en síntesis, a lo siguiente: “La Sociedad “MOSQUERA RENGIFO Y CIA S.C.S. fue constituida por Escritura Pública No. 5002, Notaría Décima de Cali, del 22 de diciembre de 1982, inscrita en la Cámara de Comercio de Cali bajo el No. 58227. “2.2. Por Escritura Pública No. 389 del 24 de febrero de 1986, Notaría Séptima de Cali, la señora ALBA LIGIA MOSQUERA RENGIFO obrando como Representante Legal de la Sociedad “MOSQUERA RENGIFO Y CIA S.C.S.” elevó a Escritura el acta No. 1 de la Junta de Socios donde se determinó que será la señora ALBA LIGIA MOSQUERA RENGIFO la socia gestora en tanto viva. “2.3. La sociedad “MOSQUERA RENGIFO Y CIA S.C.S” por medio de la Escritura Pública No. 3.247 del 11 de septiembre de 1985 de la Notaría Quinta de Cali adquirió el dominio y posesión sobre el inmueble ubicado en

la Calle 5ª # 39-22 de Cali, se trata de casa de 2 plantas, extensión superficiaria de 143.73 metros cuadrados. “2.4. El establecimiento: Discoteca La Manzana tenía su licencia de funcionamiento No. 65043, Placa No. 020402-32, Secretaría de Gobierno Municipal. “2.5. A fecha junio 19 de 1990, Oficio 488 dirigido al Banco de la República por el Director Seccional del DAS Valle del Cauca el jefe de Grupo Judicial, hacen constar que el inmueble de la Calle 5ª. No. 39-22 donde funciona el Grill La Manzana “fue afectado por explosión (sic) del 12 de mayo del año en curso de esta ciudad.”· “2.6. El Cuerpo de Bomberos de Cali hizo constar lo de la explosión y los daños causados. “2.7. El municipio de Cali otorgó Licencia de Demolición del inmueble de la Calle 5ª. No. 39-22 por cuanto la “construcción que amenaza ruina”. “2.8. Como es obvio el inmueble citado hubo que demolerlo a costa de la Sociedad MOSQUERA RENGIFO. “2.9. Como se informó ampliamente por la prensa hablada y escrita, así el Diario EL PAÍS del domingo 13 de mayo de 1990, año 41 No. 14.365, en la primera página trae incluso fotografía de los resultados de la explosión del carro bomba en Cali. “2.10. El mismo Diario EL PAÍS del 14 de mayo/90 año 41-No. 14.366 trae foto de los daños causados por el carro bomba en Cali, se trascribe

palabras del señor Secretario de Gobierno del Departamento del Valle del Cauca en cuanto a que a Cali llegarán más policías y que se incrementarán las medidas de seguridad. Se explica que se utilizó más de 100 kilos de dinamita en una camioneta Dodge Azul, Placa MC-0021. En la página B8 se detallan los daños. “2.11. El Diario EL CALEÑO de mayo 14/90, No. 4.259 dedica la primera página a la siete en detallar sobre las muertes y destrucciones causadas por el carro bomba que explotó en la Calle 5ª con 39. “2.12. El Diario OCCIDENTE de mayo 14/90, No. 10.235 dedica a informar sobre la explosión en la página primera y en la 2ª y 3ª, se transcribe informe del señor Director de Operaciones de la Policía en cuanto a que los atentados fueron preparados por el narcoterrorismo; se reseña la destrucción del Grill La Manzana. “2.13. El diario EL PAÍS de mayo 15/90, año 41-No. 14.367 trae en la primera página y en la 2, el que las medidas de seguridad fueron incrementadas en Cali. Igual en la primera página y en la 2 aparece reseña de las palabras del Senador y Candidato a la Presidencia de la República, Doctor RODRIGO LLOREDA CAICEDO en cuanto a que había manifestado al Gobierno “que había un camino para evitar que se produjera una guerra interminable en la que va a morir mucha gente inocente…” “2.14. El diario OCCIDENTE de julio 26/90, No. 10.308 en la página 8B trae

información acerca de los créditos para los damnificados. “2.15. Fotografías y una película que se adjunta evidencia la magnitud del daño por la explosión del 12 de mayo de 1990 en Cali, Calle 5ª con 39. “2.16. En los mismos periódicos mencionados aparece otros atentados en Bogotá y es un hecho notorio las continuas explosiones de carros bombas en el año de 1989 y 1990 en Colombia”. (fl. 31-33, C.1). Tramitada la actuación pertinente a la primera instancia, el a-quo procedió a dictar el fallo objeto de la alzada; opta por denegar las súplicas impetradas en el líbelo introductor del proceso, como se dejó anotado al inicio de este proveído. Según el criterio del fallador de primer grado, en el proceso no se encuentran reunidos los supuestos axiológicos indispensables para declarar la responsabilidad de la administración en los hechos; sobre el particular reflexiona de la manera siguiente: “No cree este Tribunal que en el caso a estudio se presenta la falla del servicio pues no se configuran los elementos anteriormente señalados, y no obra en el expediente prueba alguna de que la sociedad actora hubiera solicitado protección especial por haber sido amenazado con un atentado terrorista y que las autoridades no hubieren prestado esa protección. “Así las cosas el Estado debe procurar el bien común, el bienestar de la comunidad y para su efectividad debe cumplir las obligaciones que le señalan las constitución y las leyes. Pero estas obligaciones no pueden ser ilimitadas hasta el punto de exigirle una protección a los administrados con el fin de evitar hasta los más mínimos riesgos.

“Para que se configure la falla del servicio es necesario que éste no se haya prestado o que se haya prestado en forma inoportuna o ineficaz. “Al Estado, en cumplimiento de su primaria obligación de proteger a las personas en su vida, honra y bienes, no puede exigirle hasta lo imposible ni se le puede responsabilizar por todas las consecuencias de las violentas acciones de aquellas personas que buscan con su comportamiento causar un desmedro a la estabilidad del Estado. “Deducir responsabilidad del Estado siguiendo al pie de la letra el artículo 16 reformado por el artículo 90 de la nueva Constitución Política de Colombia, puede ser excesivo para éste; es entender en términos de obligaciones jurídicas un deber general de protección a las personas en su vida, honra y bienes. Ello se presta a extralimitaciones que, para evitarse exigen una imputabilidad más precisa, como puede ser la falla del servicio en na operación concreta; de otro modo el Estado sería responsable en todas las hipótesis, porque un ciudadano mata a otro, o injuria en la calle, o le causa daño a bienes. “Y es que el Estado no puede poner en cada establecimiento de comercio o para cada ciudadano una escolta o una vigilancia especial fuera de la que se hace normalmente en toda la ciudad y para todos sus habitantes.” (fl. 9899, C.1). Inconforme con la decisión y encontrándose en oportunidad legal, el procurador judicial de la parte actora interpuso y sustentó el recurso de apelación en escrito, visible a fl. 102 a 106 ibídem. Solicita revocar el fallo en cuestión y en

su lugar, despachar favorablemente el petitum formulado en el libelo introductorio del proceso. Con miras a lograr se acceda a su pedimento, relieva que la demanda solo fue respondida por el DAS sin controvertir los hechos ni el derecho invocado, que solamente se refiere a la imposibilidad de declarar la responsabilidad del Estado respecto de los daños causados por los llamados atentados terroristas y que a ese organismo no le compete adelantar funciones de policía preventiva sino básicamente de inteligencia. Dice en primer lugar, que los otros dos organismos de la fuerza pública ni siquiera contestaron la demanda y, en segundo lugar, que ninguna de las tres entidades alegó de conclusión. Para el recurrente el régimen de la falla o falta del servicio no puede manejarse con los mismos criterios de la jurisprudencia francesa, en donde tuvo su origen ya que la realidad colombiana es bien distinta, la situación de violencia que vive el país no puede enmarcarse para su análisis jurídico dentro de unos parámetros ajenos a nosotros, por ello en la demanda se cita la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado que inveteradamente ha venido sosteniendo que el Estado si debe responder por los atentados terroristas. La decisión acusada, concluye el recurrente: “Lo anterior contradice el criterio Colombiano de la falla del servicio, más cuando solo luego de la tragedia se decidió a aumentar el pie de fuerza de la Policía y de incrementar las medidas de seguridad según lo dijo el Señor Secretario de Gobierno Departamental (hecho 2.10 de la demanda). Somos todos los colombianos conocedores de la ola terrorista que llevó a casos como el mencionado, todo se sabía con ANTICIPACIÓN, por ello del

Director de Operaciones de la Policía (hecho 2.12 de la demanda), explicó que los atentados fueron preparados por el NARCOTERRORISMO, hubo una clara OMISIÓN conforme el artículo 16 de la anterior Constitución Nacional y el artículo 90 de la actual. “No hay por lo demás un análisis PROBATORIO, más cuando el acervo probatorio fue abundante y permite establecer que se sabía que hecho como el que motivó esta demanda iban a suceder; en los mimos ALEGATOS expresé l necesidad de analizar las numerosas pruebas, por ello nuevamente las relaciones, no obstante no fueron tenidas en cuenta al momento de fallar…” (fl. 106, C. 1). En el término de los alegatos de conclusión en esta segunda instancia, la parte actora y el Ministerio Público mantuvieron silencio; el DAS y la Nación Ministerio de Defensa hicieron llegar los agregados a los fl. 237 a 246 y 257 a 259 ibidem, en su orden. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para la Sala la providencia recurrida deberá ser confirmada, ya que lo decidido por el a-quo se ajusta en un todo a lo preceptuado en la Constitución Nacional, la ley, la doctrina y la jurisprudencia nacional, particularmente la que aplica el Consejo de Estado a procesos de esta naturaleza. El análisis global del material probatorio ilustra inequívocamente que el Tribunal apreció correctamente la situación fáctica. El siniestro de que tratan estas diligencias no puede atribuirse a la administración y, como consecuencia, tampoco cabe deducirle ningún tipo de responsabilidad patrimonial por los mimos, ya que

nada indica que hubiera irregularidad, ineficiencia, retardo u omisión en la prestación del mismo, ni siquiera calificaciones como daño especial ni como desequilibrio o rompimiento de las cargas públicas. Como es bien sabido, en el atentado terrorista de que tratan estas diligencias, perpetrado en la calle 5ª entre carreras 39 y 40 de la ciudad de Cali, Departamento del Valle del Cauca, consistente en el estallido de un carro bomba cargado con aproximadamente 100 kilos de dinamita, muchas personas inocentes perdieron la vida, vieron afectadas su integración corporal, o bien, tuvieron que soportar la desaparición de muchos de sus bienes, pues todo indica que no iba dirigido contra una persona determinada, no contra alto funcionario del Estado, ni contra instalaciones públicas, sino en forma indiscriminada ya pata desestabilizar el orden público. Hasta la fecha, en la ciudad de Cali no se había presentado acciones criminales de tal magnitud ni se esperaba que ocurrieran; nada indica que se hubieran presentado amenazas contra la parte actora o que la acción criminal se dirigiera contra el inmueble propiedad de aquella y por esa razón ni ella había pedido protección policiva especial ni se le estaba brindando de oficio. El Estado si había dispuesto de una vigilancia especial, para contrarrestar cualquier acto que pudiera presentarse en los sitios con mayor afluencia de público como las iglesias, centros deportivos, grandes almacenes o centros comerciales, grandes espectáculos, bancos o entidades financieras; sin embargo, no se esperaba que el narcoterrorismo dirigiera su acción hacia pequeñas zonas

residenciales o de comercio. Como se ha dicho, a las autoridades públicas no puede exigírseles lo imposible, como adoptar medidas fuera de su alcance en cuanto a recursos económicos se refiere para repeler la acción de mentes desquiciadas y criminales; con las limitaciones que tiene la administración en países como el nuestro, no se puede pedir que para cada ciudadano o frente a cada bien que pudiera resultar vulnerado, se disponga de un agente policial o vigilancia especial con el objeto de contrarrestar los atentados de la delincuencia organizada, so pena de resultar comprometida la responsabilidad patrimonial del administración. Como bien lo anota el agente del ministerio público en su vista de fondo de la primera instancia, el Consejo de Estado ha venido pronunciándose sobre la materia en la forma que se dejó anotada, como lo hizo en la sentencia del 11 de octubre de 1990 Exp. No. 5737, con Ponencia del Consejero Dr. Gustavo de Greiff Restrepo: “Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de este texto se fundamenta la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes, pues la determinación de la falla que se presenta en el cumplimiento de tal obligación depende en cada caso de la apreciación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo modo y lugar como se hubieren sucedido los hechos así como de los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio para

que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que “Nadie es obligado a lo imposible”. “Así lo ha reconocido en varias oportunidades esta Sala y al Efecto puede citarse la sentencia de 7 de diciembre de 1977 en donde se dijo: “Hay responsabilidad en los casos en que la falta o falla de la administración es el resultado de omisiones, actuaciones, extralimitaciones en los servicios que el Estado está en capacidad de prestar a los asociados, más no en los caos en que la falta tiene su causa en la imposibilidad absoluta por parte de los entes estatales de prestar un determinado servicio” (Exp. No. 1534, actor: Flota La Macarena. Anales. Segundo Semestre 1977. Pag. 605”). Ante el auge que tuvo la actividad narcoterrorista, la Corporación se vio abocada a precisar que el Estado debe resarcir los daños causados a víctimas inocentes en los atentados ocasionados por los terroristas, a condición de que se encuentre debidamente probado que la acción criminal de que se trate estuvo directamente encaminada contra alguna de las más altas autoridades públicas, una sede castrense oficial o un centro de comunicaciones al servicio de la administración; así lo dejó establecido es sentencia de septiembre 23 de 1994 (expediente No. 8577, actor: JUSTO VICENTE CUERVO LONDOÑO), en la que con ponencia del Consejero Dr. JULIO CESAR URIBE ACOSTA, expresó: “Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia

que el OBJETO DIRECTO de la agresión fue, UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, UN CENTRO DE COMUNICACIONES, al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos el daño causado. En la ley 104 de 1993, el legislador dotó al Estado colombiano de instrumentos orientados a asegurar la vigencia del Estado Social de Derecho, y a garantizar la plenitud de los derechos y libertades fundamentales, reconocidos en la Constitución de 1991. Por ello en su título II, y bajo el rubro “Atención a las víctimas de atentados terroristas”, se precisa, en su artículo 18, que son “VICTIMAS” “… aquellas personas que sufren directamente PERJUICIOS por razón de los atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos y las tomas guerrilleras que afecten en forma indiscriminada a la población”. Luego, en el artículo 19, pone en marcha los PRINCIPIOS DE SOLIDARIDAD SOCIAL y la perspectiva jurídica que informa la responsabilidad por DAÑO ESPECIAL, al disponer que las víctimas de actos terroristas “… recibirán asistencia humanitaria, entendiendo por tal la suya indispensable para atender requerimientos urgentes y necesarios para satisfacer los derechos constitucionales de dichas personas que HAYAN SIDO MENOSCABAS POR LA ACCIÓN TERRORISTA…” La filosofía jurídica que informa la anterior normatividad se alimenta de la que es esencia y vida en el artículo 90 de la

Constitución Nacional, que dispone que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades. En el caso subexamine el daño resulta antijurídico, porque un grupo de personas, o una solo de éstas, no tiene por qué soportar los daños que se generan con motivo de la defensa del orden Institucional, frente a las fuerzas de la subversión. El actuar de la administración, en estos casos, es LICITO, pero ello no la libera del deber jurídico de indemnizar los daños que cause con tal motivo.”. En síntesis, el Tribunal acertó al negar las súplicas de la demanda y su decisión por estar ajustada a derecho debe prohijarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia apelada, dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 29 de noviembre de 1991.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE. DEVUELVASE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN

DANIEL SUAREZ HERNANDEZ Presidente de la Sala

CARLOS BETANCUR JARAMILLO

JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ

JULIO CESAR URIBE ACOSTA

LOLA ELISA BENAVIDES LOPEZ

Secretaria