CE-SEC3-EXP1994-N7960

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CONCEPTO DE CONTRATO

DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CARACTERÍSTICAS DEL CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CONDICIONES DEL CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS / REGULACIÓN DEL CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS / PERTINENCIA DEL CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS / OBJETO DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN

DE SERVICIOS / NATURALEZA DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE

SERVICIOS / LÍMITES A LA CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE

PRESTACIÓN DE SERVICIOS / PLANTA DE PERSONAL DOCENTE /

CONTRATO DE TRABAJO DEL DOCENTE / VINCULACIÓN DEL DOCENTE /

FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

[P]or definición, el contrato de prestación de servicios se celebra con personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con el cumplimiento de funciones adscritas a la entidad pública contratante y "que no impliquen el ejercicio de funciones administrativas cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta". Pero esta exigencia, que tomada literalmente autorizaría sin limitaciones su celebración tan pronto se presentara escasez en el personal de planta de la persona pública, no puede interpretarse con semejante alcance, porque el contrato busca primordialmente la vinculación de personal especializado en forma excepcional y para suplir actividades o labores que no encajan en las administrativas ordinarias que desarrolla el ente, aunque tengan relación con ellas. Este es el alcance de la norma, la cual no permite que por su vía se cumplan por

los contratistas, como se dijo, funciones administrativas, ya que éstas, en principio, sólo están a cargo de los funcionarios o servidores públicos vinculados estatutaria o legalmente a la administración y, por excepción, laboralmente. Para despejar cualquier duda al respecto el inciso final del Art. 163 del Dec. 222, vigente a la sazón, al indicar qué se entiende por funciones administrativas para efectos de excluirlas del contrato aquí estudiado, afirma que son las similares "a las que están asignadas, en todo o en parte, a uno o varios empleos de planta de la entidad contratante". Con esta descripción, más que definición, se puede concluir que no pueden ser objeto de un contrato de prestación de servicios, entre otras, las funciones docentes ordinarias que están a cargo de una entidad pública. Corrobora lo anterior el Art. 164 del Dec. 222 cuando enuncia las distintas clases de contratos de prestación de servicios; enunciado en el que no sólo se observa cierta nota de especialidad, sino que se entiende un objeto un tanto diferente a los cometidos normales u ordinarios que cumple la autoridad administrativa. Por ese medio, en otras palabras, la administración busca asesoría o complemento para una actividad que le es propia. Por eso se entiende, también que a través de estos contratos la administración busca asistencia o asesoría de carácter técnico o científico.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTÍCULO 163 / DECRETO 222

DE 1983 - ARTÍCULO 164

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONTRATO DE

PRESTACIÓN DEL SERVICIO EDUCATIVO / CONTROVERSIAS DERIVADAS

DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / CONFLICTO EN EL

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / IMPROCEDENCIA DEL

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / DESNATURALIZACIÓN DEL

CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / DESVIACIÓN DE PODER /

CONFIGURACIÓN DE LA DESVIACIÓN DE PODER / CONTRATO DE

TRABAJO DEL DOCENTE / NOMBRAMIENTO DEL DOCENTE / PLANTA DE

PERSONAL DOCENTE / VINCULACIÓN DEL DOCENTE / RÉGIMEN LABORAL

DE DOCENTES / NULIDAD DEL CONTRATO / DECLARACIÓN OFICIOSA DE

LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO / RESPONSABILIDAD DEL

MUNICIPIO / DOCENTE / REINTEGRO DEL DOCENTE / IMPROCEDENCIA DEL REINTEGRO DEL DOCENTE El municipio de "El Contadero" ha venido celebrando una serie de contratos de prestación de servicios con el personal docente a su cargo. (…) La administración, para no someterse al régimen legal que gobierna la función pública, ha venido, cada vez con mayor frecuencia, apelando a subterfugios como el aquí evidenciado para aumentar en forma incontrolado el número de los servidores oficiales. Cuando la nómina no le permite vincular a su servicio, con el carácter de contratistas, a personas que de otra forma no podría utilizar. Al hacerlo no sólo desborda los marcos legales, sino que desconoce, como sucedió aquí, el régimen mínimo de garantías a que tendría derecho la persona si se hubiera designado por la vía legal apropiada. Así, como se observa en el caso concreto, se vincula, por una vía ilegal e inadecuada, a la docencia oficial a un personal sin prestaciones y sin siquiera la contraprestación de un salario mínimo. Además, por esta vía se

desconocen las garantías y derechos que la docencia reconoce a sus servidores, en especial los que otorga el escalafón oficial. Deja ver lo precedente que tales contratos son nulos, de ilegalidad manifiesta, no sólo porque conforman un conjunto generalizado de desviación de poder, sino porque no se ajustan a la ley del contrato de prestación de servicios. La desviación de poder surge manifiesta. Como la planta de personal no permite su vinculación, los contratos de prestación de servicios, ideados con otras finalidades y alcances, sirven de mampara o de respaldo para mostrar una aparente legalidad y para satisfacer, la mayoría de las veces, los apetitos clientelistas de su nominador. Y su nulidad es manifiesta frente a la regulación que trae el Dec. 222 de 1983 en sus arts. 163 y ss (…). En este orden de ideas, se recalca, que no puede suplirse la vinculación de los servidores públicos a los cuadros normales del servicio oficial por estos contratos de prestación de servicios, porque mientras los citados servidores tienen una serie de derechos contemplados en estatutos de personal (salarios y prestaciones) y tienen asignadas sus funciones también en forma reglamentaria, los contratistas en los contratos de prestación de servicios (que no podrán asimilarse a los de trabajo por mandato legal) sólo tendrán derecho a los emolumentos expresamente convenidos y no podrán en forma alguna gozar de prestaciones sociales. Se hacen las observaciones precedentes para poner de presente, en primer lugar, la nulidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con las señoras (…), por ser violatorios de los arts. 163 y ss del dec. 222 de 1983, vigente a la

sazón. En segundo, porque el tribunal se equivocó al resolver este asunto contractual como si fuera de nulidad y restablecimiento de un acto administrativo. En tercero, porque el a - quo hizo caso omiso del contrato de prestación de servicios y decretó un restablecimiento que en forma alguna podía derivarse de la nulidad contractual declarada. Obsérvese que la nulidad del contrato celebrado con la señora (…) en forma alguna puede implicar el reintegro de la demandante señora (…), al servicio oficial. En tal sentido, la sentencia apelada deberá confirmarse sólo parcialmente, aunque por razones diferentes; y revocarse en cuanto dispone el restablecimiento del derecho de la demandante, reintegrándola al servicio y ordenando el pago de salarios y prestaciones dejados de devengar, porque estas medidas no pueden ser consecuencia de la nulidad de un contrato ya vencido; el cual, en principio, no sólo no era prorrogable sino que terminó por plazo vencido. Además de lo dicho, en forma oficiosa se declarará la nulidad del contrato celebrado con la demandante, por permitirlo así el Dec. 222 en su Art. 78.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 - ARTÍCULO 78 / DECRETO 222

DE 1983 - ARTÍCULO 163 Y SS / DECRETO 2277 de 1979

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C., primero (1) de noviembre de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 7960

Actor: GLORIA DEL CARMEN MEJÍA HUERTAS

Demandado: MUNICIPIO DE EL CONTADERO

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 10 de septiembre de 1992 dictada por el tribunal administrativo de Nariño, mediante la cual se dispuso: "PRIMERO. - DECLARAR la nulidad del contrato de Prestación de Servicios sin número de primero (1o.) de enero de mil novecientos noventa y uno (1991), por medio del cual se vinculó como docente al servicio del Municipio de El Contadero (Nariño), en el cargo de profesora municipal de la Escuela Rural Mixta de San Francisco a ANA LUISA CHAMORRO UNIGARRO. "SEGUNDO. - DISPONER, como consecuencia de la nulidad que se declara, que el Municipio de El Contadero (Nariño), reintegre a la docente GLORIA DEL CARMEN MEJIA HUERTAS en el cargo de profesora de la Escuela Rural Mixta de San Francisco de ese Municipio. "TERCERO. - CONDENAR al Municipio de El Contadero (Nariño) a pagar a la demandante GLORIA DEL CARMEN MEJIA HUERTAS, los sueldos y prestaciones sociales dejados de devengar desde el 1o. de enero de 1991, hasta la fecha en que el reintegro se haga efectivo. "CUARTO. - DECLARAR que para todos los efectos legales, no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio de la docente GLORIA

DEL CARMEN MEJIA HUERTAS.

"QUINTO. - DENEGAR LAS DEMAS SUPLICAS DE LA DEMANDA.

En la demanda presentada por la señora Gloria del Carmen Mejía H. contra el municipio de El Contadero (Nariño) el 19 de abril de 1991 se pidió expresamente: "PRIMERA. - Que es nulo el oficio sin número calendario el día 30 de Enero de 1991, emanado del despacho de la Alcaldía Municipal de El Contadero (N), firmado por su Alcalde señor ORLANDO JAVIER PAZ DAVILA, y mediana, el cual se comunica la caducidad del contrato celebrado por GLORIA DEL CARMEN MEJIA HUERTAS con el mismo Municipio y hasta el 31 de Diciembre de 1990 dejando así la remoción del cargo de docente que tenía mi poderdante. "SEGUNDA. - Que es nulo el contrato administrativo de prestación de servicios suscrito entre el Municipio de El Contadero (N) y la señorita ANA LUISA CHAMORRO, para reemplazar a mi poderdante señora GLORIA DEL CARMEN MEJIA HUERTAS, en el cargo de profesora de la escuela rural mixta de San Francisco del precitado municipio, en posible comisión a la escuela de Ospina Pérez del mismo municipio. "TERCERA. - Consecuencialmente con lo anterior condenase al Municipio de El Contadero (N) a reintegrar a la señora GLORIA DEL CARMEN MEJIA HUERTAS, al cargo de profesora Municipal de la escuela rural Mixta del precitado Municipio y al pago de sueldos, primas, bonificaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde la comisión del acto arbitrario injusto, esto es desde el primero de enero de 1991 y hasta que el reintegro

se produzca. "CUARTA. - Condénase al Municipio de El Contadero (N), al pago de dos mil gramos oro o su equivalente en moneda colombiana, como perjuicios morales causados por la separación grave e injusta y que han afectado moralmente a mi mandante. "QUINTA. - Declárase que para efectos de prestaciones sociales no hubo solución de continuidad y además a que se dé cumplimiento a la sentencia dentro de los términos previstos en el Art. 174 del C.C.A." En el mismo escrito se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1) Que la señora GLORIA DEL CARMEN MEJIA H., fue nombrada, mediante dec. 028 del 2 de noviembre de 1979, como profesora de la escuela mixta del municipio de El Contadero. 2) Que luego se le hizo firmar un contrato de prestación de servicios por un año; el que fue caducado con efectos a partir del 31 de diciembre de 1990, según consta en el oficio de 30 de enero de 1991. 3) Que el Alcalde del citado municipio quiso trasladar a la señora Mejía H., a la escuela de la inspección de policía Ospina Pérez; y en su reemplazo designó a la señorita Ana Luisa Chamorro. 4) Que la señora Mejía Huertas es profesora escalafonada y tiene los derechos inherentes al escalafón docente. 5) Que mediante resolución 1846 de 7 de julio de 1988, se asimiló a la señora Mejía al grado sexto del estatuto, con las garantías correspondientes. 6) Que la señora Mejía, en razón de su carácter de trabajadora, tenía derecho a

percibir por lo menos el salario mínimo y no la ridícula suma de $33.000.00 Cumplido el trámite de la primera instancia, el a - quo decidió en la forma indicada atrás. Inconforme el municipio demandado interpuso apelación; recurso que le fue denegado inicialmente pero que logró producirse gracias al recurso de queja que desató esta misma Sala en proveído de mayo 18 de 1993 (a fls 105, s.s C No. 3). Durante la segunda instancia no intervinieron ni las partes ni el Ministerio Público. PARA RESOLVER, SE CONSIDERA: Tal como lo pidió la parte actora y lo reiteró esta Sala en el proveído que desató la queja y concedió la apelación, la acción aquí intentada es de carácter contractual, derivada de un contrato de prestación de servicios. A este respecto basta leer el petitum de la demanda (a fl. 2) y el siguiente aparte de aquel proveído, que a la letra dice: "En efecto, como bien lo expone el recurrente, la controversia es contractual, ya que el conflicto planteado tuvo su origen en el contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes; contrato administrativo por definición legal, que además contiene cláusulas exorbitantes de caducidad y terminación unilaterales (ver contrato a folios 10 y 11, cláusulas séptima y octava). Se hace la precisión precedente porque el tribunal no fue coherente cuando al iniciar la motivación de la sentencia recurrida habló de que la actora presentó demanda de restablecimiento del derecho de carácter laboral, y luego terminó en su resolutiva declarando nulo el contrato de prestación de servicios celebrado

entre la entidad demandada y la señora Ana Luisa Chamorro Unigarro. Se observa que el tribunal se desorientó en el análisis del problema de fondo, ya que manejó el asunto como si fuera una acción de restablecimiento de carácter laboral, derivada de un acto administrativo Ilegal, y olvidó que la controversia, tal como fue planteada y la definió esta misma Sala al acceder al recurso de queja, era de carácter contractual. Se hace esta precisión porque ni el manejo de las dos acciones puede ser idéntico ni son idénticas las consecuencias que se derivan de una y otra. En este orden de ideas, se observa: El municipio de "El Contadero" ha venido celebrando una serie de contratos de prestación de servicios con el personal docente a su cargo. Fue así como suscribió, entre otros, el contrato con la señora Gloria del Carmen Mejía Huertas el 1 de enero de 1990, en el cual, en su orden, se precisó su objeto, las obligaciones de la contratista y su duración, en los siguientes términos: “CLAUSULA PRIMERA. - OBJETO DEL CONTRATO: Prestar los servicios en la enseñanza, conforme a las normas y calendario escolar determinado por el Ministerio de Educación Nacional, a cargo del Municipio y que no se pueden cumplir con el personal de planta, en calidad de PROFESOR (A) en: la Escuela Rural Mixta de San Francisco Mpio de Contadero. "CLAUSULA SEGUNDA. - OBLIGACION; El contratista se obliga a laborar de tiempo completo durante el Horario Escolar en impartir educación e instrucción a los educandos encomendados de acuerdo a la pedagogía y metodología actual. Cumplir con la planeación institucional y reglamento

interno del Establecimiento educativo, acatar las orientaciones por medio del Jefe de Núcleo Municipal, cumplir con las demás funciones competentes a su cargo”. "CLAUSULA TERCERA. - DURACION: El presente contrato tendrá una duración conforme a las siguientes fechas. Del primero (1) de enero de 1990 al treinta y uno (31) de diciembre del mismo año. Las partes acuerdan dar por terminado automáticamente este contrato, cuando se crea o se erija el cargo correspondiente a la planta de personal, sin que el Municipio quede en la obligación de vincular en el cargo." Así mismo se observa que el 1 de enero de 1991, el citado municipio firmó contrato de igual naturaleza con la señora Ana Luisa Chamorro Unigarro para cumplir labor docente en la misma escuela rural mixta de San Francisco. En los mismos contratos, fuera de las cláusulas exorbitantes de rigor propias de un contrato administrativo de prestación de servicios, se convino en su cláusula novena: "Régimen laboral administrativo. El contratista no se considera como empleado público ni como trabajador oficial, en consecuencia por la prestación de un servicio solamente recibirá el pago indicado en la cláusula cuarta de este contrato, sin derecho a primas ni prestaciones sociales alguna, ni a exigir salario mínimo, ni cobrar sus servicios como profesional..." (subrayas de la Sala). La situación que se deja descrita y que aparece patentizada en autos, muestra un claro desfase en el manejo del personal docente oficial. La administración, para no someterse al régimen legal que gobierna la función pública, ha venido, cada vez con mayor frecuencia, apelando a subterfugios como el aquí evidenciado para

aumentar en forma incontrolado el número de los servidores oficiales. Cuando la nómina no le permite vincular a su servicio, con el carácter de contratistas, a personas que de otra forma no podría utilizar. Al hacerlo no sólo desborda los marcos legales, sino que desconoce, como sucedió aquí, el régimen mínimo de garantías a que tendría derecho la persona si se hubiera designado por la vía legal apropiada. Así, como se observa en el caso concreto, se vincula, por una vía ilegal e inadecuada, a la docencia oficial a un personal sin prestaciones y sin siquiera la contraprestación de un salario mínimo. Además, por esta vía se desconocen las garantías y derechos que la docencia reconoce a sus servidores, en especial los que otorga el escalafón oficial. Deja ver lo precedente que tales contratos son nulos, de ilegalidad manifiesta, no sólo porque conforman un conjunto generalizado de desviación de poder, sino por que no se ajustan a la ley del contrato de prestación de servicios. La desviación de poder surge manifiesta. Como la planta de personal no permite su vinculación, los contratos de prestación de servicios, ideados con otras finalidades y alcances, sirven de mampara o de respaldo para mostrar una aparente legalidad y para satisfacer, la mayoría de las veces, los apetitos clientelistas de su nominador. Y su nulidad es manifiesta frente a la regulación que trae el Dec. 222 de 1983 en sus arts. 163 y ss, como pasa a explicarse: De un lado y por definición, el contrato de prestación de servicios se celebra con personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con

el cumplimiento de funciones adscritas a la entidad pública contratante y "que no impliquen el ejercicio de funciones administrativas cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta". Pero esta exigencia, que tomada literalmente autorizaría sin limitaciones su celebración tan pronto se presentara escasez en el personal de planta de la persona pública, no puede interpretarse con semejante alcance, porque el contrato busca primordialmente la vinculación de personal especializado en forma excepcional y para suplir actividades o labores que no encajan en las administrativas ordinarias que desarrolla el ente, aunque tengan relación con ellas. Este es el alcance de la norma, la cual no permite que por su vía se cumplan por los contratistas, como se dijo, funciones administrativas, ya que éstas, en principio, sólo están a cargo de los funcionarios o servidores públicos vinculados estatutaria o legalmente a la administración y, por excepción, laboralmente. Para despejar cualquier duda al respecto el inciso final del Art. 163 del Dec. 222, vigente a la sazón, al indicar qué se entiende por funciones administrativas para efectos de excluirlas del contrato aquí estudiado, afirma que son las similares "a las que están asignadas, en todo o en parte, a uno o varios empleos de planta de la entidad contratante". Con esta descripción, más que definición, se puede concluir que no pueden ser objeto de un contrato de prestación de servicios, entre otras, las funciones docentes ordinarias que están a cargo de una entidad pública. Corrobora lo anterior el Art. 164 del Dec. 222 cuando enuncia las distintas clases de contratos de prestación de servicios; enunciado en el que no sólo se observa cierta nota de especialidad, sino que se entiende un objeto un tanto

diferente a los cometidos normales u ordinarios que cumple la autoridad administrativa. Por ese medio, en otras palabras, la administración busca asesoría o complemento para una actividad que le es propia. Por eso se entiende, también que a través de estos contratos la administración busca asistencia o asesoría de carácter técnico o científico. En este orden de ideas, se recalca, que no puede suplirse la vinculación de los servidores públicos a los cuadros normales del servicio oficial por estos contratos de prestación de servicios, porque mientras los citados servidores tienen una serie de derechos contemplados en estatutos de personal (salarios y prestaciones) y tienen asignadas sus funciones también en forma reglamentaria, los contratistas en los contratos de prestación de servicios (que no podrán asimilarse a los de trabajo por mandato legal) sólo tendrán derecho a los emolumentos expresamente convenidos y no podrán en forma alguna gozar de prestaciones sociales. Se hacen las observaciones precedentes para poner de presente, en primer lugar, la nulidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con las señoras Gloria del Carmen Mejía Huertas y Ana Luisa Chamorro Unigarro, por ser violatorios de los arts. 163 y ss del dec. 222 de 1983, vigente a la sazón. En segundo, porque el tribunal se equivocó al resolver este asunto contractual como si fuera de nulidad y restablecimiento de un acto administrativo. En tercero, porque el a - quo hizo caso omiso del contrato de prestación de servicios y decretó un restablecimiento que en forma alguna podía derivarse de la nulidad contractual declarada. Obsérvese que la nulidad del contrato celebrado con la señora Chamorro Unigarro en forma alguna puede implicar el reintegro de la demandante

señora Mejía Huertas, al servicio oficial. En tal sentido, la sentencia apelada deberá confirmarse sólo parcialmente, aunque por razones diferentes; y revocarse en cuanto dispone el restablecimiento del derecho de la demandante, reintegrándola al servicio y ordenando el pago de salarios y prestaciones dejados de devengar, porque estas medidas no pueden ser consecuencia de la nulidad de un contrato ya vencido; el cual, en principio, no sólo no era prorrogable sino que terminó por plazo vencido. Además de lo dicho, en forma oficiosa se declarará la nulidad del contrato celebrado con la demandante, por permitirlo así el Dec. 222 en su Art. 78. Se recuerda finalmente que con la expedición del Dec. 2277 de 1979 se reestructuró la carrera docente; se reguló la vinculación legal y reglamentaria de sus servidores y no se habló de otro tipo de diferente de vinculación, por lo que la vía contractual quedó proscrita. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia del 10 de septiembre de 1992, dictada por el tribunal administrativo de Nariño, en su ordinal primero. Revócase en todo lo demás. Anulase el contrato de prestación de servicios celebrado el 1 de enero de 1990 entre la señora Gloria del Carmen Mejía Huertas y el Municipio El Contadero, para ejercer como profesora en la Escuela Mixta de San Francisco de esa localidad.

COPIESE, NOTIFIQUESE, DEVUÉLVASE Y PUBLIQUESE EN LOS ANALES

DEL CONSEJO.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en su sesión de fecha octubre 27 de 1994.

DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ CARLOS BETANCUR JARAMILLO

PRESIDENTE

JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ JULIO CÉSAR URIBE ACOSTA

LOLA ELISA BENAVIDES LÓPEZ

SECRETARIA