CE-SEC3-EXP1994-N8487

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN

ADMINISTRATIVA / DAÑO DERIVADO DE OMISIONES ADMINISTRATIVAS /

REGULACIÓN DE LA CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS / SERVICIO DE

TRANSPORTE AUTOMOTOR DE CARGA / DEBER DE VIGILANCIA DEL

ESTADO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

POR FALLA DEL SERVICIO / ACCIDENTE DE TRÁNSITO EN VEHÍCULO

PARTICULAR / RECLAMACIÓN DE LA INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS / NEGACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA El control de las autoridades sobre el tránsito automotor debe ser general y permanente, pero no hasta el punto de que se extienda a todos y cada uno de los vehículos que circulen por el territorio nacional y a sus conductores; en otras palabras, a cada vehículo no se le puede poner un agente para que supervigile a todo momento su actividad. [C]onsidera la Sala que en el presente caso no se acreditó por la parte actora la existencia de la falla del servicio que pudiera comprometer su responsabilidad en el accidente que originó los perjuicios que se reclaman en la demanda; siendo ello suficiente para denegar sus pretensiones y para confirmar la sentencia recurrida. ACTUACIÓN IRREGULAR DE LA ADMINISTRACIÓN / PRODUCCIÓN DEL DAÑO / FALLA DEL SERVICIO / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DE LA CARGA DE LA PRUEBA / FALLA DE

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / DEBERES DEL DEMANDANTE /

DEMOSTRACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / RÉGIMEN DE

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / IMPUTABILIDAD DE LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

[C]uando se alega que la conducta irregular de la administración produjo el daño (la falla del servicio en el lenguaje corriente) tendrá que probarse esa irregularidad, salvedad hecha de los eventos en que esa falla se presume. En ambas hipótesis ese primer presupuesto de la responsabilidad deberá gobernarse por las reglas de la carga probatoria. Y cuando se afirma que ese daño se produjo sin falta o falla de la administración pero el que lo sufre no tenía por qué soportarlo, el acreedor, como es apenas lógico, deberá demostrar el daño y el porqué, pese a ser legal la actuación de la administración, no tenía qué sufrirlo. En síntesis, la nueva constitución, a pesar de su amplitud en materia de responsabilidad, no la hizo exclusivamente objetiva ni borró del ordenamiento la responsabilidad por falla del servicio. La noción […] de imputabilidad y de daño antijurídico así lo dan a entender.

FALLA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CAUSACIÓN DE PERJUICIOS /

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / INEFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CONDENA CONTRA EL ESTADO / PAGO DE LA CONDENA / NEGLIGENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO La falla de la administración, para que pueda considerarse entonces verdaderamente como causa del perjuicio y comprometa su responsabilidad, no puede ser entonces cualquier tipo de falta. Ella debe ser de tal entidad que,

teniendo en cuenta las concretas circunstancias en que debía prestarse el servicio, la conducta de la administración pueda considerarse como deficiente. No se trata entonces de determinar si el Estado tiene o nó recursos para cubrir condenas […]. Se trata de establecer si […] puede considerarse que dicho servicio fue inadecuadamente prestado y dicha circunstancia así puede considerarse como la causa del daño sufrido por el demandante.

ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / PROTECCIÓN DEL

DERECHO A LA HONRA / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO / AFECTACIÓN A BIEN / FALLA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA / ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS PÚBLICOS / ACCIÓN DE

REPARACIÓN DIRECTA POR FALLA DEL SERVICIO VIAL

[E]n los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de esto texto se fundamenta la […] responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en tales bienes, pues la determinación de la falla que se presente en el cumplimiento de tal obligación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos así como a los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que “nadie es obligado a lo imposible" […].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 16

ELEMENTOS DE LA FALLA EN EL SERVICIO PRESUNTA /

CARACTERÍSTICAS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS / SATISFACCIÓN DE

NECESIDADES GENERALES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / CONTROL ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DE TRÁNSITO / REGULACIÓN A LA CIRCULACIÓN DE VEHÍCULOS DE CARGA / ALTERACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PASAJEROS La sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el carácter de relativo que presenta la falla del servicio y ha señalado que para hablar de ella hay que tener en cuenta la realidad misma, el desarrollo, la amplitud y la cobertura de los servicios públicos y que ella no puede tener la misma extensión en un país desarrollado, que en uno como el nuestro que apenas está en vía de desarrollo […]. [L]a pregunta que debe formularse es si podía exigirse a las entidades demandadas el ejercicio de un control permanente sobre los vehículos que transitaban en la ruta en la ocurrió el accidente de forma tal, que en ninguna se permitiera que vehículos de carga transportaran pasajeros. La respuesta aquí indudablemente es negativa. Las autoridades de tránsito no cuentan con medios que permitan el ejercicio de un control de tal naturaleza.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 8487

Actor: VICTOR JULIO PARDO ROZO Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE OBRAS INTRA - DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 25 de Febrero de 1993, la cual en su parte resolutiva dispuso: “PRIMERO: Declárase probada la ausencia del presupuesto material de legitimación en la causa por pasiva en lo concerniente al demandado Instituto Nacional de Transporte y Tránsito INTRA y, en consecuencia, niénganse las pretensiones formuladas frente él.” “SEGUNDO: Niéganse las pretensiones de la demanda formuladas frente a la NACIÓN – Ministerio de Obras Públicas y Transporte y frente al Departamento de Cundinamarca – Departamento Administrativo de Tránsito y Transportes.”

ANTECEDENTES:

1El presente proceso tuvo origen en la demanda formulada por VICTOR JULIO PARDO ROZO, en nombre propio y en representación de sus hijos menores, RAUL ALFONSO, SANDRA PATRICIA, SONIA MILENA, OLGA LUCIA, EDGAR FABIAN Y JHON EDILSON PARDO CASTRO, y por NELLY MERCEDES PARDO CASTRO, contra la NACION, MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS-, el INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPORTE (INTRA), y el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA (Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte de Cundinamarca.) Se pretende que las entidades demandadas sean declaradas administrativamente responsables de la muerte de LILIA MARIA CASTRO, VICTOR JULIO Y MIRIAM YECIT PARDO CASTRO, ocurrida el 23 de Enero de 1.989 en el municipio de

Cáqueza (Cundinamarca) y condenadas a pagar los perjuicios morales y materiales que dicha muerte ocasionó a los demandantes. 2Los hechos en los fundamentan las pretensiones incoadas por los demandantes, se sintetizan así: A.- El 23 de Enero de 1.989, VICTOR JULIO PARDO, su esposa LILIA MARIA CASTRO y dos de sus hijos, VICTOR JULIO y MIRIAM YECIDT PARDO CASTRO, con el objeto de dirigirse del municipio de Gutiérrez a Caqueza a vender productos agropecuarios, tomaron el camión de placas AE-2497, marca Fargo, de servicio particular, con capacidad de cinco (5) toneladas, modelo 1.955 y de propiedad de Guillermo y Pedro Pablo Peralta. BEl mencionado vehículo " tenía establecida la ruta Gutiérrez Caqueza el día lunes para transportar pasajeros”, y salía a las diez y media de la noche para llegar a su destino a la una o dos de la mañana. CA pesar de ser el citado camión un vehículo de carga, con más de veinticinco años de servicio y con capacidad únicamente para cinco toneladas, el día de los hechos salió de Gutiérrez para Caqueza con seis toneladas de carga y treinta pasajeros que pesaban alrededor de dos toneladas más. DCuando el camión llegaba al casco urbano del municipio de Cáqueza, sufrió una falla en sus frenos "como era de esperarse por el exceso de carga y pasajeros”, rodó a un abismo y en el aparatoso accidente murieron, entre otras LILIA MARI A CASTRO, VICTOR JULIO Y MIRIAM YECIT PARDO CASTRO.

E. El día de los hechos había seis (6) agentes de la Policía en servicio activo en el Municipio de Gutiérrez y en el municipio de Cáqueza existía una oficina de tránsito a cargo del Departamento Administrativo de Tránsito y Transportes de Cundinamarca; también había allí varios agentes de la Policía Nacional.

3Considera la parte actora que los hechos narrados en su demanda configuran una falla en el servicio de la Administración, porque "hubo un comportamiento irregular de la misma al permitir que unos campesinos subieran a un camión destartalado particular a transitar entre dos importantes municipios de Cundinamarca, cuando existen normas que lo prohibían expresamente. Las autoridades deben ejercer en forma permanente su servicio de vigilancia, es decir, las 24 horas del día. De dicha obligación no escapan ni la policía ni las del tránsito. Se configura así falta por omisión, porque no se controló en debida forma el transporte de unos pasajeros entre dos municipios. 4El Instituto Nacional de Transporte y Tránsito INTRA, dió contestación a la demanda (F. 60), oponiéndose a las pretensiones en ella formuladas, en razón de que a dicha entidad no le corresponde legalmente la facultad de vigilar el tránsito en las carreteras del país. Expresó igualmente en su defensa que no existía relación de causalidad entre la falla del servicio y el perjuicio reclamado. 5El departamento de Cundinamarca contestó igualmente la demanda (F. 70); se opuso a sus pretensiones expresando que los hechos en ella narrados “no conducen en ningún momento a establecer relación de causalidad entre la falla

imputable a la administración Departamental y el daño producido. Más bien por el contrario es prominente y notoria la negligencia e irresponsabilidad del conductor y de las personas que en forma clandestina utilizaron el servicio, ocasionando por su propia culpa este lamentable accidente”. Se señaló además que la resolución No 051 del 22 de Enero de 1974 se dispuso que a partir de la fecha de su expedición, los cuerpos de Control de Transporte y Tránsito de Cundinamarca tendrían radio de acción en el Departamento, exceptuando expresamente, entre otras las vía que de Bogotá conduce a Villavicencio, vía en la cual se encuentra el municipio de Cáqueza. 6La POLICIA NACIONAL que también fue vinculada al proceso por solicitud de la parte actora en la demanda, la contestó (f. 94) y solicitó pruebas con el objeto de "determinar el carácter de la carretera en la cual ocurrió el accidente y así poder establecer la autoridad o entidad que omitió el cumplimiento de sus funciones." 7El MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS contestó la demanda (F96), oponiéndose a las pretensiones de la misma, por considerar que los perjuicios ocasionados en el accidente fueron producidos por imprudencia de las propias víctimas, quienes “conociendo los peligros que acarreaba desplazarse en el vehículo accidentado, debido a la sobrecarga que llevaba y a no estar habilitado para transportar personas, lo hicieran con un desenlace falta para ellos”. Se señala igualmente que “correlativamente a la obligación de las autoridades, existe el deber de los asociados para someterse a la legislación que ampara sus derechos. No puede un asociado so de sufrir un daño por inobservancia de la ley,

pretender la indemnización correspondiente.” En la sentencia de primera instancia se declaró probada la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del INTRA, por considerarse que, “conforme con las normas atributivas de funciones y competencias a los a los Organismos Públicos antes mencionados, encuentra la Sala que el Instituto Nacional de Transporte y Tránsito no tiene atribución alguna relacionada con vigilancia, control e inspección del tránsito automotor..” F. 212) Para rechazar las pretensiones de la demanda, respecto de las entidades demás entidades demandadas, el Tribunal de primera instancia, luego de admitir que en el proceso se demostró que el vehículo era de servicio particular, que circulaba con exceso de pasajeros y de carga, que el accidente se produjo por una avería en el sistema de frenos y que a las autoridades demandadas correspondía velar por el respeto de las normas que regulan el tránsito, expresó: "Pero no es menos cierto, de una parte, que no puede exigirse al Estado colombiano que ejerza tal función de vigilancia y control en forma permanente y continua sobre todos y cada uno de los vehículos y personas que circulan o se desplazan por el territorio nacional, máxime cuando sobre ellas pesa la obligación de acatar las normas reguladoras del tránsito, expedidas, precisamente con miras a la preservación de su seguridad e integridad. En el evento en estudio y en sentir de la Sala, no podía razonablemente exigirse la presencia de funcionarios de la Policía Vial tanto en el Municipio de Gutiérrez, lugar de partida del camión accidentado, como a lo largo de toda la vía que de allí conduce a Cáqueza-. No debe olvidarse

que, en curso del viaje, fueron recogidos pasajeros y carga, aumentando así el sobrecupo del vehículo. Tampoco puede razonablemente exigirse que en todos los Municipios se radiquen Inspecciones de Tránsito Departamentales, para el caso, no existía tal Inspección en el Municipio de Gutiérrez y finalmente no puede pretenderse que se destinen autoridades de Policía para que supervigilen la conducta de todos y cada una de las personas que circulan o se transportan por las vías públicas a fin de que cumplan las normas que regulan tal circulación y transporte.” “La configuración de la falla del servicio tiene como parámetro o punto de referencia lo que es razonable y dable exigir al Estado en el cumplimiento de las funciones y en la prestación de los servicios que le competen según atribuciones constitucionales y legales.” "Conforme a lo antes expuesto, no se encuentra acreditada la falla del servicio, pues no incurrió la Administración en la omisión que se le imputa a título de actuación negativa irregular. No era exigible razonablemente la conducta o actuación que se pretende omitió” 'Finalmente, anota la Sala, que el accidente tantas veces mencionado encuentra su causa no en la omisión de la Administración, si no en la manifiesta conducta imprevisiva, imprudente e irregular tanto del conductor del vehículo corno de las víctimas de aquél. Es fácilmente previsible que un vehículo con una carga o peso superior al que técnicamente puede soportar está expuesto a accidentarse, más claramente a sufrir un volcamiento. Tanto el conductor, como las personas que abordaron el vehículo violaban al hacerlo las normas de tránsito y

transportes que regulan tanto el transporte de personas, como de cosas y que tienen su razón de ser en consideraciones de ser, precisamente, en consideraciones de seguridad para quienes se transportan, como para los terceros y, sin embargo, decidieron abordar el vehículo incurriendo en el riesgo o peligro de accidente que desafortunadamente se presentó.” 9La parte demandante al sustentar el recurso de apelación expresó que la sentencia de primera instancia, al determinar la inexistencia de la falla del servicio, no tuvo en cuenta las pruebas obrantes al expediente (en especial la prueba testimonial). Indica que con dichas pruebas se demostró que en los municipios de Gutiérrez y Cáqueza había “un número de agentes de la Policía Nacional suficiente para controlar un camión de carga.” "No había, por tanto imposibilidad para que dichos agentes hubieran controlado el camión donde falleció la víctima. Sí se podía por tanto exigir a los funcionarios de Policía que detuvieran el camión de carga que no podía transportar pasajeros.” Señala que en este caso no hubo culpa de la víctima, por cuanto los pasajeros estaban obligados a utilizar dicho medio de transporte por ser el único existente; y que, si se concluye la hubo, no puede exonerar a la administración por cuanto ella no tuvo el carácter de exclusiva. Solicita la aplicación de la jurisprudencia de la sala contenida en la sentencia del 22 de Marzo de 1988, con ponencia del doctor Carlos Betancur Jaramillo, pronunciada dentro del expediente No. 3360, actor Plutarco Elías López, en la cual se estudió un accidente de un avión particular que transportaba un grupo de

personas entre Tame y Bogotá y se derivó la responsabilidad de la Nación por existir falta de control en el avión y en el vuelo, negando la culpa de la víctima y el hecho de un tercero excepciones. En su escrito de alegatos de primera instancia, agregó: “El Juez administrativo no puede fundamentar una sentencia en si hay o plata o no para pagarla, ya que esa es labor del señor Ministro de Hacienda. El juzgador sólo debe analizar si, según los presupuestos de derecho y de hecho del proceso, se violó la constitución o la ley. 10.- El Ministerio Público, en sus alegatos de segunda instancia, solicita la confirmación de la sentencia apelada y señala: “Las funciones a cargo de las entidades demandadas no pueden entenderse en la forma que lo pretenden los actores. El servicio público en casos como el que aquí se estudia debe entenderse prestado dentro del marco real que presenta la sociedad colombiana, con todas sus limitaciones en materia de recursos humanos y económicos. Ello implica no pretender llevar a la práctica y a la vida cotidiana las teorías y los presupuestos idealistas y utópicos de un Estado ideal y perfecto. Es por eso que el juzgador debe encuadrar el análisis y la decisión que haga en cada caso dentro del contexto real que se vive, exigiendo de las entidades públicas, en la medida que las circunstancias así lo indiquen. “Las pruebas que se allegaron indican sin ninguna duda, que el accidente de tránsito tuvo ocurrencia por causas bien definidas, todas ellas ajenas al servicio como fueron el pésimo estado mecánico del vehículo y el exceso de

carga que llevaba y por otra parte el proceder de las víctimas quienes decidieron libremente abordar el vehículo no obstante las condiciones del mismo." CONSIDERACIONES: Comparte la Sala las apreciaciones hechas por el tribunal con base en el acervo probatorio. En efecto, con los medios de prueba que obran al expediente, se que el vehículo accidentado era de servicio particular; que circulaba con exceso de pasajeros y de carga; que el accidente se produjo por una avería en el sistema de frenos. Debe determinarse, entonces, si de dichos hechos surge la obligación para la administración de reparar los perjuicios ocasionados a los demandantes. Esto es, si en los términos del artículo 90 de la Constitución Nacional, el daño sufrido por los demandantes es antijurídico e imputable a la administración; y que, consecuencialmente, debe ser reparado por ésta.

LA ANTIJURICIDAD DEL DAÑO:

1En casos como el presente, en los cuales se imputa responsabilidad a la administración por el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de sus obligaciones, la determinación de si el daño causado al particular tiene el carácter de daño antijurídico, depende de acreditar que la conducta de la autoridad fué inadecuada. Si el daño que se imputa a ésta se deriva del incumplimiento de un deber que legalmente le corresponde, o de su cumplimiento inadecuado, la antijuridicidad del daño surgirá entonces aquí de dicha conducta inadecuada, lo que es lo mismo, de una FALLA EN EL SERVICIO.

La noción de la falla del servicio no desaparece, como lo ha señalado la sala, de la responsabilidad estatal fundada en el citado artículo 90 de la carta. Cuando de ella se derive la responsabilidad que se imputa a la administración, se constituye en un elemento que debe ser acreditado por el demandante. Así lo ha repetido esta misma sala: "En otros términos, el daño es antijurídico no sólo cuando la administración que lo causa actúa irregularmente, sino cuando esa conducta lesiva esté ajustada al ordenamiento. Pero decir antijurídico no quiere significar que la noción de falta o falla del servicio desapareció de la responsabilidad estatal y menos que el acreedor de la indemnización ya no tenga que probar la falla si la hubo o la conducta irregular que lo lesionó.” En, otras palabras, cuando se alega que la conducta irregular de la administración produjo el daño (la falla del servicio en el lenguaje corriente) tendrá que probarse esa irregularidad, salvedad hecha de los eventos en que esa falla se presume. En ambas hipótesis ese primer presupuesto de la responsabilidad deberá gobernarse por las reglas de la carga probatoria. Y cuando se afirma que ese daño se produjo sin falta o falla de la administración pero el que lo sufre no tenía por qué soportarlo, el acreedor, como es apenas lógico, deberá demostrar el daño y el porqué, pese a ser legal la actuación de la administración, no tenía qué sufrirlo. En síntesis, la nueva constitución, a pesar de su amplitud en materia de responsabilidad, no la hizo exclusivamente objetiva ni borró del ordenamiento la

responsabilidad por falla del servicio. La nociones de imputabilidad y de daño antijurídico así lo dan a entender.” (Sentencia del 25 de Febrero de 1.993 Ponente, Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 7742. Actor: Rodrigo Rivera Coronel.) 2Para determinar si aquí se presentó o no dicha falla del servicio, debe entonces previamente establecerse cuál es el alcance de la obligación legal incumplida o cumplida inadecuadamente por la administración. Debe precisarse en qué forma debió haber cumplido el Estado con su obligación; qué era lo que a ella podía exigírsele; sólo si en las circunstancias concretas del caso que se estudia se establece que no obró adecuadamente, esto es, que no lo hizo como una administración diligente, su omisión podrá considerarse como causa del daño cuya reparación se pretende. La falla de la administración, para que pueda considerarse entonces verdaderamente como causa del perjuicio y comprometa su responsabilidad, no puede ser entonces cualquier tipo de falta. Ella debe ser de tal entidad que, teniendo en cuenta las concretas circunstancias en que debía prestarse el servicio, la conducta de la administración pueda considerarse como deficiente”. No se trata entonces de determinar si el Estado tiene o nó recursos para cubrir condenas, como lo afirma el recurrente. Se trata de establecer si, teniendo en cuenta la realidad concreta en la cual se presta un determinado servicio, puede considerarse que dicho servicio fue inadecuadamente prestado y dicha circunstancia así puede considerarse como la causa del daño sufrido por el demandante. Eduardo García de Enterria y Tomás Ramón Fernández, en su Curso Derecho

Administrativo, página 353, expresan sobre el punto: "La titularidad de esa organización o servicio justifica por sí sola la imputación de los mismos a la Administración, tanto si ese servicio ha funcionado mal, como si no ha funcionado (abstenciones cuando existe un deber funcional de actuar) o si lo ha hecho defectuosamente, ya que todos estas supuestos quedan ampliamente cubiertos por la expresión que la ley utiliza de funcionamiento anormal del servicio. A propósito de ello, conviene subrayar que el hecho de que la ley haya objetivado la anormalidad haciendo de ésta un concepto jurídico indeterminado cuya concreción se remite a los standard de rendimiento medio del servicio de que se trate significa que en su estimación entran factores variables en cada época, según el grado de sensibilidad social y de desarrollo efectivo d los servicios públicos.” (Se resalta) De la Cuétara, sostiene: “Estas y otras cuestiones que pueden plantearse nos informan que la antijuridicidad de los daños posee unos límites, límites que lo son también de la operatividad del sistema jurídico y de los que, para cerrar este tema, recordaremos la formulación realizada por Villar Palasi: son, por un lado las actuaciones de la administración encaminadas a la creación de las condiciones sustanciales de la vida colectiva (manifestadas a través del ejercicio de las potestades organizatorias de la vida común) y par otro lado, aquellos perjuicios que por el número de los afectados o por cuantía implicarían una indemnización incompatible con el mantenimiento de la economía de un país ( tal sucede, , por ejemplo, en los daños de guerra, en

algunas operaciones drásticas de saneamiento económico etc.) (J. M. De la Cuétera, La Actividad de la Administración Tecnos. P. 574-575). La falla del servicio, como lo predica el Profesor JEAN RIVERO: … es un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, que incumbe a uno o varios agentes de la administración, pero no imputable a ellos personalmente.” (Derecho administrativo. Novena edición, Caracas 1984, pag. 303) Ese incumplimiento, prosigue el ilustre tratadista, debe examinarse a la luz del nivel medio que se espera del servicio: “... variable según su misión y según las circunstancias” estructurándose la falla, cuando éste se presenta por debajo de este nivel. Por todo ello, concluye, el juez debe apreciarla sin referencia a una norma abstracta pero sí preguntándose “… lo que en ese caso debía esperarse del servicio, teniendo en cuenta de la dificultad más o menos grande de su misión, de las circunstancias de tiempo (periodos de paz, momentos de crisis) del lugar, de los recurso de que disponía el servicio en personal y en material, etc… De ello resulta que la NOCION DE LA FALTA DEL SERVICIO TIENE UN CARACTER RELATIVO PUDIENDO EL MISMO HECHO, SEGUN LAS CIRCUNSTANCIAS SER REPUTADO COMO CULPOSO O COMO NO CULPOSO (Obra citada, pag. 304 y ss.) Dentro de la misma perspectiva doctrinaria discurre el jurista TOMAS RAMON FERNANDEZ, cuando enseña: “En materia de responsabilidad patrimonial, la situación no es mucho mejor,

porque a esas mismas dificultades se añade otro obstáculo adicional en el que nuestros esfuerzos terminan tropezando inevitablemente. La idea del Estado asegurador, que tan lúcidamente expresara Duguit hace más de sesenta años, depende, quiérase o nó, de la situación económica general y, muy particularmente de la situación de las finanzas públicas . La ley, ciertamente, es la semilla, pero, aun en el caso de que la semilla sea de la mejor calidad posible, sólo puede germinar y producir plantas lozanas en un clima apropiado y en un terreno previamente abonado. Hablar de la responsabilidad patrimonial en general, en abstracto, es tarea inútil, una pérdida de tiempo. Hay que hablar de ella desde la realidad, desde una concreta realidad.” (El contencioso administrativo y la responsabilidad del estado. Abeledo-Perrot 1988) La sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el carácter de relativo que presenta la falla del servicio y ha señalado que para hablar de ella hay que tener en cuenta la realidad misma, el desarrollo, la amplitud y la cobertura de los servicios públicos y que ella no puede tener la misma extensión en un país desarrollado, que en uno como el nuestro que apenas está en vía de desarrollo. “Es cierto que en los términos del artículo 16 de la Constitución Política las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes y que a partir de esto texto se fundamenta la que la responsabilidad del Estado, pero también lo es que esa responsabilidad no resulta automáticamente declarada cada vez que una persona es afectada en

tales bienes, pues la determinación de la falla que se presente en el cumplimiento de tal obligación a que llegue el juzgador acerca de las circunstancias de tiempo, modo y lugar, como se hubieren sucedido los hechos así como a los recursos con que contaba la administración para prestar el servicio para que pueda deducir que la falla se presentó y que ella no tiene justificación alguna, todo dentro de la idea de que “nadie es obligado a lo imposible" (Sentencia del 11 de Octubre de 1990. Exp. 5737) EL CASO SUB-JUDICE: En el presente evento la pregunta que debe formularse es si podía exigirse a las entidades demandadas el ejercicio de un control permanente sobre los vehículos que transitaban en la ruta en la ocurrió el accidente de forma tal, que en ninguna se permitiera que vehículos de carga transportaran pasajeros. La respuesta aquí indudablemente es negativa. Las autoridades de tránsito no cuentan con medios que permitan el ejercicio de un control de tal naturaleza. No puede compararse el control del transporte terrestre con la falla del servicio aeronáutico en la que puede incurrir el Departamento Administrativo de. Aeronáutica Civil, la cual refiere la sentencia de esta sección del 22 de Marzo de 1.982 citada por la parte actora en la sustentación de su recurso, pues el contexto en el cual ella ejerce el control de la aeronavegación es bien distinto. La función policiva de esa Entidad, como lo expresa la mencionada sentencia “no sólo se traduce en la expedición de reglamentos tendientes a dirigir, coordinar y controlar las actividades de Aeronáutica Civil, privada o estatal, nacional o internacional, que se desarrolla en espacios sometidos a la soberanía nacional, sino también

orientada a la dirección, organización y operación de las comunicaciones aeronáuticas, con exclusividad; a la ejecución de las obras para conformar y mantener