CE-SEC3-EXP1994-N8610

ACCION INDEMNIZATORIA POR TRABAJOS PUBLICOS - Oportunidad /

ACCION ESPECIAL DE RESPONSABILIDAD / OCUPACION TRANSITORIA DE INMUEBLE / OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLE La acción indemnizatoria por trabajos públicos fue regulada como una acción especial de responsabilidad directa o extracontractual en los artículos 261 y siguientes de la Ley 167 de 1941. Acción que comprendía en ese entonces no sólo la indemnización derivada de la ocupación permanente o transitoria de un inmueble sino también los daños ocasionados por esos mismos trabajos. El artículo 263 señalaba como oportunidad para el ejercicio de la acción "a más tardar dentro de los dos años de ocurrido el daño o verificada la ocupación". La acción así entendida sufrió un recorte considerable a cansa de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 261 y siguientes de la aludida ley en cuanto se refería a la ocupación permanente. Ese efecto lo produjo la sentencia de 20 de junio de 1955 de la Corte Suprema. OBRA PUBLICA / DAÑO A BIEN INMUEBLE / ACCION INDEMNIZATORIATérmino Cuando se construye una obra pública y se alega que la construcción de la misma (Técnicamente el trabajo público) causó un daño a una propiedad inmueble, el término para formular la correspondiente acción indemnizatoria empezará a contar a partir de la terminación de la misma.

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA / OCUPACION

TRANSITORIA DE INMUEBLE / PERJUICIOS / INMUEBLE / TRABAJOS

PUBLICOS / OCUPACION PERMANENTE DE INMUEBLE / JURISDICCION

ORDINARIA / COMPETENCIA / CADUCIDAD - Término / ACCION INDEMNIZATORIA / ACCION DE REPARACION DIRECTA A partir de la declaración de inexequibilidad de los artículos 261 y 88 de la Ley 167 de 1941 y hasta que empezó a regir el nuevo código administrativo, adoptado por el Decreto 01 de 1984, quedó al conocimiento de la jurisdicción administrativa lo relacionado con la ocupación transitoria y con los daños producidos a los inmuebles por esos trabajos. Se entiende así que lo atinente a la ocupación permanente quedó adscrita hasta ese año a la jurisdicción ordinaria. En este período, pese a lo que dispuso el artículo 28 del Decreto 528 de 1964, que fijó el término de 3 años para la caducidad de las acciones de reparación directa, la caducidad de la acción indemnizatoria por tales trabajos siguió gobernada por la regia especial contemplada en el artículo 263 de la Ley 167, o sea por el término de dos años. La jurisprudencia de la Corporación fue enfática en afirmar que ese artículo 28 del Decreto 528 se refería a las acciones de reparación directa distintas de las indemnizatorias por trabajos públicos que tenían en el artículo 263 de la Ley 167 de 1941 una norma especial y propia que no había sido derogada. Vino luego el Decreto 01 de 1984, el cual unificó las acciones por trabajos públicos con las demás de reparación directa y les dio un término común de caducidad de dos años (artículos 86 y 136 inc. 4 del C.C.A.)

OBRA PUBLICA / PERJUICIO INSTANTANEO / PERJUICIO

PROLONGADO / CADUCIDAD - Término / OCUPACION DE INMUEBLES POR TRABAJOS PUBLICOS Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una cadena de perjuicios prolongada en el tiempo. Vgr. la obra impide el flujo normal de las aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo. En el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor certeza la jurisprudencia de la Sala a señalado como fecha inicial a aquélla en que la obra quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial por que puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y contraría el mandato expreso de la ley que es enfática en hablar de dos años "contados a partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos"

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: CARLOS BETANCUR JARAMILLO

Santafé de Bogotá, D.C. enero veintiocho (28) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 8610

Actor: FRANCISCO ANTONIO IREGUI Demandado: MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTEFONDO VIAL NACIONAL Procede de la Sala a conocer en grado de consulta la sentencia de 20 de mayo de 1993 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se dispuso: " 1o. - DECLARAR a la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transportes administrativamente responsable por los daños y perjuicios ocasionados al predio Sardinata, ubicado en Jurisdicción del Municipio de Acacías, vereda Brisas del Guayuriba, Departamento del Meta, y comprendida dentro de los linderos transcritos en esta providencia, por falla en el servicio, al omitir observar las precauciones necesarias y evitar efectos colaterales derivados de la construcción y defensa de las obras públicas realizadas sobre la margen izquierda del río Guayuriba, en defensa de la carretera Villavicencio - San Juan de Arama, kilómetro 19. "2o. - CONDENAR a la Nación - Ministerio de Obras Públicas y Transportes, para que reconozca y pague a favor de los propietarios del predio Sardinata, aquí, demandantes, el valor de los perjuicios materiales sufridos con ocasión de los daños referidos, la suma de CATORCE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL PESOS ($14.784.000.oo) más los ajustes monetarios a que haya lugar a partir del 29 de julio de 1987, (fecha de presentación del dictamen del

folio 704) conforme al artículo 178 del C.C.A. “3o. - Negar las demás pretensiones de la demanda. "4o. - Si esta providencia no fuere apelada, consúltese con el Superior." En la demanda de 12 de diciembre de 1985 presentada por el Doctor Francisco A. Iregui y otros contra la nación - Ministerio de Obras - Fondo Vial Nacional - se narraron, en síntesis, los siguientes hechos: 1) Que la finca " Sardinata " de propiedad de los actores está situada en Acacías, kilómetro 22 de la carretera a Villavicencio, a orillas del río Guayuriba en una extensión de 1.540 metros. 2) Que la citada finca tiene un área de 102.6489 hts2 área que se ha venido disminuyendo por causa de la erosión natural desde 1965, pero agravado el proceso erosivo desde el primer semestre de 1981 cuando el Ministro de Obras construyó un muro de defensa en la margen izquierda. 3) Que el muro construido desvió el curso del río hacia la margen derecha, taponando uno de sus dos brazos naturales (el del río Negrito) y erosionando en menos de un año cerca de 10 hectáreas. 4) Que además de eso la situación se agravó por la antitécnica extracción de material de arrastre en la orilla derecha del río, aguas abajo del puente que lo cruza sobre el kilómetro 20 de la citada carretera, extracción cumplida por el Ministerio, el Fondo Nacional de Caminos, la Secretaría de Obras Públicas del Departamento y por particulares.

1. Que la desviación del cauce es imputable al Ministerio de Obras no sólo por la obra construida en la margen izquierda para proteger la banca de la carretera, sino por la omisión en que incurrió al desatender su obligación de ejecutar las obras de mantenimiento del lecho del río, de su canalización y drenaje, y en especial por no haber construido las obras de protección de la margen derecha. 6) Que los interesados han venido haciendo sus reclamos al distrito No. 13 de carreteras, al Ministerio de Obras, al Inderena y a la Procuraduría pero no han obtenido solución adecuada. 7) Que el 14 de octubre de 1982 el juzgado del circuito de Acacías practicó diligencia de inspección judicial anticipada, con intervención de peritos, los cuales dictaminaron que las obras ejecutadas en la margen izquierda del río fueron mal diseñadas y ejecutadas y la causa de los daños sufridos por la propiedad de los demandantes. 8) Que la mencionada prueba se practicó con audiencia y citación de la entidad demandada. Al exigírselas aclaración los expertos hicieron la siguiente precisión: "Estando protegida la orilla donde se emplaza el muro, es lógico esperar erosión en la orilla opuesta, con la consecuente tendencia del río a divagar sobre dicha margen. Este en el efecto principal del muro durante las máximas avenidas; y el más perjudicial para el predio Sardinata y para otros predios aguas abajo de éste, que deben estar siendo similarmente atacados." 9) Que los peritos en su dictamen hicieron algunas recomendaciones,

tales como la destrucción de parte de las obras de la margen izquierda, la elección de espolones en la derecha y el dragado de los depósitos formados en aquélla. En el capítulo fundamentos de derecho y concepto de violación se lee: "De conformidad con los Arts. 16 y 20 de la Constitución Nacional las autoridades de la República están instituidas para proteger a las personas residentes en Colombia, en su vida, honra y bienes para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. El hecho generador de la falla o falta de servicio lo hago consistir en la no prestación oportuna y eficaz, por parte del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, de los trabajos de mantenimiento del lecho del río Guayuriba y defensa de su margen derecha, aguas abajo del puente que lo cruza, a la altura del kilómetro 20 de la carretera Villavicencio - San Martín. Sí, en efecto, la construcción de un muro de defensa de la margen izquierda produjo como consecuencia la alteración del flujo natural de las aguas y el cambio del cauce del río Guayariba, el Ministerio ha debido prever dichas consecuencias y proceder a la ejecución de obras de defensa de la orilla derecha, cosa que no hizo, a pesar de los requerimientos que en tal sentido, le hicieron los propietarios de la finca Sardinata. Se presenta así la relación de causa a efecto necesario para predicar la responsabilidad estatal y entablar la acción indemnizatoria correspondiente a los daños causados por la omisión del servicio. Tratándose en este caso de aguas bajo el dominio

del Estado colombiano, corresponde a la Nación reglamentar su uso y goce y disponer lo necesario para evitar que esas aguas causen perjuicio a los intereses de los particulares. Cuando el daño se produce por omisiones en las tareas a cargo de la administración, y no por fuerza mayor invencible o caso fortuito, ella debe responder civilmente, indemnizando el daño emergente y el lucro cesante, a quienes resultaron perjudicados por tal falla u omisión en el servicio. Si bien los propietarios de la finca Sardinata prefirieron, desde un principio, un entendimiento amigable con el Ministerio, en orden a Ia protección de sus bienes mediante la ejecución de obras de canalización del lecho del río Guayuriba y de defensa de la margen derecha, éstas no se cumplieron, o se cumplieron imperfectamente, conforme se demostrará oportunamente, viéndose forzados a utilizar el recurso jurisdiccional, ejercitando las acciones legales de reparación directa y cumplimiento a que tiene derecho luego de agotar la vía administrativa de la reclamación directa". Cumplido el trámite de la primera instancia, el tribunal decidió en la forma indicada atrás. Conformes las partes con lo así resuelto se envió el proceso a esta Corporación en grado de consulta. Durante la segunda instancia guardaron silencio las partes y el Ministerio Público. PARA RESOLVER, SE CONSIDERA: La parte demandada propuso al contestar la demanda la caducidad de la acción. Y tanto el fiscal del tribunal como este último insisten en la no operación del fenómeno. El primero sostuvo " que no se dio porque el perjuicio no se

derivó de una ejecución instantánea, sino sucesiva y si se hubiera retirado del río el muro causante del desvío perjudicial, esa fecha sería la fundamental para contar el término de caducidad". El a - quo arguye para la denegatorio de la caducidad: " De esta memoria y el debate probatorio, se conduce a precisar que el objeto material determinante en el litigio lo fue el muro de contención construído para la defensa de la vía Villavicencio San Juan de Arama kilómetro 19, obra terminada a mediados de 1981. " La construcción, vista ideal y aisladamente no tiene relación alguna con el predio de los demandantes, pues fue edificado en la vera opuesta del inmueble en el río Guayuriba, un poco aguas arriba de donde se encuentra la finca Sardinata. Pero no es el muro, de esa manera visto el que interesa la propiedad de los litigantes, es el efecto que él producesegún dicen - , en las avenidas del río, al dirigir el cual sobre los predios ribereños situados al lado contrario de la muralla y uno de ellos es el terreno ya mencionado. " Siendo elementales en el análisis se puede decir que si no hubiera riadas que se abalanzaran contra el inmueble, poca o ninguna importancia tendría para los IREGUI la obra construida, pues no sufrirían perjuicios por esa causa; pero según la demanda, el conflicto se crea y permanece durante el transcurso del tiempo que las caudalosas aguas afecten la heredad, así se concluye, no es la construcción del muro el hecho trascendente de que habla el art. 86 del Código Contencioso

Administrativo, son los sucesos que ocasionan periódicamente en los inviernos con las crecidas del río y el efecto que produce la estructura al verter las aguas sobre el predio, ocasionando el perjuicio que alegan y pretenden se les reconozca; los testimonios dicen que a mediados de 1986 esas avalanchas se llevaron parte del muro, así lo asevera PEDRO CASTELLANOS (fol. 359), OMAR ARMANDO BAQUERO (fol. 365 ), FOCION MONTES (fol. 693). Como se evidencia, al momento de presentarse la demanda que lo fue el 12 de diciembre de 1985, el hecho causante del daño todavía periódicamente está ocurriendo y el término de caducidad no había empezado a correr". Para la Sala, el enfoque dado por el a - quo no es aceptable, porque cuando se presentó la demanda ese 12 de diciembre de 1985 ya la acción indemnizatoria por trabajos públicos estaba caducada, tal como pasa a explicarse:

1. La acción indemnizatoria por trabajos públicos fue regulada como una acción especial de responsabilidad directa o extracontractual en los artículos 261 y siguientes de la Ley 167 de 1941. Acción que comprendía en ese entonces no sólo la indemnización derivada de la ocupación permanente o transitoria de un inmueble sino también los daños ocasionados por esos mismos trabajos. El artículo 263 señalaba como oportunidad para el ejercicio de la acción "a más tardar dentro de los dos años de ocurrido el daño o verificada la ocupación".

La acción así entendida sufrió un recorte considerable a causa de la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 261 y siguientes de la

aludida ley en cuanto se referían a la ocupación permanente. Ese efecto lo produjo la sentencia 20 de junio de 1955 de la Corte Suprema. A partir de la declaración de inexequibilidad de los artículos 261 y s.s. de la Ley 167 de 1941 y hasta que empezó a regir el nuevo Código Administrativo, adoptado por el Decreto 01 de 1984, quedó al conocimiento de la jurisdicción administrativa lo relacionado con la ocupación transitoria y con los daños producidos a los inmuebles por esos trabajos. Se entiende así que lo ateniente a la ocupación permanente quedó adscrito hasta ese año a la jurisdicción ordinaria. En este período, pese a lo que dispuso el artículo 28 del Decreto 528 de 1964, que fijó el término de 3 años para la caducidad de las acciones de reparación directa, la caducidad de la acción indemnizatoria por tales trabajos siguió gobernada por la regla especial contemplada en el artículo 263 de la Ley 167, o sea por el término de dos años. La jurisprudencia de la corporación fue enfática en afirmar que ese artículo 28 del Decreto 528 se refería a las acciones de reparación directa distintas de las indemnizatorias por trabajos públicos que tenían en el artículo 263 de la Ley 167 de 1941 una norma especial y propia que no había sido derogada. Vino luego el Decreto 01 de 1984, el cual unificó las acciones por trabajos públicos con las demás de reparación directa y les dio un término común de caducidad de dos años (artículos 86 y 136 inc. 4 del

C.C.A.). Hecho el recuento anterior se infiere, de acuerdo con la demanda (hecho tercero), que los trabajos públicos, que según la misma fueron la causa de los daños sufridos por la propiedad de los actores, se cumplieron en el primer semestre de 1981, más concretamente en los meses de marzo a mayo. Es decir, que la obra pública se construyó durante la vigencia del artículo 263 de la ley 167. Cuando se construye una obra pública y se alega que la construcción de la misma (técnicamente el trabajo público) causó un daño a una propiedad inmueble, el término para formular la correspondiente acción indemnizatoria empezará a contar a partir de la terminación de la misma, máxime cuando, como en el caso sub - júdice, la demanda afirma que tan pronto se construyó el muro en la margen izquierda del río, paralelo a la carretera y para protección de su banca, ni siquiera empezaron los perjuicios sino que sólo se agravaron, y a que el proceso erosivo se había iniciado desde muchos años antes (unos 16). Se observa que los conceptos técnicos y los estudios geomorfológicos del río Guayuriba que obran dentro del expediente hablan de la evolución del río desde 1937 y concretan que en el año de 1965 su corriente seguía recargada hacia la citada margen derecha; vale decir recostada hacia el predio de los actores. Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una cadena de perjuicios prolongada en el

tiempo. Vgr. la obra impide el flujo normal de las aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo. En el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, aquella en la que la obra quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y contrariaría el mandato expreso de la ley que es enfática en hablar de dos años "contados a partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos públicos". Como regla general entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en trabajos públicos en los que la ejecución de la obra pública es la causa eficiente de los mismos, no podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de ésta para hablar sólo de la acción a medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los daños de construida la obra. En otros

términos, el legislador al establecer la caducidad en la forma explicada partió de un supuesto que le da certeza y estabilidad a la institución: que en este campo el perjuicio debe concretarse, nacer, a más tardar dentro de los dos años siguientes a la ejecución de los trabajos, así puedan agravarse o continuar su ocurrencia con posterioridad a dicho bienio. En el caso sub - júdice muestra el expediente que los trabajos de protección de la margen izquierda del río se ejecutaron entre marzo y mayo de 1981 y los mismos demandantes así lo dan a entender. Pues bien, afines de mayo empezó a correr el término de caducidad de la acción máxime cuando según la misma demanda tan pronto se ejecutaron los trabajos se agravó el proceso erosivo. Es decir, cuando el perjuicio surgió en dicha oportunidad. En tales condiciones, el término de caducidad de los dos años, según lo explicado atrás, empezó a correr a fines de mayo, más precisamente el 1o. de junio de dicho año, y feneció ese mismo día del año 83 cuando todavía no se había presentado la demanda, evento que sólo tuvo ocurrencia el 12 de diciembre de 1985. Pero aún aceptado que el Decreto 528 de 1964 en su artículo 28 hubiera unificado los términos de caducidad para las acciones de reparación directa, incluidas las de trabajos públicos, en "tres años siguientes a la realización del hecho u operación correspondiente", también estaría caducada la acción porque la oportunidad para accionar habría culminado el 1o. de junio de 1984, casi año y medio antes de la

formulación de la demanda. Fuera de lo dicho y con apoyo en el hecho tercero de la demanda, la misma parte actora acepta que el año siguiente al de la construcción (primer semestre de 1981) ya la erosión había afectado más de 10 hts., lo que da a entender que aún contando el plazo de caducidad a partir de mediados de 1982 (dos o tres años, según las tesis expuestas) cuando se presentó la demanda ya había fenecido el plazo para la presentación de la misma. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la república de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia de 20 de mayo de 1993 dictada por el Tribunal Administrativo del Meta. En su lugar, declarase probada la caducidad de la acción propuesta.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUÉLVASE.

Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 27 de enero de 1994. Juan de Dios Montes Hernández Carlos Betancur Jaramillo Presidente de la Sala Daniel Suárez Hernández Julio César Uribe Acosta. Ruth Stella Correa Palacio Secretaria