CE-SEC3-EXP1994-N9233

ACTO CONTRACTUAL - Inexistencia / ACCION CONTRACTUALImprocedencia / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD Se trata de definir la legalidad de unos actos administrativos que si bien guardan alguna relación con los contratos referidos, de todas formas fueron posteriores a su ejecución y liquidación. Surgieron a la vida jurídica cuando los contratos ya habían perdido su vigencia y, consecuencialmente, no hay lugar a considerarlos como actos contractuales. En tales condiciones, la acción contractual prevista en el artículo 87 no resulta, en el sub - júdice, la vía procesal más adecuada para demandarlos. Por la naturaleza de las resoluciones acusadas, las cuales, como se señaló, si bien guardan relación con los contratos mencionados, fueron proferidas con posterioridad a la Finalización y liquidación de los mismos y, por consiguiente, por fuera de su vigencia, estima la Sala que la acción procedente a ejercitar contra tales actos de la Administración era la de nulidad con restablecimiento del derecho, establecida en el artículo 85 del C.C.A. En este orden de ideas, si la acción adecuada para atacar las resoluciones ya referidas era la consagrada en el artículo 85 del C.C.A., cuyo término de caducidad de acuerdo con el artículo 136 del ordenamiento citado, es de cuatro meses, resulta claro que entre las resoluciones expedidas y notificadas el 13 de febrero de 1990, y la presentación de la demanda, transcurrió un lapso ampliamente superior a los cuatro meses, de donde resulta suficientemente probada la excepción de caducidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ

Santafé de Bogotá, D.C., agosto diecinueve de mil novecientos noventa y cuatro Radicación número: 9233

Actor: SOCIEDADES CAMP & PEREA LTDA. Y SEGUROS UNIVERSAL S.A.

Demandado: INSTITUTO DE CRÉDITO TERRITORIAL Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 6 de octubre de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se dispuso "Declarar probada la excepción de CADUCIDAD DE LA ACCION propuesta por el apoderado judicial de la parte demandada...” y además, se declaró inhibido para fallar el mérito del litigio.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda

2. Las sociedades Camp & Perea Ltda. y Seguros Universal S.A., en escrito presentado el 14 de enero de 1991 ante el Tribunal Administrativo de Santander, por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción contractual, formularon demanda contra el Instituto de Crédito Territorial, para que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: a) Resolución No. 5442 de 21 de noviembre de 1989, expedida por el Gerente General del Instituto de Crédito Territorial, por la cual se declaró causado un siniestro relacionado con el Contrato Cofinanciado PC - 020 / 83, y las resoluciones Nos. 0327 de 6 de febrero de 1990 y 0500 de 13 de febrero

de 1990, expedidas por el mismo funcionario, mediante las cuales se confirmó la resolución No. 5442 antes nombrada. b) Resolución No. 5443 de 21 de noviembre de 1989, expedida por el Gerente General del Instituto de Crédito Territorial, por la cual se declaró causado un siniestro relacionado con el Contrato Cofinanciado PC - 199 / 83, y las resoluciones números 0328 de 6 de febrero de 1990 y 0499 de 13 de febrero de 1990, expedidas por el mismo funcionario, mediante las cuales se confirmó la resolución No. 5443 antes mencionada. Como consecuencia de lo anterior solicitan que se declare que el Instituto de Crédito Territorial "en un procedimiento equivocado incurrió en responsabilidad con respecto a los contratos de asociación que celebró con Camp y Perea Ltda., PC - 020 / 83 JUR y PC - 199 / 83 JUR, para cofinanciación y construcción de viviendas bifamiliares básicas en la Urbanización El Regadero de Bucaramanga, programa Villa Helena, Primera y Segunda Etapas". Consecuencialmente también piden que se declare que las firmas demandantes no están obligadas "a cumplir las resoluciones declaradas nulas y que, en caso de que se hubiesen visto forzados a cumplirlas, se ordene la devolución de las cantidades de dinero entregadas forzosamente, junto con intereses moratorias desde la fecha de la entrega hasta cuando la devolución se realice. En subsidio, con corrección monetaria e intereses bancarios corrientes. Igualmente que se levante cualquier sanción o veto impuesto con ocasión de las resoluciones declaradas nulas", y, por último, que se condene

en costas a la entidad demandada.

2. Fundamentos de hecho.

Los referidos en la demanda pueden resumiese así: Entre Camp & Perea Limitada y el Instituto de Crédito Territorial, se celebraron los contratos de asociación PC - 020 / 83 JUR y PC - 199 / 83 JUR, para cofinanciar y construir unas viviendas bifamiliares básicas en la Urbanización El Regadero de Bucaramanga, Programa Villa Helena Primera y Segunda Etapas, contrato que fue estrictamente cumplido por la Sociedad Camp & Perea Ltda. y garantizó Inestabilidad de las obras ejecutadas por medio de la Póliza No. 20.223, expedida por Seguros Universal S.A., por valor de $11.658.403.90, con vigencia desde el 22 de noviembre de 1984 hasta el 22 de noviembre de 1989, respecto del Contrato PC - 020 / 83 JUR; y, mediante la Póliza No. 20.221 expedida por la misma aseguradora, por valor de $7.029.567,75, con vigencia desde el 4 de diciembre de 1984 hasta el 4 de diciembre de 1989. El Instituto de Crédito Territorial se comprometió el 9 de abril de 1986, a aportar $12.000.000.oo para contratar las obras necesarias que afecten la estabilidad de las viviendas. En memorandos relacionados con la Urbanización Villa Helena, el Instituto demandado manifestó que como la falla principal radicaba en que el terreno no era apto para construir viviendas y no se habían solicitado estudios de suelos para la construcción de las mismas, en vista de que se trataba de un riesgo no amparado, no debía aplicarse la Póliza de Estabilidad a la firma Camp & Perea

Ltda. (19 de noviembre de 1987). Luego, el 23 de noviembre de 1987, se consideró que "... por no haberse exigido Estudio de Suelos al Contratista, esta División recomienda que no se le debe aplicar la Póliza de Garantía por estabilidad a la firma Camp & Perea". El Gerente General del Instituto de Crédito Territorial expidió las resoluciones Nos. 5442 de 21 de noviembre de 1989, notificada personalmente a la firma Seguros Universal S.A., el 6 de diciembre de 1989 y a Camp & Perea Ltda., el 1o. de diciembre del mismo año; y la 5443 también del 21 de noviembre de 1989, notificada igualmente el 6 de diciembre del mismo año a Seguros Universal S.A., y el 1o. del mismo mes a Camp & Perea Ltda., mediante las cuales declaró causado el siniestro respecto de cada uno de los contratos celebrados, los cuales se encontraban amparados con las pólizas antes relacionadas. Contra cada una de tales resoluciones, tanto la firma Camp & Perea Ltda., como Seguros Universal S.A., interpusieron por separado recursos de reposición, los cuales fueron desatados en contra de los recurrentes, mediante las resoluciones de la Gerencia General de¡ Instituto de Crédito Territorial Nos. 0327 y 0328, ambas de 6 de febrero de 1990; 0499 y 0500 de 13 de febrero de 1990, las dos de la misma fecha. Así mismo se solicitó en la demanda la suspensión provisional de los actos acusados, primero, por ser violatorios del artículo 84 del C.C.A., en cuanto que ninguno de aquellos invoca disposición legal alguna para fundamentarlos;

segundo, por vulnerar el artículo 26 de la Constitución Nacional, por cuanto no existe norma legal alguna que instituya al Instituto de Crédito Territorial, ni a la Administración Central, ni a ningún ente descentralizado como "Tribunal competente" para juzgar y condenar a sus contratistas en los contratos de derecho privado.

3. Fundamentos de derecho.

La parte actora fundamenta su demanda en los artículos: 1o. al 3o. de la Ley 19 de 1982; 20, 26, 55, 58 y 63 de la Constitución Política; 84 del C.C.A.; 1501, 1546, 1602, 1603 y 2366 del Código Civil; y, 871 y 1047, ordinal 6o. del Código de Comercio. Plantea el apoderado de la parte actora que conforme a la jurisprudencia de la Corporación, "los contratos cofinanciados que celebra el Instituto de Crédito Territorial no son contratos administrativos (porque su enumeración es taxativa), sino de derecho privado de la Administración. Por consiguiente, siendo los contratos celebrados entre Camp & Perea Ltda. y el Inscredial, de derecho privado, la Administración no tendría la facultad exorbitante que pretende arrogarse al dictar las resoluciones impugnadas, consistente en establecerle se una responsabilidad contractual, eliminar un proceso para establecer el daño, la causa, la relación de causalidad entre la causa y el daño, y el valor del perjuicio".

4. Actuación procesal.

El Instituto de Crédito Territorial, hoy Inurbe, dio respuesta a la demanda y adujo como medios defensivos los siguientes: a) "Improcedencia de la acción relativa a contratos, o actual controversia

contractual", derivada de que los actos administrativos acusados, constituyen actos administrativos autónomos e independientes, relacionados con los contratos, pero que fueron expedidos con posterioridad a su liquidación. En tales condiciones estima que la acción contractual no es la procedente, sino que ha debido ejercitar la de nulidad y restablecimiento del derecho del artículo 85 del C.C.A. b) "Improcedencia de la suspensión provisional ", por cuanto no se da la violación de una norma superior, o por lo menos no aparece en forma clara tal violación, dado que la Administración actuó en ejercicio de una facultad legal y contractual, a más de que la declaratoria del siniestro está consagrada como una facultad de la Administración, sin que ello signifique que se arrogue la facultad del juzgador. c) "Caducidad de la acción", medio exceptivo que lo deduce de que la acción contractual no era la procedente, sino que ha debido ejercitarse la de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo término de caducidad es de cuatro meses y como entre la notificación de los actos acusados y la presentación de la demanda transcurrió un lapso superior a aquél, concluye que la acción ya había caducado. Dentro del término para alegar de conclusión las partes guardaron silencio. El Procurador 17 en lo Judicial conceptuó negativamente a las súplicas de la demanda. Encontró que la acción procedente sí era la contractual "toda vez que pese a motivarse en la censura de actos administrativos producidos tiempo después de la liquidación de los respectivos contratos, necesariamente comportan un ligamen estrechísimo con la relación contractual, al punto que de no haber

existido aquellos no habrían surgido éstos...” De otra parte consideró que los contratos entre el Instituto de Crédito Territorial y la sociedad Camp & Perea Ltda., son de carácter administrativo. Concluye, entonces, que las resoluciones demandadas "están legalmente fundadas pues proceden del poder excepcional del organismo estatal que las produjo, la nulidad y demás pretensiones incoadas habrán de ser negadas".

5. La sentencia apelada.

Consideró el Tribunal que en el sub - júdice había lugar a declarar la caducidad de la acción, dado que "todas y cada una de las resoluciones impugnadas por vía de anulación, expedidas mucho tiempo después de haberse finiquitado los contratos tantas veces mencionados celebrados entre Camp & Perea Ltda. con el Instituto de Crédito Territorial, son actos administrativos autónomos e independientes y por tanto han debido ser demandados a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho del art. 85 del C.C.A., la que a voces del art. 136 ibídem caduca en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación, publicación o ejecución del último acto demandado para este caso concreto". Al confrontar las fechas de notificación de las resoluciones acusadas con la de la presentación de la demanda, concluye que ésta fue extemporáneo, "... fuera del lapso in tempore que señala el art. 136 del C.C.A., por tanto, la excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada en su escrito de contestación está llamada a prosperar y así se declarará sin necesidad de entrar a analizar en el fondo el litigio, y, a que la caducidad es un presupuesto de

procedibilidad de la acción administrativa que impide desatar el mérito de la litis y que conduce a la inhibición".

6. Razones de la apelación.

La parte actora apeló de la anterior decisión y fundamentó su inconformidad en que la acción procedente era la contractual y no la de nulidad y restablecimiento del derecho como lo determinó el Tribunal. Considera que fue una errónea interpretación resultante de los distintos cambios legales que sobre el particular se han presentado, entre ellos, los Decretos 01 de 1984 y 2304 de 1989, y la Ley 80 de 1993, así como de la jurisprudencia colombiana al tratar de adaptarse a la teoría francesa de los actos separables e inseparables del contrato, hasta el punto de que contradictoriamente "la jurisprudencia y la doctrina en algunos casos hubieran exigido que actos administrativos cuya naturaleza como separables era discutible, fuesen demandados por la vía de la acción contractual y en otros casos por la vía de la acción de nulidad con restablecimiento del derecho", diferencia que se justificaba antes del Decreto 2304 de 1989 cuando las dos acciones tenían un procedimiento diferente y la contractual se tramitaba por ritos distintos al ordinario, situación que fue derogada antes de producirse los actos administrativos demandados, pues cuando éstos fueron expedidos, todas las acciones, ya se tratara de actos separables o no, se tramitaban por el procedimiento ordinario. De otra parte, aduce la recurrente que con la liquidación del contrato no concluyen las obligaciones del contratista, ni del contratante, por cuanto uno y otro deben atender las obligaciones contractuales, tales como las de garantizar la

estabilidad de los trabajos durante un período siguiente a su terminación, si es el contratista, o bien, si es el contratante, atender al pago de las sumas adeudadas a aquél y que constan en el acto de liquidación. Así mismo aduce la ¡repugnante que la Ley 80 de 1993, en el artículo 77 determina que sólo la actuación contra el acto de adjudicación se enerva por la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y que los actos administrativos producidos “con motivo u ocasión de la actividad contractual " son susceptibles del ejercicio de la acción contractual. Para concluir, se sostiene en la impugnación, que el criterio del demandante fue acertado desde un comienzo, por cuanto la caducidad declarada en la sentencia resulta inoponible a la acción contractual en donde dicho término es de dos años contados a partir del hecho que sirve de fundamento a las pretensiones. Al alegar de conclusión, la parte recurrente asimila el caso examinado a la declaratoria de una caducidad extemporánea, por cuanto estima que es inadmisible hacer efectiva una póliza de seguro luego de extinguido el período de garantía. De otra parte, argumenta que las deficiencias de las construcciones provinieron de las características de los terrenos aportados por el Instituto de Crédito Territorial respecto de los cuales ninguna participación tuvo la firma contratista. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala definir en el caso bajo estudio, si era procedente la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A., o, por el contrario, si la que procedía era la de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el

artículo 85 del mismo ordenamiento, para solicitar la nulidad de las resoluciones expedidas por la Gerencia General del Instituto de Crédito Territorial en virtud de las cuales se declaró causado un siniestro con relación a los contratos celebrados con la firma Camp & Perea Ltda., correspondientes a los números PC - 020 / 83 JUR y PC - 199 / 83 JUR, y para que, consecuencialmente, se declarara que las empresas demandantes no estaban obligadas a cumplir tales resoluciones o, si ya las hubieren cumplido, se ordenara la devolución de los dineros entregados, junto con los intereses moratorias. Para el juzgador de primera instancia, la vía procesal acertada era la acción de nulidad con restablecimiento del derecho, cuyo término de caducidad es de cuatro meses y en tal sentido declaró probada la excepción propuesta. Las razones que tuvo el a - quo para arribar a tal decisión son compartidas por la Sala y, consecuentemente, habrá dé confirmar el fallo apelado. Del examen del proceso deduce la Sala que la firma demandante Camp & Perea Ltda., en su calidad de contratista, entre noviembre y diciembre de 1984, hizo entrega al Instituto de Crédito Territorial de 254 y 532 soluciones de vivienda, según consta en las documentales visibles a folios 32, 33, 37, 38, 53, 54, 59 y 60 del expediente, contentivas de las actas de terminación de obras y de liquidación de los respectivos contratos, en donde, además, se consigna que el contratista "entrega la totalidad de las obras de construcción y urbanismo al Instituto de Crédito Territorial mediante Actas de entrega parciales...”,

manifestándose textualmente que "El cofinanciador ha dado cumplimiento a todas las obligaciones adquiridas...” No obstante, casi cinco años después de ejecutados y liquidados los contratos mencionados, el Instituto de Crédito Territorial, profiere los actos administrativos acusados, para declarar la ocurrencia de un siniestro en cada caso y, como consecuencia, hacer efectivas las pólizas de estabilidad de la obra que se habían tomado a la compañía Seguros Universal S. A. Se trata, pues, de definir la legalidad de unos actos administrativos que si bien guardan alguna relación con los contratos referidos, de todas formas fueron posteriores a su ejecución y liquidación. Surgieron a la vida jurídica cuando los contratos ya habían perdido su vigencia y, consecuencialmente, no hay lugar a considerarlos como actos contractuales. En tales condiciones, la acción contractual prevista en el artículo 87 no resulta, en el sub - júdice, la vía procesal más adecuada para demandarlos. Por la naturaleza de las resoluciones acusadas, las cuales, como se señaló, si bien guardan relación con los contratos mencionados, fueron proferidas con posterioridad a Ia finalización y liquidación de los mismos y, por consiguiente, por fuera de su vigencia, estima la Sala que la acción procedente a ejercitar contra tales actos de la administración era la de nulidad con restablecimiento del derecho, establecida en el artículo 85 del C. C. A. En este orden de ideas, si la acción adecuada para atacar las resoluciones ya referidas era la consagrada en el artículo 85 del C.C.A., cuyo término de

caducidad de acuerdo con el artículo 136 del ordenamiento citado, es de cuatro meses, resulta claro que entre las resoluciones números 0499 y 0500 expedidas y notificadas el 13 de febrero de 1990, y la presentación de la demanda, cumplida el 14 de enero de 1991, transcurrió un lapso ampliamente superior a los cuatro meses, de donde resulta suficientemente probada la excepción de caducidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: CONFIRMASE la sentencia recurrida, esto es, la de 6 de octubre de 1993, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto declaró probada la caducidad de la acción, y SE REVOCA con respecto a la decisión inhibitorio para hacer un pronunciamiento de mérito.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha diecinueve (19) de agosto de mil novecientos noventa y cuatro (1994). Daniel Suárez Hernández Carlos Betancur Jaramillo Presidente de la Sala Juan de Dios Montes Hernández Julio César Uribe Acosta Lola Elisa Benavides López Secretaria