CE-SEC3-EXP1994-N9118

ACTOS CONTRACTUALES / CONTROL JURISDICCIONAL / ACTOS SEPARABLES / ACCIONES CONTRACTUALES Cuando el artículo 77 de la ley se refiere a "los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual", está comprendiendo, bajo una denominación única, a todos los actos, tanto los previos al contrato como los posteriores a su celebración y lo está sometiendo a todos ellos a un recurso único por la vía gubernativa: el de reposición, y a una sola acción contenciosa: la contractual, salvo que excepcionalmente la propia ley haya permitido que ciertos actos, tres en total, puedan ser impugnados por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En consecuencia con lo anterior y teniendo en cuenta que la acción contractual parte del supuesto de la celebración del contrato; es claro que los actos previos a él, con las excepciones vistas, solamente se podrán impugnar con posterioridad a dicha celebración, conjuntamente con el contrato, o con independencia a él (parágrafo 2o. artículo 77), pero siempre bajo la égida de la misma acción. TELEFONIA MOVIL CELULAR - Régimen Aplicable / SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia Como la Ley 37 de 1993 es una norma especial que hace remisión expresa al Decreto 222, son los procedimientos en él indicados - y no los de la Ley 80 - , los que resultaban aplicables hasta el lo. de enero de 1994, fecha en la cual entraron en vigencia los señalados por ésta. La dificultad existente para dilucidar la legislación aplicable, deja como conclusión que la infracción de la - ley - en el

evento de existir - , no 'reviste el carácter de manifiesta, como lo exige el artículo 152 del C.C.A. para la procedencia de esta medida. Es un hecho público y notorio - aceptado por el propio recurrente - , que ya se produjo la adjudicación de los contratos; vale decir que el acto cuya suspensión se pide, produjo la plenitud de sus efectos y, por lo tanto, la medida cautelar es inocua y, por lo mismo, improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá, D.C., marzo diez (10) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) Radicación número: 9118

Actor: ANTONIO JOSÉ DE IRISARRI R Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE COMUNICACIONES Se deciden los recursos de súplica, ordinarios, interpuestos por el actor (fls. 141 - 149) y por el agente del Ministerio Público (fls. 151 - 154) en contra del auto, proferido por el señor consejero sustanciador del proceso el 17 de enero de 1994, que decidió la inadmisión de la demanda.

Dentro del trámite de los recursos se presentó el ciudadano Gilberto Rubiano C., para impugnar la demanda (fls. 155 y 156). EL AUTO RECURRIDO La providencia, luego de precisar que el actor ha ejercido la acción de simple nulidad (artículo 84 del C.C.A.),, fundamenta su decisión en consideraciones de este orden: a. - A la demanda presentada el 24 de noviembre de 1993 (cuando aún

no había comenzado a regir en su totalidad la Ley 80 de 1993), se le debe aplicar, sin embargo, esta disposición reguladora de la contratación pública. La anterior conclusión se asienta sobre estos argumentos: 1. - El artículo 81 de la ley le dio vigencia "desde la fecha de su promulgación (28 de octubre de 1993) en lo que toca con los servicios y actividades de telecomunicaciones. 2. - La licitación pública correspondiente se inició con la resolución No. 3618 del 28 de octubre de 1993, por virtud de la cual se ordenó su apertura. 3. - Por consiguiente, queda por fuera la aplicación del artículo 78 de la ley, sobre los contratos y procedimientos de selección en curso al momento de entrar a regir la ley. b. - Esclarecido ese primer punto, hace el estudio sobre las modificaciones introducidas por la Ley 80 en el sistema de control jurisdiccional de los actos contractuales, entendidos éstos como "los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual...... según lo previene el artículo 77 en el inciso 2o.; la nueva reglamentación refundió en una categoría única (la de los actos contractuales), las dos existentes con anterioridad (actos separables y no separables del contrato) y la sometió a un solo régimen de control jurisdiccional: el de la acción contractual, excepción hecha del acto de adjudicación y de aquel por medio del cual se declara desierta la licitación. "Estas restricciones las podía imponer el legislador, pues es éste el que señala las, medidas, oportunidades y alcances de las distintas acciones. Por esta razón no existe ni existía obstáculo alguno para someter a todos los

actos contractuales a un mismo régimen de control, así sean los expedidos durante la etapa selectiva de los contratistas, salvedad hecha de dos actos que verdaderamente ameritar un trato diferente; por ser, cada uno a su manera, los que le ponen fin a dicho proceso selectivo; vale decir, el que adjudica el contrato o el que declara desierta una licitación o concurso, que sí serán posibles de la acción de nulidad y restablecimiento. Para el primero, por mandato expreso del parágrafo lo. del artículo 77 de la Ley 80; y para el segundo, por interpretación armónica de los artículos 52, 82 y 83 del C.C.A., ya que le ponen fin a la actuación selectiva e impiden continuarla" (fls. 13 7 a 13 8). De todo esto, concluye: "Así las cosas, la demanda deberá rechazarse no sólo porque el pliego de condiciones de la Licitación Abierta mediante la resolución No. 3618 de 28 de octubre de 1993, no es susceptible de acción de simple nulidad, sino porque el actor, en su carácter de ciudadano, carece de legitimación para hacerlo. Aunque esta última advertencia hace relación a un presupuesto material de la sentencia de fondo, se expone como un argumento adicional para la inadmisión, ya que no tendría sentido tramitar todo el proceso para llegar al final a una sentencia o bien inhibitoria o bien desestimatoria" (fl. 140). LOS RECURSOS A. - El actor empieza por cuestionar la premisa según la cual, la Ley 80 de 1993 es aplicable a los puntos controvertidos en la demanda; con fundamento en el artículo 81 de la ley, sostiene que entraron en vigencia, a partir de la fecha

de su promulgación “... los artículos 33 a 38 ambos inclusive de la citada Ley 80 sobre los servicios y actividades de telecomunicaciones expresamente contemplados en los artículos últimamente mencionados ..." (subraya el recurrente), dentro de los cuales no está comprendida la telefonía móvil celular, como lo muestra la descripción de los dos primeros incisos del artículo 33, pues la definición de este servicio se hace por la Ley 37 de 1993, artículo 1o., y por el artículo 2o., del Decreto Reglamentario No. 741 de 1993.

De todo lo anterior concluye: "Como puede observarse a simple vista al confrontar el texto del inciso 1o. del artículo 33 de la Ley 80 de 1993 con los preceptos contenidos en los artículos 1o. de la Ley 37 de 1993 y 2o. del Decreto 741 del mismo año, la definición del servicio de telefonía móvil celular no encaja dentro de lo que el precitado inciso 1o. del artículo 33 define. En efecto, al paso que la telefonía móvil celular es un servicio público no domiciliario que permite la comunicación telefónica entre usuarios móviles y, a través de la interconexión con la red telefónica pública conmutada, entre aquellos usuarios fijos, la actividad de telecomunicación definida por el inciso 1o. del artículo 33 de la Ley 80 de 1993, se refiere a una red de telecomunicaciones para uso particular y exclusivo a fin de satisfacer no ya necesidades inherentes a un servicio público (como acontece con la telefonía móvil celular según queda visto), sino necesidades privadas de telecomunicaciones y

sin conexión a las redes conmutadas, como sí acontece con la telefonía móvil celular, que por definición supone tal interconexión con la red telefónica pública conmutada. "De otra parte, las actividades de telecomunicación definidas por el inciso 1o. del artículo 33 de la Ley 80 de 1993, se asimilan a servicios privados, en tanto que la telefonía móvil celular es un servicio público. “Es obvio que si la ley misma se encarga de definir las actividades y los servicios de telecomunicaciones, sin incluir en una u otra definición la telefonía móvil celular, mal puede el intérprete hacer extensiva esa definición a algo que no estuvo en la mente del legislador incluir dentro de lo definido. Un principio elemental de hermenéutica - de aquellos que se aprenden en los bancos universitarios - así lo enseña desde los remotos años del derecho romano: "Inclussio unius fit exclussio alterius" o, lo que es lo mismo: cuando el legislador incluye un determinado elemento en la definición legal, se consideran excluidos de esa definición los elementos que no fueron expresamente incluidos en ella. "Tampoco encaja exactamente la definición que de telefonía móvil celular dan los artículos 1o. de la Ley 37 de 1993 y 2o. del Decreto No. 741 del mismo año con la que da el inciso 2o. del artículo 33 de la Ley 80 de 1993 de los servicios de telecomunicaciones, puesto que estos últimos pretenden la satisfacción de necesidades específicas de telecomunicación a terceros, mientras que la telefonía móvil celular, por ser un servicio público busca obviamente la satisfacción de necesidades generales y no especiales o específicas de la

colectividad" (fl. 143). Sobre la misma materia, el impugnante sostiene que "la telefonía móvil celular cuenta con un régimen propio que está constituido por la Ley 37 de 1993 y los Decretos que la reglamentan, números 741 de 20 de abril de 1993 y 2061 del 14 de octubre del propio año", régimen especial de aplicación preferente sobre el general; y que, aún aceptando que la telefonía celular constituye un servicio de telecomunicaciones, no se puede olvidar que el parágrafo del artículo 33 de la Ley 80 se remite, de manera expresa, a la Ley 37 y ésta, en el artículo 3o. hace lo propio en relación con el Decreto 222 de 1983, o las normas que lo sustituyan, modifiquen o adicionen, circunstancia que, para la fecha de presentación de la demanda, no había ocurrido con la Ley 80, pues, " ... esta última no contiene, en ninguno de sus artículos que comenzaron a regir el 28 de octubre de 1993, disposición alguna sobre requisitos, procedimientos, términos y demás disposiciones relativas a la adjudicación de los contratos para la prestación del servicio de telefonía móvil celular....”, por lo cual se impone concluir en la aplicabilidad del Decreto 222 de 1983. A conclusión idéntica conduce, ajuicio del recurrente, el artículo 41 del Decreto 1900 de 1990, pues el artículo 28 del mismo decreto había catalogado la telefonía móvil celular como un servicio básico de telecomunicaciones. "Así las cosas - reitera - , queda amplia y fehacientemente demostrado

que la Ley 80 de 1993 sólo comenzó a regir el 1o. de enero del presente año de 1994 para el procedimiento de selección de los eventuales contratistas de la telefonía móvil celular en la red "B" o red privada, por lo cual la premisa mayor en la cual se fundamenta la providencia recurrida para considerar inadmisible la demanda por mí incoada contra algunas. de las cláusulas del Pliego de Condiciones de la Licitación No. 0045 de 1993 es totalmente falsa, inexacta y carente de apoyo normativo alguno" (fl. 145). Desde otro ángulo, manifiesta que la aplicabilidad del Decreto 222 en el caso planteado, y no la de la Ley 80, es el punto central de la controversia, el cual, por lo mismo, se debe dilucidar en la sentencia y no en la providencia inicial. Del régimen de control jurisdiccional de los actos contractuales deducido por el Consejero Ponente, dice que "borra de un plumazo la muy seria, juiciosa y elaborada teoría de los 'móviles y finalidades' de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho..." y que implica que "el ministerio Público ha quedado privado de la posibilidad de promover la acción de nulidad de los actos administrativos producidos dentro de la denominada 'actividad contractual de la administración' ... y, por lo tanto, de ejercer en contra de ellos la atribución prevista en el numeral 7 del artículo 277 de la Constitución, colocándolo "en condición mendicante de poderes de quienes hayan intervenido en Inactividad

contractual de la administración', para poder ejercer una atribución constitucional propia". Con los anteriores fundamentos solicita admitir la demanda y resolver sobre la solicitud de suspensión provisional.

B. - El señor agente del Ministerio Público, para sustentar su recurso, hace afirmaciones similares a las del actor en cuanto a las atribuciones de ese organismo oficial y transcribe algunos apartes de la providencia de la Sala, del 10 de octubre de 1991.

Con una perspectiva distinta, el impugnante, que pide ser reconocido como parte dentro del proceso, solicita la confirmación del auto recurrido. Para resolver, se CONSIDERA: La Sala, con el propósito de abarcar la totalidad de los presupuestos de la providencia suplicada y de las razones de los recurrentes, iniciará el análisis por el régimen de control jurisdiccional de los actos contractuales, proseguirá luego con el de la aplicabilidad de la Ley 80 de 1993 al caso controvertido y finalizará con el tema relativo a la suspensión provisional.

I. - EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LOS ACTOS CONTRACTUALES Los actos administrativos unilaterales originados en los contratos en que son parte las entidades públicas, han tenido, desde el punto de vista de su régimen de control jurisdiccional, un destino variable que, en parte, ha corrido la suerte de los propios contratos. La Ley 167 de 1941 los excluyó del control ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa (artículo 73, ordinal 1o.) dejándolos al conocimiento - con la totalidad de los litigios contractuales - , de la jurisdicción

ordinaria; esta regla legal simplemente había generalizado la disposición que, para las resoluciones ministeriales originadas en los contratos, aparecía establecida en el literal (i) del artículo 18 de la Ley 130 de 1913; el Decreto No. 528 de 1964 modificó sustancialmente esta situación, pues trasladó el conocimiento de las controversias contractuales, en cuanto nacieran de un contrato administrativo, a esta jurisdicción, dejando en manos de la jurisdicción ordinaria (Jueces Civiles Municipales de cabecera de distrito judicial, primero, y los de Circuito, con posterioridad), el conocimiento de los asuntos contenciosos de mero derecho privado en que intervinieran como partes la Nación, un departamento, un municipio, una intendencia, una comisaría o un establecimiento público; por ese camino adquirió también la atribución de examinar y controlar los actos unilaterales expedidos durante el procedimiento contractual; de este modo obtuvo importancia la distinción entre los contratos administrativos y los de derecho privado de la administración, de una parte, y, de otra, la preocupación por determinar los mecanismos procesales idóneos para el examen jurisdiccional de la legalidad de los actos administrativos unilaterales expedidos para su celebración, ejecución o liquidación. La carencia inicial de acciones contractuales alejó toda discrepancia en cuanto al uso de las acciones de nulidad simple y de plena jurisdicción, para el indicado propósito; desde un comienzo se hizo la distinción contrato - acto administrativo unilateral y se esbozó la tesis de los llamados actos separables del contrato. Son numerosos los pronunciamientos del Consejo de Estado sobre este particular, razón por la cual - y para los fines ilustrativos de esta parte inicial - la

Sala citará, en apartes, algunos de ellos: En una de las primeras oportunidades, señaló: "Las operaciones administrativas susceptibles de descomponerse en distintos actos jurídicos, como los contratos, pueden dar lugar a acciones de nulidad diferentes, bien contra el contrato mismo o contra los actos que lo anteceden. Aunque se trata de una misma operación, algunos actos pueden independizarse para que los Tribunales examinen su validez ante la ley, dentro de las competencias establecidas y con la finalidad propia de cada una de las acciones que se ejercite. "Así en el proceso administrativo contractual los actos que autorizan el contrato admiten su confrontación con la ley, en acción de nulidad, para determinar si se ajustan a las competencias y a los Procedimientos que señala, pero sin que en el ejercicio y decisión de esta demanda, pueda invadirse el contractual que se reserva en forma privativa el juez competente para conocer de las controversias relativas a contratos celebrados por la administración". (Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, de 18 de abril de 1969, Consejero Ponente, Doctor Alberto Hernández Mora. Anales, tomo LXXVI, 1969 - primer semestre págs. 10 y 11). Con posterioridad se refirió al mismo tema es estos términos: "Por ello, si existe un declaratoria administrativa referente a un contrato celebrado por un ente público, no puede pedirse al Tribunal Administrativo que la vuelva a declarar sino que declare ilegal o anule a la ya expresada aunque ello no conduzca al restablecimiento de la vida del contrato anulado, pues como lo ha manifestado la Sala a las personas administrativas no se les puede obligar a continuar convenios que

consideren inconvenientes o por cualquier otra razón estimen que no deben seguir realizando, sino condenarlas al pago de perjuicios por la ilegal resolución de dichos contratos. "Mas si no se acata Indecisión administrativa de terminación de un contrato, bien sea pidiendo la declaratoria de ilegalidad o la anulación, no podrá la jurisdicción de lo contencioso administrativo ante ese acto volver a declarar las resoluciones que ya se efectuó y condenar al pago de perjuicios. "Todo lo aquí expresado surge de la lectura del artículo 73 del C.C.A., que si bien antes de la vigencia del Decreto 528 de 1964, exceptuaba del conocimiento de esa jurisdicción las resoluciones que tenían origen en un contrato, ello lo hacía no porque tales actos no fueran demandables sino porque su conocimiento correspondía a Injusticia ordinaria. "Sólo los hechos, operaciones y vías de hecho de la administración no son, susceptibles de anulación por la sencilla razón de que anular es quitar o hacer desaparecer los efectos a un acto jurídico y no pueden quitarse efectos a hechos que sucedieron y produjeron sus efectos. "Ahora bien: si en el presente negocio la Industria Licorera de Boyacá por medio del acto administrativo de noviembre 15 de 1971 (folio 14 cuaderno principal) decidió dar por terminado el contrato de distribución y en venta de licores celebrado con la firma "Alberto Galofre y Cía. Ltda. ", tenía que demandarse ese acto administrativo para lograr la condena al pago de perjuicios, sin que hubiera lugar a demandar la resolución de un contrato

que se había terminado; más no podía desconocerse la existencia de ese acto administrativo con miras a lograr, entre otros, el mismo resultado que se produjo por esa providencia. "Si la demandante entendió que el acto era ilegal pues no tenía la Industria Licorera competencia para dictarlo o no habían ocurrido las causales de caducidad determinantes de su expedición, el camino no podía ser otro que buscar la anulación o declaratoria de ilegalidad de ese proveído administrativo, más no podía incoar la acción como si tratare de una omisión (-al incumplimiento de la cláusula sobre prórroga automática pactada-) proveniente de un contrato administrativo, pues como lo ha expresado esta Sala en innumerables providencias no es dable a quien acude a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo cambiar a su arbitrio las acciones judiciales" (sentencia del 16 de mayo de 1975Sección Tercera, Consejero Ponente, Doctor Carlos Portocarrero Mutis, Anales, Tomo LXXXVIII, primer semestre de 1975, Págs. 302 y 303). En una época más reciente, dijo: "En providencia de abril 6 de 1972 el Consejo de Estado, precisó que "la acción pública de nulidad, en cuanto reconocida por el artículo 66, a "toda persona", no es procedente respecto de los contratos o convenciones administrativas", precisándose que de igual manera que en el Derecho Francés se excluye la acción de nulidad de los contratos administrativos "que sólo son susceptibles de la plena jurisdicción, sin perjuicio de que aquélla proceda, como también sucede en el régimen colombiano contra

los actos separables de los mismos" (sentencia de abril 12 de 1978, Sección Tercera, Consejero Ponente, Doctor Carlos Betancur Jaramillo, Expediente 1942, actor: Sociedad Cía. Colombiana de Construcciones Urbanas, Ltda.). Posteriormente, la Ley 19 de 1982, en el artículo 3o. previó la existencia de actos administrativos en la formación y adjudicación de los contratos de derecho privado - de la administración; y el Decreto 222 de 1983 luego de enlistar los contratos administrativos (artículo 16). en el inciso 2o. del parágrafo del artículo 17, dispuso: “... en los contratos de derecho privado de la administración en cuya formación o adjudicación haya lugar a la expedición de actos administrativos, se aplicarán a éstos las normas del procedimiento gubernativo conforme a este estatuto, y las acciones administrativas que contra dichos actos sean viables estarán sometidas a las reglas de la justicia contencioso administrativa". Hasta allí, la ley no había hecho cosa distinta de reconocer la existencia de actos administrativos unilaterales al interior del procedimiento contractual, cualesquiera fuera la clase de contratos del Estado; la discusión se acentúa con dos disposiciones del Decreto 01 de 1984 que indujeron a la jurisdicción a distinguir entre actos contractuales propiamente dichos y actos separables de los contratos, por razón del régimen jurídico diferente a que se sometieron unos y otros; para una mejor comprensión y porque dichas normas constituyen un buen instrumento para la inteligencia del régimen de control adoptado por la Ley 80 de 1993, es oportuno transcribirlas, en lo pertinente.

Artículo 87, tercer inciso: "Los actos separables del contrato serán controlables por medio de las otras acciones previstas en este código". Artículo 136, penúltimo inciso: Los actos separables distintos del de adjudicación de una licitación sólo serán impugnables jurisdiccionalmente una vez terminado o liquidado el contrato". No existía dificultad para deducir, de lo transcrito, lo siguiente: a) Que se debía distinguir al interior de los actos contractuales, unos separables del contrato y otros que no lo eran. b) Que los actos separables no se controlaban por medio de las acciones contractuales (artículo 87), sino por. "las otras acciones" previstas en el Código, es decir las de nulidad (artículo 84) y de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 85). c) Que, sin embargo, dichos actos únicamente eran impugnables jurisdiccionalmente “una vez terminado o liquidado el contrato". d) De la regla anterior quedaba exceptuado el acto de adjudicación que era susceptible de ser impugnado según las reglas generales (artículo 136). Los inconvenientes se presentaron cuando se trató de precisar lo que se debía entender por actos separables de los contratos; finalmente, la jurisprudencia definió que tal calificación estaba reservada para los actos administrativos expedidos con anterioridad a la celebración del contrato, siendo los contractuales propiamente dichos (y por ende no separables), los que se produjeran en las etapas de ejecución y liquidación. Deducido lo anterior, el régimen descrito, conforme se explicó antes, en los artículos 87 y 136 se aplicó a los actos previos; los actos contractuales se debían

impugnar, en consecuencia, a través de las acciones del artículo 87. El Decreto 2304 de 1989, por sus artículos 17 y 23 modificó los artículos 87 y 136 del C.C.A. y eliminó de ellos los textos transcritos; sin embargo, la situación de los actos contractuales y de los separables continuó igual, según diversas manifestaciones jurisprudenciales, con la salvedad de que la impugnación, por vía jurisdiccional, de estos últimos se podía hacer sin la limitación del artículo 136 antes transcrito; en otros términos, la acción de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho se podía intentar desde el momento de su expedición, para todos ellos y no solamente para el acto de adjudicación. Dentro de este contexto se admitieron demandas de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho contra diversos actos previos, tales como resoluciones de apertura de licitación, pliegos de condiciones, actos de adjudicación y aquellos por los cuales se declara desierta la licitación o el concurso, una vez expedidos dichos actos y sin que se cuestionara al mismo tiempo el contrato que pudo haberse celebrado; algunos de estos casos son invocados por los recurrentes como fundamento de su argumentación. En lo demás, como se dijo, la situación no varió: los actos separables (vale decir los precontractuales), se podían cuestionar, bien con independencia del contrato a través de las acciones previstas por los artículos 84 y 85 del C.C.A., o bien como fundamento de la nulidad del contrato, evento en el cual, se entendía que la acción revestía naturaleza contractual. En este momento de la evolución interviene la Ley 80 de 1993 en cuyo

artículo 77, inciso 2o., dispuso: "Los, actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo". Y el parágrafo 2o. del mismo artículo prescribió: "Para el ejercicio de las acciones contras los actos administrativos de la actividad contractual no es necesario demandar el contrato que los origina". Los anteriores preceptos constituyen la regla general en materia de control jurisdiccional de los actos administrativos contractuales en la nueva legislación. Existen también normas de excepción que más adelante se precisan: Lo primero que se debe definir en orden a clarificar si cambió el sistema de control, y en qué grado, o si se mantiene el sistema anterior, es qué se ha de entender por “actividad contractual"; un primer enfoque pretende que la noción tenga una significación restrictiva: actividad contractual es únicamente aquella que se cumple después de la celebración del contrato, es decir, en la etapa de ejecución del mismo; ese criterio dejaría por fuera del artículo 77 los actos previos con el objeto de someterlos, como antes, a los contenciosos de nulidad, y de nulidad y restablecimiento del derecho. En esta tesis parecen matricularse los recurrentes en cuanto reclaman el control de los actos precontractuales a través de las acciones de los artículos 84 y 85 con argumentos que se expusieron en la primera parte de esta providencia. La Sala, sin embargo, se aparta de dicha interpretación y participa de las ideas expuestas por el señor Consejero Sustanciador en el auto recurrido, y

entiende que la denominación legal "actividad contractual" es una manifestación de la actividad administrativa del estado que comprende la totalidad de las actuaciones administrativas que giran en tomo del contrato, sean ellas antecedentes, concomitantes o posteriores a su celebración y ejecución. No existe ninguna razón seria ni lógica que justifique la exclusión de una de las etapas de este procedimiento que adopta la administración para la prestación del servicio público, perdiendo de vista la finalidad perseguida por la ley. Lo anterior adquiere mayor consistencia con el texto del artículo 87 del C.C.A., luego de las modificaciones a él introducidas por el Decreto Extraordinario No. 2304 de 1989, pues dentro de la acción contractual caben hoy una serie de peticiones antes no autorizadas, bajo la denominación genérica de "otras declaraciones y condenaciones". Bajo esta premisa, la Sala acoge las consideraciones del auto recurrido por las siguientes razones: a) Eliminadas las dos alusiones del Decreto 01 de 1984 a los llamados actos separables, por virtud del Decreto 2304 de 1989, según lo visto, no existe hoy precepto que regule el régimen de control jurisdiccional de los actos contractuales, distinto del artículo 77 y 45 de la Ley 80 de 1993. b) Esta circunstancia y el hecho de que, excepcionalmente, la mencionada ley haga referencia de ciertos actos para permitir frente a ellos acciones distintas de la contractual, está indicando que la regla general para todos los actos contractuales está prescrita por el mentado artículo 77. Así ocurre, por ejemplo, por la calificación y clasificación de proponentes

inscritos en las cámaras de comercio que puede "ser objeto.... de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho" (artículo 225); el acto de adjudicación (parágrafo 1o. del artículo 77), y su contrario, el acto por el cual se declaran desiertos la licitación o el concurso, por su propia naturaleza, y por la aplicación remisoria; que establece el mismo artículo 77, del C.C.A.(en éste, los artículos, 50, incisos primero y final, 83, 135 inc. 1o., y 138 inc. 3o.). e) Por consiguiente, cuando el artículo 77 de la ley se refiere a "los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual", está comprendido, bajo una denominación única, a todos los actos, tanto los previos al contrato como los posteriores a su celebración y lo está sometiendo a todos ellos a un recurso único por la vía gubernativa: el de reposición, y a una sola acción contenciosa: la contractual, salvo que excepcionalmente la propia ley haya permitido que ciertos actos, tres en total, puedan ser impugnados por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. d) En consonancia con lo anterior y - teniendo en cuenta que la acción contractual parte del supuesto de la celebración del contrato; es claro que los actos previos a él, con las excepciones vistas, solamente se podrán impugnar con posterioridad a dicha celebración, conjuntamente